Instytucjonalne relacje UE z NATO

• afganistan
• lizbona
• nato
• obrona przeciwrakietowa
• polska
• rosja
• szczyt
• ue
• usa
• wielka brytania

Dziś relacje te noszą nazwę „strategicznego parterstwa” (1). Samo NATO we współpracy z Brukselą dostrzega bardziej kompleksowe podejście do spraw w których wymagane jest użycie środków wojskowych i cywilnych. Obie organizacje dążą także do dialogu na szczeblu brukselskim (centralnym). Przy czym obu stronom zależy na przejrzystości owych relacji i unikania sytuacji powielania kompetencji.

Utrudniona współpraca

By lepiej zrozumieć relacje instytucjonalne należy krótko odwołać się do ostatnich lat  historii procesu i okoliczności ich powstawania. Charles Grant (2) określił owe dwustronne relacje jako „jazdę na kolejce górskiej”. Stosunki między USA, które pełnią dominującą rolę w NATO, oraz liderami UE, tj. Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii (WB) oraz krajami Beneluksu, wynikają z polityki indywidualistycznej prowadzonej przez lata przez te państwa. Francja i Wielka Brytania to kraje które ową politykę warunkują. Francja wystąpiła ze struktur wojskowych Paktu Północnoatlantyckiego w 1966 r., a de facto powróciła do organizacji w 2009 r. po szczycie w Strasburgu i Kehlu. To właśnie Francuzi w 2003 r. wraz z Niemcami, popierani przez Luksemburg i Belgie dążyli do wzmocnienia polityki obronnej Unii tworząc tzw. „trzon” obronny Europy, wykluczając przy tym Wielką Brytanię. Proces ten biorąc pod uwagę dodatkowo wojnę w Iraku i podzieloną przez nią UE, wywołał spekulacje w Waszyngtonie co do przyszłości samego NATO w Europie (3). Wspomniane wcześniej kraje członkowskie zaproponowały utworzenie sztabu planowania operacyjnego Unii Europejskiej z dominującą rolą Niemiec i Francji. Nie dziwi więc niechęć samych Amerykanów do idei ograniczania ich wpływów w Europie, oraz w konsekwencji utworzenia europejskiej alternatywy dla samego NATO. 

Odczuła to także WB, której rolę w integracji europejskiej próbowano ponownie ograniczyć. Co ważne, to właśnie nie kto inny jak rząd brytyjski w osobie Tony’ego Blaira przekonywał polityków amerykańskich o słuszności rozwoju instytucji obronnych w Europie. Kraje – pomysłodawcy argumentowały natomiast ten pomysł jako naturalny, kolejny etap w procesie rozwoju integracji europejskiej. „Inicjatywa z Tervuren” podzieliła Europę. Wielka Brytania uważała i nadal twierdzi, biorąc pod uwagę działania na Bałkanach, a w szczególności interwencję w Kosowie w 1999 roku, iż utrzymanie zaangażowania USA w Europie jest konieczne.  Ostatecznie konsensus osiągnięto w 2003 r. – Brytyjczycy nie poparli nowego, europejskiego SHAPE, zgodzili się jednak na utworzenie komórki planowania przy Sztabie Wojskowym UE. W razie użycia środków Paktu Północnoatlantyckiego planowanie pozostanie w kompetencji SHAPE, w celu uniknięcia sporów kompetencyjnych między instytucjami NATO i UE (4). Obecnie nadal utrzymuje się podział na dwa obozy: przeciwników i zwolenników większego zaangażowania NATO w Europie. Pierwszy obóz tworzą Belgia i Francja (mimo przychylniejszej postawy prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego), w drugim natomiast główną rolę odgrywają Wielka Brytania oraz Grecja.

Współpraca instytucjonalna sensu stricto

Oficjalne relacje instytucjonalne rozpoczęły się w 2001 r. jednak cały proces rozpoczął się już w 1990 r. Celem wspólnych działań jest promowanie większej odpowiedzialności europejskiej w kwestiach obronnych. Najważniejsze zasady funkcjonowania owego partnerstwa pomiędzy tymi dwoma podmiotami prawa międzynarodowego zostały określone w Deklaracji UE – NATO na temat ESDP (podpisanej 16 grudnia 2002 r.) oraz w tzw. porozumieniu Berlin Plus z 2003 r.

Zasady regulujące stosunki Unii Europejskiej z NATO:
• Partnerstwo: wzajemne uzupełnianie się kompetencji obydwu organizacji w ramach sytuacji kryzysowej,
• Efektywna współpraca oparta na dialogu i przejrzystości,
• Równość i poszanowanie autonomii podejmowania decyzji i interesów Unii Europejskiej i NATO,
• Poszanowanie interesów państw członkowskich Unii Europejskiej i NATO,
• Szacunek dla zasad Karty Narodów Zjednoczonych, które zostały także zawarte
w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie Waszyngtońskim, w celu stworzeniu stabilnego środowiska bezpieczeństwa euroatlantyckiego, w oparciu o zobowiązania pokojowego rozwiązania sporów, w których żaden kraj nie będzie zastraszał lub groził użyciem siły,
• Spójne, przejrzyste i wzajemne dążenia do rozwoju zdolności wojskowych tożsamych z obiema organizacjami (5);
 Spotkania NATO – UE odbywają się regularnie, na różnych poziomach, począwszy od stopnia ministerialnego i ambasadorskiego, po spotkania przedstawicieli wojskowych czy doradców zajmujących się polityką obronną krajów członkowskich.

W odpowiedzi na problemy (o których dalej) na linii NATO – UE postawiono na rozwój współpracy na niskim szczeblu, która ma charakter formalny (np. wymiana oficerów łącznikowych) oraz nieformalny (np. wzajemne uzgodnienia dowódców misji) (6). Utrzymywane są także stałe kontakty przedstawicieli natowskiego Personelu Międzynarodowego oraz Międzynarodowego Sztabu Wojskowego z Sekretariatem Rady (Rady UE), Sztabem Wojskowym Unii Europejskiej (EUMS) oraz Europejską Agencją Obrony (EDA). Dla ułatwienia współpracy na poziomie operacyjnym między tymi dwoma organizacjami, w 2005 r. został powołany Stały Zespół Łącznikowy NATO przy Sztabie Wojskowym UE (SWUE). Utworzono także, utrzymywaną właśnie przez SWUE, specjalną komórkę (ang. UE cell) przy SHAPE (Kwaterze Głównej Sojuszniczych Sił Zbrojnych NATO w Europie) (7).

Najwyższa forma współpracy pomiędzy Unią Europejska a Organizacją Traktatu Północnoatlantyckiego zachodzi na poziomie państwowym. W skład NATO wchodzi 28 państw europejskich pod przewodnictwem ambasadorów przy organizacji. W UE po „big bang’u” z 2004 r. jest 27 państw członkowskich (nieformalnie dla NATO ich liczba to 26, bez Cypru, który nie bierze udziału w formalnych spotkaniach UE - NATO). Jednak tylko 21 państw jest członkami obu organizacji. Spotkania odbywają się w ramach współpracy Rady Północnoatlantyckiej (ang. North Atlantic Council - NAC) z Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa (PSC). Ułatwiają one znacznie współpracę UE z NATO. Od 2001 r. odbywały się regularnie średnio 7 razy w roku.

„Problem udziału”

Jednak od 4 grudnia 2003 r. ze względu na kwestię Cypru nie odbyło się żadne formalne spotkanie ministrów spraw zagranicznych. W wyniku takiego obrotu sprawy relacje obu partnerów uległy pogorszeniu. „Problem udziału”, tak w skrócie określa się konflikt pomiędzy Turcją (członkiem NATO, ale nie UE), a Cyprem (członkiem UE, lecz nie NATO). Turcja wykorzystuje swoje członkostwo blokując Cypr, by ten nie dołączył do natowskiego programu “Partnership for Peace”, podczas gdy Nikozja poprzez swój status członka Unii gwarantuje, że żadne problemy poza Berlin Plus nie będą omawiane na poziomie NAC-PSC. Właśnie podniesienia tych „problemów”, czyli kwestii innych niż operacyjne obawia się Ankara. Proces ten doprowadziłby do udziału Cypru w oficjalnych rozmowach prowadzonych w ramach Paktu, przeciwko czemu Turcja kategorycznie protestuje (8). Mimo tego ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich od 2005 r. mają szansę spotykać się w sposób nieformalny podczas tzw. „Translatic Relations Events” (9). Poprzez swoje działania starają się oni raczej „równoważyć” niż próbować naprawić impas polityczny. Na  tym kończy się, na chwilę obecną zawieszona w stagnacji współpraca międzyinstytucjonalna na poziomie państw narodowych obu organizacji.

W literaturze często marginalizowanym wydarzeniem, ze względu na kryzys cypryjski, jest nawiązanie „kompleksowych ram współpracy UE-NATO” przez Sekretarza Generalnego / Wysokiego Przedstawiciela z Sekretarzem Generalnym NATO zawarte w dniu 17 marca 2003 r., był to przełom w stosunkach pomiędzy tymi dwiema organizacjami (10).

Problem współpracy

 Unia współpracuje obecnie z NATO głównie na płaszczyźnie wojskowej. Pomijając jak wygląda struktura i organizacja wewnętrzna NATO, warto wspomnieć o stanowisku Zastępcy Naczelnego Dowódcy Sojuszniczych Sił Zbrojnych w Europie, w skrócie DSACEUR (ang. Deputy Supreme Allied Commander Europe) (11). DSACEUR działa w strukturach NATO i UE (tzw. double-hatted, dosłownie w „podwójnym kapeluszu”). W Unii pełni funkcję Europejskiego Dowódcy Operacyjnego, odkąd Bruksela korzysta z zasobów i możliwości jakie daje jej NATO (w ramach porozumienia Berlin Plus) (12). Jest nim zawsze dowódca europejski. Funkcję tę generalnie przypisuje się wojskowym narodowości niemieckiej i angielskiej. Obecnie urząd ten piastuje gen. Richard Shirreff. Stanowisko Zastępcy Naczelnego to jedno z najbardziej efektywnych obszarów kooperacji w ramach obu organizacji, szczególnie biorąc pod uwagę zastój współpracy na szczeblu politycznym. Wielu ekspertów upatruje także likwidację owego kryzysu politycznego poprzez współdziałanie Komisji Europejskiej i NATO. Były Sekretarz Generalny NATO - Jaap de Hoop Scheffer (2009 r.), dążył do bardziej „politycznie uniwersalnego” Paktu Północnoatlantyckiego, czego wyrazem były spotkania Sekretarza Generalnego Paktu z przewodniczącym Komisji Europejskiej. Odbywały się one jednak „bez fajerwerków” i bez wyraźne zakreślonego celu. Poprzez tą współpracę dostrzega się poprawę stosunków UE-NATO i redukcje w pewnym stopniu już istniejących problemów. Stosunki personalne pracowników obu organizacji, czy to cywilne czy wojskowe, odbywają się głównie na poziomie Sekretariatu.

Komitet Wojskowy Unii Europejskiej (EUMC) jest najwyższym organem wojskowym w UE. Jego członkami są szefowie obrony danych krajów. Pełnią oni, podobnie jak DSACEUR, podwójną funkcję. Spotykają się w ramach wspomnianego wcześniej EUMC dwa razy do roku, oraz przynajmniej trzy razy do roku w ramach NATO. Dodatkowo Komitet pełni funkcje doradcze względem PSC. Coraz częściej EUMC jest zwoływany na poziomie przedstawicieli wojskowych (ang. MilReps, brak polskiego przedstawiciela). Ponadto Przewodniczący EUMC uczestniczy w posiedzeniach NAC-PSC, Rady i Komitetu Wojskowego NATO. W ramach Sekretariatu Rady (UE), funkcjonują tzw. jednostki geograficzne - DGE 8 (Dyrekcja Generalna ds. wojskowych) oraz DGE 9 (Dyrekcja Generalna ds. cywilnych). DGE 8 i DGE 9 to pododdziały w Dyrekcji Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych Rady, które zajmują się aspektami zarządzania kryzysowego (13). Odgrywają one znaczącą rolę w tworzeniu i rozwoju ESDP. To właśnie DGE 8 kontroluje przepływ „wrażliwych dokumentów” dotyczących ESDP i NATO, oraz czuwa nad wypełnianiem postanowień zawartych w porozumieniu Berlin Plus. Sztab Wojskowy Unii Europejskiej (EUMS) jest departamentem przy Sekretariacie Rady, który jest bezpośrednio powiązany z Sekretarzem Generalnym Rady Unii Europejskiej/Wysokim przedstawicielem Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Składa się zarówno z personelu cywilnego  jak i wojskowego, oddelegowanego do Sekretariatu Rady przez państwa członkowskie. Innym ważnym organem UE, powstałym po traktacie lizbońskim jest Dyrekcja ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania (ang. Crisis Management and Planning Directorate – CMPD) (14).

W 2003 r. w celu zwiększania zdolności obronnych Unii zainicjowano EU Capability Group w ramach której ma nastąpić zwiększenie współpracy na rzecz rozwoju stosunków NATO – EU. To takich inicjatyw należy m.in. utworzenie Grup Bojowych (Battle Groups). Grupy te są następcami Europejskich Siły Szybkiego Reagowania, które zostały zlikwidowane w wyniku uchwalenia nowego tzw. Europejskiego Celu Operacyjnego UE (European Headline Goal 2010) (15). Drugą inicjatywą ma być zwiększona współpraca wspomnianej EU Capability Group z Europejską Agencją Obronną powstałą w 2004 r. Wyrazem czego jest zainicjowanie współpracy między przedstawicielami EDA a dowództwem Sojuszu ds. transformacji (ACT). Chodzi tu głównie o działanie w ramach specjalnego mechanizmu koordynacji (ang. Light Internal Coordination Mechanism – ICM) (16), którego celem jest minimalizowanie obszarów kompetencyjnych między dwoma organizacjami, w celu ograniczenia kosztów.

Podsumowanie

Czy Unia Europejska po rozszerzeniu z 2004 r., przyjmując Cypr do swojego grona, sama sobie nie zaszkodziła? To głównie wskutek konfliktu pomiędzy Turcją a Cyprem stosunki polityczne NATO i UE tkwią nadal w latach dziewięćdziesiątych. Kwestia cypryjska warunkuje także przyszłość relacji NATO – UE. Oczekiwany jest przełom i gruntowna rewizja umów, gdyż pomimo tego, że porozumienie Berlin Plus działa w miarę poprawnie, ze względu na swoją polityczną charakterystykę, jest nieefektywne. Znacznie skuteczniejsza współpraca zachodzi na polu nieoficjalnym, niż w ramach samego porozumienia. Dowódcy wojskowi działają razem efektywniej w obszarach nieobjętych programem Berlin Plus, mimo braku oficjalnego porozumienia w danej dziedzinie czy kwestii. Zwiększone relacje na poziomie nieoficjalnym i co za tym idzie lepsza współpracy pracowników obu instytucji to za mało, gdyż nadal mamy do czynienia z brakiem porozumienia politycznego, które powoduje utrudnienia w pracach wspólnych instytucji.

Od 2003 r. nastąpiło prawie całkowite zamrożenie stosunków, także instytucjonalnych między Unią Europejską i NATO. Co więcej niektórzy wskazują na zbyt zawiły proces decyzyjny i organizacyjny przyjęty we współpracy obu organizacji. Dlatego też zarówno UE jak i NATO dążą do większej przejrzystości relacji instytucjonalnych, teraz niestety ograniczonych tylko do poziomu ekspertów. Przyznaje to sama Dyrekcja Generalna ds. Polityk Zewnętrznych Unii: "współpraca między NATO-EU to raczej działania ekspertów, niż ukierunkowana współpraca instytucjonalna" (17). Warto zastanowić się także, jak wyglądać będą stosunki instytucjonalne, biorąc pod uwagę tegoroczną ankietę, pt. „Czy NATO powinno działać poza Europą?”, gdzie widać wyraźną niechęć obywateli obu stron ku kontynuowaniu dalszych relacji (USA: 77% na tak, 21% na nie; UE odpowiednio:  62% tak, 32% nie; Turcja 48%, 17% (18)).

Marcin Piasecki

Przypisy:
(1) http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49217.htm
(2) Dyrektor Centre for European Reform
(3) http://www.nato.int/docu/review/2003/issue4/polish/art2.html#top
(4)   A. Gradziuk, Stanowisko Wielkiej Brytanii wobec europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, „Biuletyn PISM”, nr 3 2004, s. 2.
(5) EU-NATO Declaration on ESDP, NATO Press Releases, nr 142 2002.
 (6) M. Terlikowski, Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, „Biuletyn PISM”, nr 106 2010, s. 1.
(7) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008D0298:PL:NOT
(8) http://www.msz.gov.pl/Relacje,UE,-,NATO,29343.html
(9) http://www.acus.org/events/transatlantic-relations?page=2
(10) EU-NATO: The Framework For Permanent Relations and Berlin Plus, Press Note, Consilium 11 October 2003.
(11) E. Posel-Częścik, Współpraca NATO i Unii Europejskiej w dziedzinie opanowywania kryzysów, „Biuletyn PISM”, nr 39 2009, s. 1.
(12) http://www.nato.int/shape/about/structure.htm
(13) L. Simón, Command and control? Planning for EU military operations, European Union Institute for Security Studies, nr 81 2010, s. 12.
(14) A. Danjean, Sprawozdanie w sprawie wdrażania europejskiej strategii bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, Komisja Spraw Zagranicznych, 2 marca 2010.
(15) K. Miszczak, Battle Groups/Grupy Bojowe - Europejskie Siły Szybkiego Reagowania, Przegląd Środkowo Europejski, nr 40 2006, s. 3.
(16) ACT Collaboration with National Transformation Entities, Master file – NATO Unclassified version suitable for TRANSNET, 11 August 2010.
(17) EU and NATO: Co-operation or Competition,  Directorate-General for External Policies of the Union, October 2006.
 (18) Road to 21st century security, NATO REVIEW, Brussels 2010.

Źródła:

1. Danjean A., Sprawozdanie w sprawie wdrażania europejskiej strategii bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, Komisja Spraw Zagranicznych, 2 marca 2010.
2. Gradziuk A., Stanowisko Wielkiej Brytanii wobec europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, „Biuletyn PISM”, nr 3 2004.
3. Miszczak K., Battle Groups/Grupy Bojowe - Europejskie Siły Szybkiego Reagowania, Przegląd Środkowo Europejski, nr 40 2006.
4. Posel-Częścik E., Współpraca NATO i Unii Europejskiej w dziedzinie opanowywania kryzysów, „Biuletyn PISM”, nr 39 2009.
5. Terlikowski M., Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, „Biuletyn PISM”, nr 106 2010.
6. Simón L., Command and control? Planning for EU military operations, European Union Institute for Security Studies, nr 81 2010.
ACT Collaboration with National Transformation Entities, Master file – NATO Unclassified version suitable for TRANSNET, 11 August 2010.
7. EU-NATO Declaration on ESDP, NATO Press Releases, nr 142 2002.
8. EU-NATO: The Framework For Permanent Relations and Berlin Plus, Press Note, Consilium 11 October 2003.
9. EU and NATO: Co-operation or Competition,  Directorate-General for External Policies of the Union, October 2006.
10. Road to 21st century security, NATO REVIEW, Brussels 2010.
11. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=cELEX:32008D0298:PL:NOT
12. http://www.msz.gov.pl/Relacje,UE,-,NATO,29343.html
13. http://www.acus.org/events/transatlantic-relations?page=2
14. http://www.nato.int/issues/nato-eu/index.htm
15. http://www.nato.int/shape/about/structure.htm
16. http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49217.htm
17. http://www.nato.int/docu/review/2003/issue4/polish/art2.html#top