Piotr Chmielewski: Unia Europejska jako federacja

• federacja ue
• federacja unijna
• stany zjednoczone europy
• ue federacja
• _pe24

Celem pracy jest weryfikacja tezy, iż Unia Europejska dąży do przekształcenia się w państwo federalne lub też, że jest już organizmem federalnym. Autor staje na stanowisku, że jest to twierdzenie bezzasadne, jednocześnie wskazując, że możliwe i praktykowane jest zapożyczanie niektóry rozwiązań zaczerpniętych z modelu federacyjnego, co nie oznacza jednak zmiany charakteru prawnego Unii Europejskiej. 

UE jako federacja 

Państwo federalne (związkowe) składa się z części składowych (landów, regionów, stanów) i opiera się na konstytucji, która określa relacje pomiędzy centrum a tymi częściami oraz reguluje podział kompetencji między nimi. Co do zasady, to części składowe dysponują kompetencjami pierwotnymi, natomiast federacja jako całość posiada kompetencje wyraźnie przyznane jej przez konstytucję lub kompetencje które nie zostały wyraźnie zastrzeżone dla części składowych. W praktyce istnieją też obszary, w których zarówno federacja i jak i części składowe mają pewne podstawy do działania – są to tzw. kompetencje konkurencyjne[1]. W razie konfliktu norm prawnych, prawo federalne ma pierwszeństwo przed prawem stanowionym przez części składowe.

Jeżeli chodzi o podmiotowość prawnomiędzynarodową, prawo międzynarodowe uznaje za państwo wyłącznie federację jako całość, natomiast w rozumieniu prawa krajowego państwami są także części składowe federacji[2]. Warto rozważyć, czy Unia Europejska w obecnym kształcie bądź, tak jak tego oczekiwali neofunkcjonaliści – w wyniku swego rozwoju, spełnia – lub czy w średnim okresie jest w stanie spełniać – kryteria państwa federalnego.

Kryterium podstawy prawnej: podstawa funkcjonowania federacji jest konstytucja wywodząca legitymację istnienia państwa bezpośrednio z woli narodu. Unia Europejska funkcjonuje natomiast na bazie umów międzynarodowych, zawieranych z woli państw członkowskich[3],

Kryterium podmiotowości prawnomiędzynarodowej: jak wspomniano, podmiotowość w rozumieniu prawa międzynarodowego posiada w federacji wyłącznie państwo jako całość, nie przysługuje ona jego częściom składowym. Inaczej stan prawny prezentuje się w ramach UE, gdzie podmiotowość taką mają ponad wszelką wątpliwość państwa członkowskie oraz Wspólnoty Europejskie jako powołane przez nie organizacje międzynarodowe (ma ona przez to „charakter pochodny”). Podmiotowości prawnomiędzynarodowej nie posiada natomiast sama Unia Europejska[4] (z wyjątkiem – dyskusyjnej w doktrynie – ograniczonej kompetencji do zawierania umów międzynarodowych w ramach II filaru[5]). Nic nie wskazuje również by przewidywalnej przyszłości Unia Europejska spełniła to kryterium państwa federalnego, i stała się podmiotem prawa międzynarodowego przy jednoczesnym pozbawieniu podmiotowości państw. Oznaczałoby to bowiem, iż państwa członkowskie – jako „władcy traktatów”, określający podstawy funkcjonowania UE – z własnej woli musiałyby pozbawić się podmiotowości i wyposażyć w nią „Federację Europejską”. Wola państw członkowskich zmierza natomiast ku przekształceniu Unii w jednolitą organizację międzynarodową, wyposażoną, podobnie jak dzisiejsze Wspólnoty - w podmiotowość pochodną, przy pełnym poszanowaniu ich własnej podmiotowości międzynarodowej i suwerenności. Przeciwko twierdzeniu o dążeniu utworzenia „superpaństwa” świadczy też art. 6 ust. 3 TUE, który stwierdza, że „Unia szanuje tożsamość narodową państw”.

Kryterium państwowości: powszechnie uznane atrybuty państwa to wymogi posiadania władzy zwierzchniej, terytorium i narodu. Wspólnoty władzę zwierzchnią z pewnością posiadają, jest ona jednak skutkiem przekazania jej przez państwa członkowskie na mocy umowy międzynarodowej, a tym samym również ona ma charakter pochodny – ograniczony do określonych w tej umowie dziedzin i podmiotów. Współpraca poza Wspólnotą – w II i III filarze – opiera się natomiast wyłącznie na zasadach międzyrządowych, a więc o władzy zwierzchniej nie może być mowy[6]. Istnienia narodu europejskiego w rozumieniu etnicznym, mającego zdolność legitymizowania Unii Europejskiej nie sposób dowieść. Analizy badające możliwości wykształcenia się poczucia wspólnoty narodowej, a także systemów partyjnych i partnerów społecznych zdolnych do działania w skali europejskiej, dowodzą wręcz, iż perspektyw powstania takiego narodu, mającego zdolność kreacji państwa europejskiego, nie ma[7]. Z całą pewnością nie przesądza o jego istnieniu ustanowienie obywatelstwa UE[8], mającego charakter pochodny i zależny od obywatelstwa państw członkowskich, będąc jedynie jego uzupełnieniem. Kwestią do dyskusji pozostaje ewentualnie istnienie lub możliwość wykształcenia się narodu w rozumieniu politycznym, rozumianego jako „europejskie społeczeństwo obywatelskie”.

Z powyższych rozważań wynika, że z perspektywy prawnej Unia Europejska nie spełnia dziś i w przewidywalnym czasie nie będzie spełniać kryterium państwa, w tym państwa federacyjnego. Kilkudziesięcioletnie doświadczenia integracji poddają też w wątpliwość działanie efektu spill-over, a więc mechanizmu, który – zdaniem neofunkcjonalistów – miałby do zaistnienia takiego państwa doprowadzić. Zwracano uwagę, że w istocie proces budowania Wspólnot i Unii następuje skokowo i znajduje swe źródło w decyzjach państw członkowskich, by następnie przyjąć postać przetargów międzyrządowych[9]. Podobnie znaczenie ponadnarodowych urzędników, o ile nawet wzrastało, to „powoli i niejednostajnie”[10]. Należy jednak zwrócić uwagę, iż pomimo że Unia Europejska nie jest i nie staje się federacją, w ramach jej konstrukcji mieszczą się zasady pochodzące z doświadczeń państw o takim właśnie systemie polityczno-prawnym.

{mospagebreak} 

Znaczenie zasad zaczerpniętych z koncepcji federacyjnej dla modelu strukturalnego UE

Wydaje się, że sięganie do zasad ukształtowanych w federalnym porządku prawnym, takich jak metoda podziału kompetencji, pomocniczość, proporcjonalność, zasada lojalności czy pierwszeństwa prawa wspólnotowego ma swoje uzasadnienie i stanowi próbę znalezienia równowagi pomiędzy instytucjami i prawem wspólnotowym a instytucjami i prawem państw członkowskich.
Wyzwanie w tak złożonym organizmie jak Unia Europejska, jest bowiem podobne do tego, z jakim zmagają się państwa federalne i sprowadza się właśnie do harmonijnego określenia relacji pomiędzy wielością a jednością[11]. Uważa się też, że zasady zaczerpnięte z doświadczeń państwa federalnego mogą stanowić próbę odpowiedzi na nowe wyzwania z jakimi konfrontowana jest Unia Europejska – deficytu legitymizacji demokratycznej i globalizacji[12]. 

Dla zrozumienia istoty funkcjonowania Unii Europejskiej warto więc poświęcić tym zasadom więcej uwagi:

Zasada kompetencji powierzonych. Zarówno w federacji jak i w Unii Europejskiej kompetencje pierwotne posiadają części składowe, całość natomiast otrzymuje tylko te wyraźnie dla niej zastrzeżone. Również to ich kompetencji domniemywa się w przypadku wątpliwości prawnych. Podstawą takiego podziału kompetencji w przypadku federacji jest to konstytucja państwowa, natomiast w przypadku Wspólnot umowa międzynarodowa – TWE, który w art. 5 akapit pierwszy stwierdza, iż „Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych”.

Zasada pomocniczości. Stanowi wzmocnienie i dopełnienie zasady kompetencji powierzonych stwierdzając, iż całość (federacja/Wspólnota) może działać tylko pod warunkiem udowodnienia, że dany cel będzie lepiej wykonany na szczeblu centralnym, niż na poziomie części składowych. W ramach Wspólnoty, zasada pomocniczości znajduje odzwierciedlenie w artykule 5 akapit drugi: „W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty”.

Zasada proporcjonalności. Znajduje swą podstawę w akapicie trzecim art. 5 TWE, który stwierdza, iż „działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu”. Oznacza to, że każde działanie WE musi być proporcjonalne do wybranej przez organy legislacyjne podstawy prawnej i wyznaczonego celu[13]. Tym samym stanowi też istotne ograniczenie wykorzystania wspomnianej w punkcie 1.2.1. „klauzuli elastyczności” (art. 308 TWE), w której neofunkcjonaliści upatrywali mechanizmu umożliwiającego działanie efektu spill-over.
Zasada lojalności. Składa się z dwóch elementów: zobowiązania części składowych do działania na rzecz osiągnięcia wspólnych celów i realizacji wspólnych zobowiązań federacji oraz obowiązku powstrzymania się od wszelkich działań, które mogłyby temu zaszkodzić. W przypadku Wspólnoty odnajdujemy ją w artykule 10 TWE[14], obowiązuje więc ona co do zasady w I filarze TWE, orzecznictwo TS rozszerza jednak jej działanie także na filary międzyrządowe[15]. Artykuł ten był podstawą sprecyzowania w doktrynie zasady, iż lojalna współpraca ma polegać m.in. na uczestnictwie państw w pracach organów WE, wsparciu finansowym (tzw. kolaboracja strukturalna), dostarczaniu informacji, jak również skutecznym wykonaniu aktów prawnych i orzeczeń WE[16]. Orzecznictwo TS precyzuje natomiast, że naruszenie art. 10 może mieć miejsce tylko, gdy nie zostaje złamany inny, bardziej szczegółowy przepis TWE[17].

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa państw członkowskich. W państwach federalnych mechanizm funkcjonowania tej zasady jest jednoznaczny – w przypadku kolizji norm, norma prawa federalnego automatycznie „przełamuje” normę lokalną, a więc prowadzi do jej bezwzględnej nieważności. W ramach Wspólnoty Europejskiej zasadę tę również odnajdujemy, jednak ma ona nieco inny charakter, nie zawiera bowiem właśnie tego „automatyzmu”. Jest on zastępowany przez zobowiązanie krajowych organów stosujących prawo do zapewnienia efektywności prawu wspólnotowemu i wyłączeniem stosowania danej normy krajowej w razie sprzeczności z aktem wspólnotowym.

{mospagebreak} 

We wspólnotowym porządku prawnym, zasada pierwszeństwa jest konsekwencją zawarcia traktatu, którego postanowienia oddziaływają na prawo krajowe, musi zatem być on jednolicie i efektywnie stosowany w państwach członkowskich[18]. Odnaleźć można też pogląd, że zasada pierwszeństwa jest następstwem zasady pacta sunt servanda wynikającej z prawa międzynarodowego, która mówi iż strona traktatu musi wykonywać swoje zobowiązania w dobrej wierze i nie może powoływać się na prawo wewnętrzne w celu usprawiedliwienia niewywiązywania się z nich[19]. W uzasadnieniu TS, który zasadę sformułował, wynika ona właśnie z zasady lojalności, natomiast obowiązek zapewnienia pierwszeństwa spada na struktury krajowe, które w razie zaniechania odpowiedniej zmiany prawa, narażają państwo na uruchomienie mechanizmu odpowiedzialności międzynarodowoprawnej.
Pomocna w prawidłowej wykładni prawa wspólnotowego jest procedura postępowania prejudycjalnego[20], zgodnie z którą sądy krajowe mogą (a w przypadku najwyższej instancji – muszą) , zwrócić się do TS-u o interpretację traktatów lub aktów prawa wtórnego[21], jeżeli taka interpretacja jest niezbędna dla wydania wyroku. Należy jednak podkreślić, że TS dokonując wykładni prawa wspólnotowego, nie orzeka jednocześnie o nieważności normy prawa krajowego, ponieważ to może uczynić jedynie organ państwowy[22]. W związku z tym wyciągnięcie konsekwencji z orzeczenia prejudycjalnego pozostawione jest sędziom i organom krajowym[23].

O ile pierwszeństwo prawa wspólnotowego przez ustawami nie budzi w literaturze wątpliwości, o tyle, bardziej złożonym zagadnieniem jest już kwestia ewentualnego prymatu tego prawa nad normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano, zasada pierwszeństwa wynika z orzecznictwa TS, który przez długi czas unikał rozstrzygania konfliktu pomiędzy prawem wspólnotowym a prawem konstytucyjnym państw członkowskich[24]. Z orzecznictwa TS wynika, że w razie konfliktu norm wspólnotowych z konstytucyjnymi m.in. w sprawie T. Kreil[25], TS orzekł że należy dać pierwszeństwo stosowania normie wspólnotowej. Dotyczy to zwłaszcza prawa wtórnego bo zgodność traktatów unijnych z konstytucją krajową można badać przed aktem ich ratyfikacji[26].

Pomimo to, w doktrynie zdarzają się opinie o bezwzględnej supremacji konstytucji narodowej[27]. Wyróżnia się tam dwa aspekty pojęcia supremacji: jako „strukturalnej wyższości” w hierarchii źródeł prawa oraz „pierwszeństwa stosowania” w przypadku kolizji norm. W tym ujęciu dopuszczalne jest jedynie usunięcie konfliktu na podstawie przyjaznej wykładni prawa krajowego, jednak gdy jest to niewykonalne, norma wspólnotowa nie może być stosowana. W przeciwnym razie, jak się uznaje, „supremacja konstytucji byłaby pustym stwierdzeniem” [28].

Dotychczasowa praktyka, kiedy to normy konstytucyjne ustępowały wspólnotowej, lub też kolizja prowadziła do odpowiednich zmian w konstytucji, pozwala jednak sądzić, że rzeczywistość prawna będzie ewoluowała w kierunku jednoznacznego objęcia zasadą pierwszeństwa zarówno krajowych norm ustawowych jak i konstytucyjnych, co może jednak spotkać się z oporem niektórych sądów bądź trybunałów krajowych powołanych do badania aktów prawnych z ustawą zasadniczą. Kwestia ewentualnego pierwszeństwa norm wspólnotowych przed krajowymi, pomimo że niezwykle ciekawa z doktrynalnego punktu widzenia, wydaje się mieć jednak mniejsze znaczenie praktyczne niż kwestia pierwszeństwa prawa wtórnego, które już podobnych wątpliwości nie budzi.

---

Pomimo stwierdzenia funkcjonowania w ramach wspólnotowego porządku prawnego zasad zaczerpniętych z doświadczeń państwa federalnego, należy jednoznacznie stwierdzić, że nie mogą być one podstawą do utożsamiania Unii Europejskiej z państwem federalnym. Zasadnicza różnica polega bowiem na tym, że w przypadku Wspólnot, federalistyczne zasady nie działają na podstawie państwowego aktu konstytucyjnego, ale woli państw członkowskich, które upatrują w nich recepty na wyzwania jakie stoją przed organizacją i które określiły tę wolę w traktatach założycielskich i rewizyjnych. Zasadniczym kryterium różnicującym federalistyczny i wspólnotowy porządek prawny jest więc status części składowych, czyli suwerenność – atrybut który cechuje wyłącznie państwa członkowskie[29].

Przypisy: 

1 J. Kranz, Unia Europejska - zrozumienie konieczności i konieczność zrozumienia (w:) Sprawy międzynarodowe, Warszawa 2006.

2 J. Barcz, Charakter prawny i struktura Unii Europejskiej. Pojęcie prawa Unii. (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Warszawa 2003 (II wydanie), s. 57.

3 Tamże, s. 59

4 Tamże.

5 A. Wyrozumska, Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa: 2003, s. 608 i nast.

6 Zob. J. Barcz (przyp. 2), s. 60.

7 H. Kleger, l.P. Karolewski, M. Munke, Europaische Verfassung. Zum Stand der europaischen Demokratie im Zuge der Osterweiterung, Munster-Hamburg-London 2004 (3. wyd.), s. 193–94.

8 Art. 17 ust. 1 TWE: „Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak.”

9 A. Moravcsik, Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, vol. 31, nr 4, 1993, s. 475-476.

10 Tamże.

11 W. Suchecki, Teoria federalizmu, Warszawa 1968.

12 Zob. H. Kleger, l.P. Karolewski, M. Munke (przyp. 39), s. 188.

13 Zob. J. Barcz (przyp. 2), s. 63.

14 art. 10 TWE: „Państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ułatwiają one Wspólnocie wypełnianie jej zadań. Powstrzymują się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów niniejszego Traktatu.”

15 Por. wyrok TS: C-176/03 Komisja przeciwko Radzie z 13 września 2005, w którym TS powiązał kompetencje w III filarze z kompetencjami Wspólnot w I filarze..

16 A. Nowak-Far, Krajowa administracja publiczna w świetle prawa Unii Europejskiej (w:) Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, (red. Artur Nowak-Far, współpraca Arkadiusz Michoński), Warszawa 2004.

17 Sprawa C-374/89, Komisja przeciwko Włochom, Zob. Orz. 1990.

18 C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne (w:) Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, ( red. J. Kranz), Warszawa, 2006, s. 137.

19 Art. 26 i 27 Konwencji wiedeńskiej prawa traktatów z 1969. Por. tamże, s. 138.

20 Art. 234 TWE.: „Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni niniejszego Traktatu, b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i EBC, c) o wykładni statutów organów utworzonych aktem Rady, gdy te statuty to przewidują.”

21 W. Czapliński, Zarys prawa europejskiego, Warszawa 2000, s. 69.

22 Tamże, s. 26.

23 Tamże, s. 27.

24 W tym kontekście podaje się przykład orzeczenia 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, w którym jednocześnie mówi się o prymacie norm wspólnotowych nad każdą normą krajową oraz przyjmuje, iż celem ustawodawcy wspólnotowego nie było naruszenie norm konstytucyjnych. Zob. W. Czapliński (przyp. 53), s. 25.

25 Sprawa C-28598 T. Kreil v. RFN.

26 Zob. W. Czapliński (przyp. 53), s. 25.

27 Zob. C. Mik (przyp. 50), s. 147.

28 Tamże. Podobne stanowisko zajął polski Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 1804, OTK 20055 A49 z 11.05.2004.

29 Tamże.