Dalsze rozszerzenie Unii Europejskiej. Czy jest możliwe?

• albania
• bosnia i hercegowina
• czarnogóra
• gruzja
• kosowo
• macedonia
• mołdawia
• serbia
• turcja
• ukraina
• unia europejska

Jeszcze niedawno zastanawiano się nad tym, jak daleko Unia Europejska może się rozszerzyć. Znajdująca się obecnie w kryzysie Wspólnota musi jednak zmagać się z wieloma wewnętrznymi oraz zewnętrznymi problemami. Czy Unia Europejska jest w stanie powiększać się jeszcze o kolejne państwa?

Większość krajów zachodniej i północnej części Europy wstąpiła do UE jeszcze w XX wieku, więc w ostatnich kilkunastu latach rozszerzenie Wspólnoty odbywało się w kierunku wschodnim. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej zdążyły już nieco zaaklimatyzować się w unijnych warunkach. Nastał czas zintensyfikowanego zainteresowania południową i południowo-wschodnią częścią Starego Kontynentu w kontekście pozyskiwania nowych członków. Niektóre kraje ubiegają się o uzyskanie członkostwa w UE również teraz, lecz ten proces jest czasochłonny. Skrajnym przykładem może być Turcja, która rozpoczęła integrację z Europejską Wspólnotą Gospodarczą już w 1959 roku i posiada aktualnie, uzyskany w 1999 roku, status państwa kandydującego.

Pozostałymi takimi krajami są Albania, Czarnogóra, Macedonia oraz Serbia. Jeszcze do niedawna jednym z nich była również Islandia, w której obecny rząd uznał jednak, iż „Islandia nie powinna być traktowana jako państwo kandydujące do członkostwa w UE”. W najbliższych latach posiadające status potencjalnego kandydata Bośnia i Hercegowina, która ubiega się o oficjalną kandydaturę, oraz Kosowo mogą dołączyć do tej grupy, niemniej jednak ich skomplikowana sytuacja polityczna jest czynnikiem utrudniającym i spowalniającym potencjalną integrację. Czarnogóra, Serbia oraz Turcja zaczęły już negocjacje w sprawie przystąpienia do UE, lecz znajdują się one nadal w fazie początkowej.

Zdecydowanie najbardziej wyróżniającym się państwem aspirującym do członkostwa, zarówno terytorialnie oraz ludnościowo, jak i pod względem roli pełnionej na arenie międzynarodowej, jest Turcja. Wchodząc do UE, Turcja stałaby się pierwszym muzułmańskim krajem Wspólnoty, drugim pod względem liczby obywateli i o największej powierzchni, położonym ponadto w bardzo ważnym miejscu w aspekcie geopolitycznym. Przystąpienie Turcji byłoby wydarzeniem historycznym nie tylko dlatego, że w Unii Europejskiej znalazłby się kraj, którego europejskość jest podważana ze względu na położenie geograficzne, kulturę, religię, dzieje oraz o łamanie zasad demokracji, czyli wartości na których bazuje UE. Rezultatem ewentualnej akcesji nieomal 80-milionowego państwa byłby niebagatelny wpływ tureckich przedstawicieli na funkcjonowanie instytucji unijnych. Można by było spodziewać się także potężnego napływu obywateli do bogatszych krajów zrzeszonych w Unii.

W ostatnim czasie za zerwaniem negocjacji akcesyjnych UE z Turcją, ze względu na wspomniane wątpliwości, opowiada się coraz więcej członków Wspólnoty. Kanclerz Austrii Christian Kern stwierdził, iż standardy demokratyczne w Turcji są niewystarczające, ażeby uzasadnić jej akcesję do UE. Szef Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker wyraził jednak stanowisko, iż ewentualne przerwanie rozmów z Ankarą musiałoby być uzgodnione przez wszystkie państwa. Jednocześnie były premier Luksemburga stwierdził niedawno w jednym z wywiadów, że ani w krótszej, ani w dłuższej perspektywie Turcja nie ma szans na członkostwo. Były premier Zjednoczonego Królestwa David Cameron również nie wyrażał entuzjastycznych opinii w tej kwestii i został zapamiętany m.in. z wypowiedzi, że Turcja przy obecnym tempie integracji być może uzyska członkostwo w roku 3000. Zgodnie z tegorocznym oświadczeniem szefa polskiego MSZ Polska jest z kolei zwolennikiem szybkiej akcesji i zwraca uwagę na potrzebę zwiększenia intensywności dialogu między UE a Turcją.

Pozostałe dwa kraje negocjujące wejście do UE to Serbia oraz Czarnogóra, które do 2006 roku tworzyły republikę federacyjną. Oba państwa są rządzone przez siły polityczne dążące do integracji z Unią Europejską. Czarnogóra w maju br. podpisała protokół o przystąpieniu do NATO, który po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie spowoduje wejście tego państwa do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Zbliżenie do NATO nie wydaje się być prawdopodobne w niedalekiej przyszłości w przypadku Serbii. Według niektórych opinii oraz deklaracji politycznych, akcesja tych krajów jest możliwa w ciągu kilku lat. Serbski premier Aleksandar Vučić przyznał, że pragnie, aby jego kraj spełnił wymogi dotyczące członkostwa do końca roku 2019. Chociaż nie ma żadnych wyraźnych przeszkód ku przystąpieniu tych krajów do Unii i żaden członek nie zapowiada sprzeciwu wobec ich akcesji, negocjacje na linii Czarnogóra-UE trwają już jednak 4 lata, a Serbia-UE 2,5 roku i zostały ukończone w niewielkim procencie.

Dwoma państwami kandydującymi bez rozpoczętych negocjacji akcesyjnych są Macedonia oraz Albania. Pierwsze z nich uzyskało ten status w 2005 roku, a drugie dwa lata temu. Kwestia przystąpienia tych krajów do UE, ze względu na występujące tam problemy z korupcją, praworządnością, przestępczością zorganizowaną, kształtem działalności administracji publicznej czy ciągle słabo rozwiniętą gospodarką, zdaje się być nieco trudniejszą, aniżeli w wypadku pozostałych państw.

Unia Europejska (z oznaczoną opuszczającą Wspólnotę Wielką Brytanią) oraz państwa ubiegające się o akcesję.

Paradoksalnie dłuższą drogę do UE mają przed sobą trzy kraje, które podpisały już umowę stowarzyszeniową 27 czerwca 2014: Ukraina, Mołdawia oraz Gruzja. Wszystkie te państwa łączy obecność na ich terytorium obszarów o specjalnym statusie lub znajdujących się w skomplikowanej sytuacji pod względem politycznym. W wyniku konfliktu na Ukrainie Krym został przyłączony do Federacji Rosyjskiej, czego nie uznaje większość społeczności międzynarodowej. Prezydent Petro Poroszenko oraz rządząca koalicja dwóch największych ugrupowań w parlamencie mają pozytywny stosunek do integracji z UE. Większość parlamentarna nie jest jednak na tyle stabilna, aby mieć pewność, że reforma państwa ukraińskiego będzie w przyszłości przebiegać sprawnie. Prezydent Francji wraz z niemiecką kanclerz wzywali kilka miesięcy temu rząd z nowym premierem Wołodymyrem Hrojsmanem na czele do przyspieszenia przeprowadzania procesu modernizacji i usprawniania ciągle zmagającego się z korupcją czy wysokim stopniem oligarchizacji kraju.

Stosunkowo niewielka Mołdawia też jest państwem, w którym znajdują się tereny ze specjalnym statusem. Na jej terenie jest położone terytorium autonomiczne Gagauzja oraz nieuznawana przez międzynarodową społeczność samozwańcza republika o nazwie Naddniestrze. Aktualna sytuacja polityczna w Mołdawii nieco oddala ją od Unii. Od roku władza skupia się faktycznie w rękach polityka, ale równocześnie biznesmena, miliardera, potentata na rynku medialnym Vladimira Plahotniuca, który nie pełni formalnie najwyższego urzędu w państwie. Jednakże ogromne wpływy w mołdawskiej polityce czynią go faktycznie przywódcą kraju.

Na obszarze niewiele większej Gruzji także są położone samozwańcze republiki: Osetia Południowa oraz Abchazja. Powszechnie uważa się je za zależne od Rosji. Sytuacja Gruzji w kontekście integracji z UE również nie wydaje się być optymalna. Chociaż koalicja rządząca deklaruje prounijny kurs, podkreśla też mocno potrzebę utrzymania dobrych relacji z Rosją. Tegoroczne październikowe wybory parlamentarne prawdopodobnie nie przebudują silnie sceny politycznej i nie ukierunkują polityki gruzińskiej w stronę wyraźnie prozachodnią lub prorosyjską.

Droga Ukrainy, Mołdawii i Gruzji do Unii Europejskiej, chociażby z powodu niestabilnej sytuacji politycznej i międzynarodowej, będzie więc zapewne nie tylko długa, lecz także kręta. Jednakże dosyć szeroko otwartą drogę do krajów UE mają już obywatele Mołdawii, wobec których Wspólnota zniosła obowiązek wizowy. Debata nad wprowadzeniem ruchu bezwizowego między Unią a Ukrainą oraz Gruzją nie przyniosła jak dotąd żadnych efektów.

Zgodnie z zapisami Traktatu Lizbońskiego, przystąpienie jakiegokolwiek nowego kraju do Wspólnoty wymaga całkowitej jednomyślności państw członkowskich. Jeżeli zatem wpływy rosyjskie na dowolnego z członków UE będą wystarczające, aby poprzez weto blokować wejście któregoś z tych krajów do Unii, ich droga do Wspólnoty może stać się jeszcze trudniejsza.

Przybierające na sile starcie koncepcji przyszłości funkcjonowania Unii Europejskiej oraz skierowanie się w stronę którejś z nich może mieć decydujący wpływ na intensywność przyjmowania kolejnych państw. Obecnie w łonie UE ścierają się dwie koncepcje dot. kierunku rozwoju Wspólnoty. Najsilniejsze kraje (w szczególności Niemcy i Francja) wyrażają poparcie dla koncepcji federalizacji, czyli pogłębionej integracji nie tylko w sferze gospodarczej, lecz także politycznej, kulturowej i społecznej. Będzie to skutkować poszerzaniem kompetencji instytucji unijnych, co służyłoby ich lepszej kontroli nad polityką prowadzoną przez państwa członkowskie, a co za tym idzie również większą sprawnością UE. Jednakże niekoniecznie przyczyniłoby się do ułatwienia kwestii rozszerzania Wspólnoty, ponieważ przykładowo wymaganie ujednolicenia systemu podatkowego wśród wszystkich krajów mogłoby być nie do udźwignięcia dla potencjalnych nowych członków z Bałkanów, których stopień rozwoju gospodarczego odbiega znacznie od przeciętnej państw UE.

Inną koncepcją jest „Europa ojczyzn”, zakładająca m.in. przywrócenie większej liczby uprawnień dla parlamentów narodowych, wzmocnienie roli krajów członkowskich oraz nadanie większych kompetencji Radzie Europejskiej. Koncepcję tego typu przedstawili premierzy Polski, Republiki Czeskiej, Słowacji i Węgier podczas niedawnego szczytu bratysławskiego, wypracowując wspólne stanowisko, w którym zaznaczyli również, iż będą wspierać aspiracje krajów Bałkanów Zachodnich w dążeniu w kierunku Unii Europejskiej. Projekt luźniejszego, zachowującego odmienność członków oraz skoncentrowanego na działaniach wyłącznie w obszarze gospodarki, nauki i kultury związku państw, być może sprzyjałby szybszemu przeprowadzeniu procesu przyłączania do Wspólnoty. Z pewnością łatwiej byłoby przysposobić nowe kraje do funkcjonowania w modelu forsowanym przez Grupę Wyszehradzką, niż w potencjalnym tzw. superpaństwie, w którym miałyby współżyć narody o różnej historii, kulturze czy religii, pod ścisłym nadzorem instytucji unijnych.

Rozszerzenie UE w obecnym kształcie jest jednak problematyczne, bowiem większa, lecz luźna Wspólnota, oznacza mniej sprawną Wspólnotę. Z powodu braku wydajności oraz częstej niezdolności do podejmowania zdecydowanych ruchów i ważnych decyzji Unia chce zmierzać w kierunku powolnego tworzenia jednego bardziej scentralizowanego „superpaństwa”. Przystąpienie nowych członków do jeszcze mocniej związanej wspólnymi przepisami Wspólnoty wymagałoby oczywiście większego dostosowania prawa w krajach kandydujących do prawa Unii Europejskiej oraz zrzeczenia się większej ilości kompetencji na rzecz Brukseli. Pod znakiem zapytania mogłyby wówczas stanąć pozytywne wyniki referendów w sprawie przystąpienia do Unii, która coraz bardziej ogranicza suwerenność członków i narzuca większą liczbę regulacji. Chociaż tak niepomyślny scenariusz jest mało prawdopodobny, trudno podważyć wszakże zależność między stopniem potrzeby unifikacji prawa, a czasem potrzebnym do uzyskania członkostwa. Ten okres niewątpliwie byłby jeszcze dłuższy, jeśli porozumienie w negocjacjach wymagałoby spełnienia dodatkowych wymogów.

Ostatnie wielkie rozszerzenie UE miało miejsce w 2004 roku – liczba członków zwiększyła się wówczas z 15 do 25. Nic nie zapowiada już podjęcia przedsięwzięcia na podobną skalę, a zwiastunem jedynie małych rozszerzeń była akcesja Rumunii i Bułgarii w dniu 1 stycznia 2007 roku oraz Chorwacji w dniu 1 lipca 2013 roku. Działania UE w obszarze szeroko pojętej polityki zewnętrznej zapewne byłyby znacznie skuteczniejsze, jeśli sytuacja wewnętrzna związana m.in. z Brexitem czy falą migracyjną cechowałaby się większą stabilizacją.

Rozszerzenie Wspólnoty w ograniczonym zakresie jest więc realne, ale prawdopodobnie już w trzeciej dekadzie XXI wieku w bardziej sprzyjających okolicznościach, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych.

Mateusz Mendyka