Maciej Konarski: Nowej władzy stare problemy

• polska

Często zadaję sobie pytanie, na ile niezbyt imponująca w ostatnich latach skuteczność polskiej polityki zagranicznej wynika z rozmaitych naturalnych ograniczeń, a na ile z naszych własnych błędów i niedociągnięć. Oczywistym jest bowiem, że zdolność państwa do skutecznej realizacji swych interesów na arenie międzynarodowej zależy od wielu czynników. Potencjał gospodarczy, ludnościowy i militarny państwa, położenie geograficzne, struktura i zasięg jego sojuszy, postrzeganie na arenie międzynarodowej – to uwarunkowania, które przychodzą na myśl jako pierwsze. Historia wskazuje jednak, że równie ważna bywa jakość i aktywność własnej dyplomacji i klasy politycznej.

W tym tekście chciałbym się skupić na jednej niewątpliwej pięcie achillesowej polskiej polityki zagranicznej. Jest nią niemal permanentnie panujący w tej sferze chaos kompetencyjny. W naszym kraju stanowczo zbyt wiele osób i organów państwowych wydaje się czuć uprawnionymi do samodzielnego prowadzenia polityki zagranicznej. Jest to przywara każdej kolejnej władzy, czy to w III czy to w IV RP i niezależnie od jej barw politycznych. Ta tendencja doprowadza często do kuriozalnych sytuacji, które obniżają autorytet Polski na arenie międzynarodowej i niezbyt pomagają w skutecznym realizowaniu jej interesów.

Stare problemy

Na usprawiedliwienie naszych polityków trzeba jednak powiedzieć, że to nie nadmiar ich ambicji jest główną przyczyną tej sytuacji. Spory kompetencyjne są bowiem na nich wręcz wymuszane przez słabości ustrojowe Polski. Prawo i idąca za nią polityczna praktyka bardzo nieprecyzyjnie rozdzieliły kompetencje poszczególnych organów państwa w dziedzinie stosunków zewnętrznych.
Teoretycznie zasadniczą rolę w prowadzeniu polityki zagranicznej RP powinien odgrywać rząd. Art. 146 Konstytucji z 1997 r. mówi bowiem, że to „Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną Rzeczpospolitej Polskiej”, w szczególności „zapewniając bezpieczeństwo zewnętrzne państwa” (pkt 8), „sprawując ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi” (pkt 9) i „zawierając umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji…” (pkt 10). Premierowi podlega też ministerstwo spraw zagranicznych, które zasadniczo jest głównym organem państwa realizującym jego politykę zagraniczną.

W praktyce jednak, dużą rolę w kreowaniu polskiej polityki zagranicznej odgrywa prezydent. Mówiąc o jego kompetencjach w tej dziedzinie Konstytucja z 1997 r. wymienia przede wszystkim tradycyjne prerogatywy przysługujące w tej dziedzinie głowie państwa – ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych oraz prawo biernej i czynnej legacji (art. 133 ust. 1 pkt 1,2,3). Konstytucja nakłada też na niego nakaz współdziałania z prezesem rady ministrów i szefem MSZ w zakresie polityki zagranicznej (art. 133 ust.3), z czego wynika obowiązek nie podejmowania decyzji i działań, których z nimi nie uzgodniono.
Z drugiej jednak strony, Konstytucja określa prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczpospolitej oraz reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych (art. 126 ust. 1, art. 133), powierzając mu zarazem zadanie „stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium” (art. 126 ust. 2). Bez wątpienia zakłada się więc, że prezydent może i powinien być aktywny w sprawach polityki zagranicznej.

To założenie wynika z kilku przyczyn. Tradycja konstytucyjna III RP – zarówno nowela kwietniowa z 1989 r. jak i Mała Konstytucja z 1992 r. – powierzały prezydentowi ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków zewnętrznych i czyniły go gwarantem międzypaństwowych sojuszy politycznych i wojskowych. Również MSZ było w tych latach traktowane jako tzw. „resort prezydencki”. Co prawda Konstytucja z 1997 r. odeszła od tych rozwiązań, lecz ich duch pozostał. Poza tym międzynarodowa aktywność prezydentów Lecha Wałęsy i (zwłaszcza) Aleksandra Kwaśniewskiego zrodziła podzielane zarówno przez klasę polityczną jak i ogół społeczeństwa przekonanie, że prezydent powinien odgrywać znaczącą rolę w kreowaniu polityki zagranicznej państwa.

Nie do końca klarowny podział kompetencji pomiędzy rządem a prezydentem, w połączeniu z polityczną tradycją wymagającą od prezydenta dużej aktywności na arenie międzynarodowej przyniósł w praktyce wiele zgrzytów i czy wręcz konfliktów utrudniających prowadzenie przez Polskę spójnej polityki zagranicznej. Mieliśmy chociażby nie uzgadniane z rządem polityczne inicjatywy Lecha Wałęsy (niesławne „NATO-bis”), później, na przełomie lat 1993/1994 w związku z powstaniem rządu koalicji SLD-PSL uwidocznił się spór o kierowanie polityką zagraniczną i bezpieczeństwa RP. W jego wyniku potwierdzono podział ministerstw na tzw. resorty prezydenckie (MSZ, MON i MSW) i inne, pozostające w gestii rządu. W ten sposób organy władzy wykonawczej odpowiedzialne za realizację polityki zagranicznej znalazły się de facto w orbitach wpływów różnych środowisk politycznych. Po przejęciu władzy przez prezydenta Kwaśniewskiego problemy nie ustały.
Okres niechętnej koabitacji prezydenta Kwaśniewskiego i rządu Jerzego Buzka obok przykładów zgodnej współpracy miał też drugie oblicze – wzajemnego podgryzania się przy zagranicznych partnerach, ostrych sporów o takie kwestie jak polityka wschodnia, którą Kwaśniewski traktował jako swą wyłączną domenę. Strzegąc pilnie monopolu na te kontakty, starał się pomniejszyć rolę premierów: zarówno Buzka, jak i później Millera.
Wydawać by się mogło, że dojście do władzy SLD doprowadzi do zaniku sporów na linii prezydent - rząd, lecz okazało się że zawiłości „szorstkiej przyjaźni” Leszka Milera z Aleksandrem Kwaśniewskim przenoszą się również na sprawy zagraniczne, czego szczytowym przejawem była dyskusja na temat tego kto właściwie wprowadził Polskę do UE, zakończona kuriozalnym sporem o to kto ma zwiesić w Brukseli polską flagę. Problemy pojawiły się również w stosunkach z USA, gdzie Kwaśniewski jako osobisty przyjaciel George’a W. Busha również wykazywał tendencję do monopolizowania stosunków dwustronnych z tym państwem.

Obok konfliktów na linii prezydent – rząd równie duże, jeśli nie większe znaczenie miała konkurencja pomiędzy poszczególnymi organami administracji rządowej. Teoretycznie nie powinna ona mieć miejsca, gdyż zasady ustrojowe RP przewidują, że to minister spraw zagranicznych realizuje politykę zagraniczna państwa, określa jej kierunek, a kierownicy pozostałych urzędów centralnych powinni z nim konsultować swą aktywność na arenie międzynarodowej aby była ona zgodna z polityką zagraniczną państwa i nie naruszała międzynarodowych umów i zobowiązań. W Polsce niestety teoria bardzo często mija się jednak z rzeczywistością.

Rywalizacja poszczególnych urzędów centralnych dotyczyła przede wszystkim kwestii integracji europejskiej, a dokładniej sporu pomiędzy Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) a MSZ o to kto powinien odpowiadać za proces integracji. UKIE było bowiem od początku pomyślane jako przeciwwaga dla MSZ. Pomysł utworzenia tej instytucji pojawił się w czasie, gdy MSZ było tzw. resortem prezydenckim, rząd zaś miał problemy, by uzgodnić z Lechem Wałęsą wspólne stanowisko. Wymyślono zatem konstrukcję mającą ułatwić koordynację działań w sprawach integracyjnych, ale w ten sposób, aby mogła się ona odbywać poza resortem spraw zagranicznych. Niechęć pomiędzy MSZ a UKIE utrzymuje się niemal stale od tego czasu, a połączenie obu instytucji pod kierownictwem szefa MSZ nie wiele zmieniło w tej sprawie. Jeśli dodać do tego jeszcze ambicje poszczególnych ministerstw i kancelarii premiera do „robienia” unijnej polityki to nic dziwnego, że w poprzednich latach miały miejsce przypadki, że zarówno resort integracji, jak i spraw zagranicznych wydawały polecenia ambasadorom, nie uzgadniając tego między sobą. Jakie wrażenie robiło to na unijnych partnerach i jak wpływało na skuteczność negocjacji łatwo się domyślić…

Inna sprawa, że procesy globalizacyjne powodują coraz większą internacjonalizację poszczególnych dziedzin życia. W rezultacie niemal każde ministerstwo w mniejszym lub większym stopniu prowadzi międzynarodową działalność. W polskim przypadku jest to związane przede wszystkim z integracją z UE i udziałem w wojnie irackiej. W rezultacie typowa biurokratyczna tendencja do zapewnienia sobie niezależności powoduje, że nie zawsze poszczególne urzędy konsultują swe zagraniczne działania z MSZ. Zazwyczaj nie ma to poważnych konsekwencji. Dochodziło jednak do takich sytuacji jak w kwietniu 2005 r. kiedy ówczesny szef MON Jerzy Szmajdziński bez konsultacji z kimkolwiek oświadczył, że polscy żołnierze powinni do końca roku opuścić Irak. Wywołało to niezbyt korzystne dla Polski dyplomatyczne zamieszanie.

A co na to nowa władza?

Wydawałby się mogło, że problemy te przeminą wraz z dojściem do władzy Prawa i Sprawiedliwości. Bracia Kaczyńskich zdobyli w wyniku wyborów urząd prezydencki, utworzyli też rząd bez żadnych koalicjantów. W dodatku rządzony twardą ręką PiS, który spaja de facto głównie lojalność wobec obu braci, wydawał się dawać gwarancję harmonijnego współdziałania wszystkich ministrów i braku sporów frakcyjnych.

Okazało się jednak, że w polskiej polityce zagranicznej ponownie zabrakło harmonii, a kompetencyjne spory wybuchły ze wzmożoną siłą. Głównym powodem tej sytuacji wydaje się być polityczna słabość szefa MSZ. Stefan Meller – zawodowy dyplomata, dobrze oceniany zarówno przez zagranicznych partnerów jak i opozycję miał być dla (delikatnie mówiąc) sceptycznych wobec PiS europejskich partnerów sygnałem, że nowa władza nie dokona rewolucyjnych zmian w polskiej polityce zagranicznej. Nominacja osoby nie związanej z PiS miała poza tym sugerować politykom PO, że droga do zawarcia koalicji pozostaje otwarta.
To co traktowano jako wielki atut szefa MSZ jest też jednak jego największą słabością. Meller nie posiada swojego zaplecza politycznego, ani tym bardziej oparcia w rządzącej partii. Co więcej, jest on w niektórych kręgach PiS traktowany z dużą nieufnością, gdyż wypomina mu się pewne związki ze środowiskiem dawnej Unii Demokratycznej.

W tej sytuacji ze strony Kancelarii Prezydenta i niektórych członków rządu pojawiły się działania zmierzajace do marginalizowania roli MSZ i odbierania mu wpływu na co ważniejsze działy polskiej polityki zagranicznej. Prezydent Kaczyński i jego kancelaria wykazywali wyraźną chęć do zmonopolizowania wpływu na kształtowanie polskiej polityki wobec Rosji i USA. Premier Marcinkiewicz z kolei niemal samodzielnie prowadzi politykę wobec Unii Europejskiej. Tymczasem Meller mimo braku politycznego oparcia nie ma zamiaru odgrywać roli „kwiatka do kożucha” i pragnie uczynić z MSZ główny ośrodek koordynacji polskiej polityki zagranicznej.
Kolejnym punktem spornym jaki pojawił się w pierwszych miesiącach pracy rządu była kwestia wymiany ludzi w MSZ. Mimo że Meller zgodził się odwołać część ambasadorów z peerelowska przeszłością, był przeciwny większym czystkom (które objęłyby także niższe szczeble MSZ).

Wszystko to powodowało liczne zgrzyty i nieporozumienia. Meller miał problemy z przebiciem się ze swoimi kandydaturami na ambasadorów. Wg niektórych pracowników MSZ, z ministrem nie skonsultowano rządowego projektu utworzenia „Energetycznego NATO”. Kancelaria premiera przejęła od MSZ też inne ważne działania, między innymi koordynację wizyty w Polsce przywódcy białoruskiej opozycji - Aleksandra Milinkiewicza. Kolejną inicjatywą, w której początkowo pominięto szefa MSZ, było utworzenie Rządowego Programu współpracy z Polonią i Polakami. Szefem miał zostać wiceprezes PiS i sekretarz stanu w kancelarii premiera, Adam Lipiński, z czego ostatecznie zrezygnowano. W kancelarii coraz większą rolę zaczął tymczasem odgrywać doradca premiera ds. międzynarodowych Ryszard Schnepf, który zdaniem niektórych uważa siebie za drugiego szefa MSZ. Głośne też były plotki o sporach pomiędzy ministrem Mellerem, a sekretarz stanu w MSZ Anną Fotygą – zaufaną współpracownicą Lecha Kaczyńskiego z pisowskiej starej gwardii. Minister jako policzek potraktował zwłaszcza fakt, że nieuwzględniono go na pierwotnej liście dostojników, którzy mieli towarzyszyć prezydentowi w podróży do Waszyngtonu podczas gdy MSZ miała reprezentować właśnie Fotyga.
Dużym ciosem w prestiż Mellera było zwłaszcza nie zaproszenie go do składu Rady Bezpieczeństwa Narodowego przy prezydencie Kaczyńskim. Meller odebrał to jako upokorzenie oznakę braku zaufania.

W efekcie minister nosił się jakiś czas z zamiarem dymisji. Ostatecznie konflikt został jednak zażegnany po rozmowie z prezydentem. Jej efektem było dołączenie szefa MSZ do wybierającej się do Waszyngtonu prezydenckiej ekipy. Minister dostał także obietnicę, że jego ministerstwo będzie głównym koordynatorem polityki zagranicznej, a sam Meller wszedł w skład Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Pojawiły się jednak głosy, że nie jest to koniec konfliktu, a co najwyżej zawieszenie broni. Głównym powodem uspokojenia sytuacji miała być jakoby „krótka ławka” PiS, czyli brak odpowiedniej osoby do zastąpienia Mellera.

Konflikt może jeszcze zostać wznowiony, i to niekoniecznie z powodu sporów kompetencyjnych. Ministra Mellera dzielą bowiem dość istotne różnice poglądów z przywódcami PiS. Meller jest w przeciwieństwie do nieufnych wobec Francji i Niemiec Kaczyńskich zwolennikiem oparcia polskiej polityki w UE na partnerstwie w ramach „Trójkąta Weimarskiego”. W o wiele cieplejszym tonie niż ktokolwiek w PiS wypowiada się też na temat przyszłości „Eurokonstytucji”.

Obok sporów na najwyższych szczeblach mamy też tradycyjny konflikt o to kto ma odpowiadać za polską politykę wobec UE. W końcówce rządów poprzedniej ekipy zadecydowano o połączeniu MSZ z UKIE. Jednakże pomiędzy między szefem MSZ Stefanem Mellerem, a sekretarzem (i de facto bezpośrednim kierownikiem) UKIE Jarosławem Pietrasem „nie ma chemii”, choć współpraca w sprawach merytorycznych układa się poprawnie. UKIE w poprzednich latach ugruntował swą pozycję jako centrum koordynujące politykę europejską rządu. O drugorzędnych sprawach decydowali ministrowie branżowi. Dziś premier nie ma ambicji koordynowania europejskich poczynań swych ministrów. Z kolei MSZ dość protekcjonalnie podchodzi do „technicznych” europejskich zagadnień, koncentrując się na „Wielkiej Polityce”.
W rezultacie dziś europejską politykę realizują głównie poszczególni ministrowie - często jak minister rolnictwa Jurgiel z fatalnym skutkiem. Brak konsultacji był powodem wpadki polskiego rządu, jakim było uporczywe blokowanie w pojedynkę porozumienia państw Unii w sprawie stawki VAT. Kompetencje Pietrasa przejmowane są przez innych urzędników co sprawiło, że przez pewien czas rozważał on dymisję.

Jak więc widać spory kompetencyjne i tradycyjne problemy z koordynacją polityki zagranicznej nie ominęły również nowej władzy. Ten stary problem może nie przyniósł w ostatnim okresie żadnych efektownych i dalekosiężnych porażek, ale na pewno nie pomaga też w skutecznym realizowaniu założeń polityki zagranicznej naszego kraju. Inna sprawa, że przynosi też dość duże szkody w wizerunkowi Polski. Bez odpowiednich rozwiązań strukturalnych, a najlepiej również ustrojowych będzie on trwał nadal - bez względu na to czy rządzą „czarni” czy „czerwoni”.

Źródła:

Konstytucja RP

„Dezintegracja” Tygodnik "Wprost", Nr 840 (3. 01. 1999)

„Urząd wpływów” - Tygodnik "Wprost", Nr 860 (23. 05. 1999)

„Testament programowy” - Tygodnik "Wprost", Nr 840 (26. 02. 2006)

„Rządowy mózg w sprawach europejskich chce odejść z MSZ” – „Gazeta Wyborcza” (2.03.2006 r.)

„W Unii boso ale w ostrogach” - „Gazeta Wyborcza” (21.02.2006 r.)

„Czy Stefan Meller odejdzie z MSZ” - „Gazeta Wyborcza” (14.02.2006 r.)

„Kareta waletów” - „Przewodnik katolicki” (42/2004)