Partnerstwo Wschodnie a współpraca w basenie Morza Śródziemnego - jakie lekcje na przyszłość?

• polska
• prezydencja
• ue

Unijne Partnerstwo Wschodnie to nie pierwsza inicjatywa zacieśnienia relacji z krajami najbliższego sąsiedztwa. Rozwijane od połowy lat 90-tych specjalne stosunki UE z państwami południowego wybrzeża Morza Śródziemnego dostarczają wielu refleksji dla powodzenia nowego otwarcia na Wschód.

Partnerstwo Wschodnie, nowa unijna inicjatywa skierowana do sąsiedzkich państw Europy Wschodniej i Południowego Kaukazu wciąż znajduje się w fazie narodzin. Nowa formuła stara się podchodzić do proradzieckich państw partnerskich indywidualnie a zarazem objąć ten bardzo zróżnicowany region w pewne wspólne ramy. Przyglądając się temu warto pamiętać, że Unia nie pierwszy raz w swojej historii kieruje uwagę poza swoje granice i podejmuje wyzwanie rozszerzenia strefy korzyści i wartości, jakie przyświecały jej twórcom. Doświadczenie zainicjowanego w 1995 roku partnerstwa z krajami południowego i wschodniego wybrzeża Morza Śródziemnego może dostarczyć wielu refleksji i lekcji na przyszłość.

Początki Partnerstwa Śródziemnomorskiego sięgają 1995 roku. Podczas konferencji w Barcelonie porozumienie zawarli reprezentanci 15 państw ówczesnej Unii Europejskiej, Malty, Cypru (wówczas poza UE), oraz dziesięciu sąsiedzkich państw i terytoriów Południa: Maroka, Algierii, Tunezji, Egiptu, Izraela, Autonomii Palestyńskiej, Jordanii, Libanu, Syrii i Turcji. Podczas trwania partnerstwa, zwanego od miejsca jego zawarcia Procesem Barcelońskim nastąpiło wiele modyfikacji i zmian w kompozycji tworzących je państw (doszła Mauretania i część Bałkanów), w samej treści partnerstwa, jego priorytetach. Zmiany obejmowały także ramy, w jakich Partnerstwo funkcjonowało i filozofię jemu przyświecającą. Największą bolączką Partnerstwa była właśnie owa niepewność co do kontynuacji szumnie zapowiadanych inicjatyw, wypalanie się energii wkładanej w pomysły, które niespodziewanie dla wszystkich z dnia na dzień okazywały się nieaktualne. Lista celów i zadań mających stanowić punkt docelowy i latarnię przyświecającą uczestnikom Partnerstwa w chwili jego narodzin była sformułowana jasno, z upływem czasu jednak coraz bardziej rozmywała się.

Oryginalnie zaprojektowano trzy filary partnerstwa: „koszyki” polityczny i bezpieczeństwa, ekonomiczny, oraz społeczno-kulturalny. Pakiet polityczny miał na celu osiągnięcie stabilności i pokoju przez dialog polityczny, szczególnie w dziedzinie bezpieczeństwa. Organizowano regularne spotkania ministrów spraw zagranicznych wszystkich uczestniczących państw. Inspiracją był tu proces helsiński Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie z lat 70-tych, kiedy to przez otwarcie rozmów bez warunków wstępnych udało się pogłębić dialog polityczny Zachodu z Blokiem Wschodnim i zaprząc go do współpracy w dziedzinie praw człowieka. Ministerialne spotkania w ramach Partnerstwa Śródziemnomorskiego były jednym z nielicznych forów, na których regularnie spotykali się przedstawiciele Izraela i Autonomii Palestyńskiej, co wyglądało obiecująco.

Dwie przeszkody okazały się jednak nie do przeskoczenia. Konflikt o Saharę Zachodnią blokujący jakiekolwiek otwarcie polityczne pomiędzy Marokiem i Algierią, oraz nasilający się konflikt izraelsko-palestyński. Dość powiedzieć, że z powodu obecności Izraela w procesie niemożliwe okazało się organizowanie konferencji ministerialnych w państwach arabskich; wszystkie odbyły się w Europie: Malta 1997, Stuttgart 1999, Marsylia 2000, Bruksela 2001, Walencia 2002, Neapol 2003, Luxembourg 2005. Od czasu zwycięstwa Hamasu w palestyńskich wyborach w 2006 dyplomatyczna izolacja Autonomii spowodowała całkowity paraliż procesu politycznego.

Pakiet ekonomiczny to przede wszystkim projekt strefy wolnego handlu obejmującej Unię i wszystkie państwa partnerskie do 2010 roku. Projekt ten nie wzbudzał entuzjazmu na południu, gdzie wiele przemawiało za prawdziwością obaw o niemożność przebicia się przez protekcjonizm unijnego rynku rolnego, a także o wytrzymanie konkurencji z europejskimi firmami. Opornie idzie dogadanie się na tym polu państw południa między sobą. Jak na razie największym osiągnięciem w dziedzinie integracji ekonomicznej Południe-Południe było porozumienie z Agadiru z 2004 r. o utworzeniu strefy wolnego handlu obejmującej Maroko, Tunezję, Egipt i Jordanię. Rzut oka na mapę od razu jednak pokazuje, że to państwa nie stykające się ze sobą granicami, co jest kluczowe dla handlu lądowego, motoru rozwoju wymiany towarowej. Liga Arabska w oparciu o porozumienie z Agadiru planuje do 2015 roku zbudować Wielką Arabską Strefę Wolnego Handlu obejmującą 22 państwa. Czas pokaże, czy te plany powiodą się. Specjalnym budżetowym pakietem Unii Europejskiej do wdrażania projektów Procesu Barcelońskiego były MEDA I (1995-99, budżet ok. 6,4 miliardy euro) i MEDA II (2000-2006, budżet ok. 5,3 miliardy euro) przeznaczone na pomoc finansową we wdrażaniu reform a także rozbudowy infrastruktury i projektów rozwojowych. Grantom towarzyszyły pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Programy MEDA w praktyce w przeważającej większości obejmowały projekty bilateralne (UE-państwo partnerskie). Nie został zrealizowany pomysł ustanowienia samodzielnego Śródziemnomorskiego Banku Inwestycyjnego. Instrument finansowy FEMIP (ułatwienie inwestycyjne dla regionu śródziemnomorskiego) działający od 2002 roku przetrwał dalsze zawirowania strukturalne i przeszło przezeń do 2008 roku ponad 8 miliardów euro zainwestowane w państwach Południa. Bez wątpienia Partnerstwo Wschodnie potrzebuje podobnego samodzielnego mechanizmu finansowego dla realizacji własnych celów.

Pakiet socjalno-kulturalny to najbardziej udane „dziecko” Procesu Barcelońskiego. Eurośródziemnomorska Fundacja Dialogu Kultur im. Anny Lindh z siedzibą w Aleksandrii działa poprzez sieci instytucji krajowych we wszystkich państwach Europy oraz śródziemnomorskich państwach partnerskich realizując oryginalne wspólne projekty z udziałem organizacji z Północy i Południa. Powstało wiele łączonych inicjatyw akademickich z udziałem uniwersytetów z regionu śródziemnomorskiego, a w 2008 roku rozpoczął działalność Uniwersytet Euro-śródziemnomorski (EMUNI) w słoweńskim Portorožu. Szczytom politycznym towarzyszyły Fora Społeczeństwa Obywatelskiego, cieszące się ogromnym zainteresowaniem organizacji pozarządowych z całego regionu, które wymieniały się doświadczeniami i miały możliwość planowania wspólnych projektów. Sukces koszyka społeczno-kulturalnego powinien być wskazówką dla twórców Partnerstwa Wschodniego. Bez wątpienia zbliżenie na poziomie naukowym, kulturalnym i społecznym jest w zasięgu ręki, a doświadczenia śródziemnomorskie mogą być pomocne w uniknięciu wielu błędów.

Rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód w 2004 roku przedefiniowało unijną politykę zagraniczną z sąsiedztwem. Nową formułą stała się Europejka Polityka Sąsiedztwa, która w teorii zawarła w sobie także Proces Barceloński jako całość, jednak w praktyce skoncentrowała się na dwustronnej metodzie (UE-państwo partnerskie) stosunków z sąsiadami. Przestrzeń Eurośródziemnomorska jako wspólnota odeszła do lamusa, a na agendzie pojawiły się porozumienia stowarzyszeniowe z poszczególnymi państwami. Dokumenty takie negocjowane osobno ustalały zakres współpracy i cele do osiągnięcia („action plan”). Spowodowało to irytację takich państw jak Algieria i Syria, które poczuły, że znowu są traktowane z góry. Polityką sąsiedztwa nie zostały objęte państwa kandydujące do UE (jak Turcja).

Ożywienie projektu śródziemnomorskiego rozwijane w ramach wspomnianej Unii dla Śródziemnomorza zainicjowanej w 2008 roku postawiło sobie inne cele niż oryginalny Proces Barceloński. Nacisk położony jest na ekologię (zwłaszcza walkę z zanieczyszczeniami morza), współpracę w kwestii problemu imigracji, rozwoju stosunków naukowych i kulturalnych. Wspólny obszar sądowniczy miałby ułatwić zwalczanie korupcji, przemytu ludzi, terroryzmu i zorganizowanej przestępczości. Turcja zgodziła się na uczestnictwo, dopiero, gdy otrzymała gwarancje, że nie jest to alternatywa dla jej statusu kandydata do pełnego członkostwa w UE.

W styczniu 2010 w Barcelonie odbyło się pierwsze spotkanie ARLEM, euro-śródziemnomorskiego Zgromadzenia Regionalnego i Lokalnego, nowej instytucji zrzeszającej lokalne ciała przedstawicielskie. Na wzór UE, Zgromadzeniu Regionalnemu, jak i całej Unii dla Śródziemnomorza ma przewodzić rotacyjna prezydencja. Podobieństwa i niebezpieczeństwo duplikowania się i nachodzenia na siebie nowych instytucji z tymi istniejącymi w UE oraz powstałymi w ramach Procesu Barcelońskiego powodują kontrowersje wokół całego projektu. Niewątpliwie Unia dla Śródziemnomorza, dzięki doświadczeniom piętnastu lat pracy w regionie, nie musi już przecierać szlaku w tak wielu dziedzinach, jak może to być udziałem Partnerstwa Wschodniego.
 
Tym, co zainicjowało powstanie partnerstwa z krajami sąsiadującymi z EU od południa była pewna ambitna wizja – utworzenie wspólnego obszaru dialogu, wymiany i współpracy, aby osiągnąć wspólnie dzielone pokój, stabilność i dostatek. Pomysłodawcy partnerstwa zdawali się czerpać inspirację ze wspólnego dziedzictwa historycznego i kulturalnego regionu. Wskazywano na istnienie tradycji morskich, pozostawania znacznych części Śródziemnomorza w granicach jednego państwa (Imperium Rzymskie, Bizancjum, Imperium Arabskie, bardziej współcześnie kolonie lub protektoraty francuskie), osadnictwo fenicjańskie i greckie, tradycje handlu pomiędzy ośrodkami z różnych części, podobne zwyczaje kulinarne itd. Te głównie historyczne punkty zbieżne przez wielu traktowane były (i są) jako fundament dla wspólnej tożsamości śródziemnomorskiej. Za cel stawiano sobie odbudowanie niejako rodzinnych relacji, naturalnego ciążenia ku sobie państw i regionów dzielących wspólny los. Tak więc najpierw pojawiła się podstawa ideologiczna, wizja celu do osiągnięcia, którą następnie ujęto w konkretne postulaty.

W przypadku Partnerstwa Wschodniego sprawy mają się zasadniczo inaczej. Impulsem do jego powstania była reakcja na zgłoszenie 2007 pomysłu Unii Śródziemnomorskiej (znanej dziś jako Unia dla Śródziemnomorza), kolejnej mutacji Procesu Barcelońskiego. Inicjatywę Polski i Szwecji wymusiła niejako konieczność niepozostawania w tyle za kolejnym projektem budującym specjalne stosunki z krajami Południa. W momencie, kiedy po rozszerzeniu UE na wschód w 2004 roku wszystkie kraje szeroko rozumianego sąsiedztwa od Maroka przez Egipt po Gruzję i Ukrainę upchnięto do wspólnego worka Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, było wiadomo, że zbyt wiele je wzajemnie różni. Odnowienie projektu śródziemnomorskiego, mocno nadwątlonego przez przetasowania ostatnich lat stworzyło sytuację, w której objęcie pozaunijnych europejskich i kaukaskich państw dawnego ZSRR nową formułą przywróciłoby równowagę w polityce zagranicznej Unii. Równowaga ta była w tym momencie zachwiana, gdy zainteresowanie UE wschodem wyczerpywało się podczas konsumowania ostatniego rozszerzenia, zwłaszcza po jego dopełnieniu przez przyjęcie Bułgarii i Rumunii do swojego grona. Tymczasem dla państw takich jak Polska, rozwijanie stosunków z najbliższymi im państwami strefy poradzieckiej i umacnianie ich niepodległości to naturalna i intuicyjna konieczność.

Było też oczywiste, że państwami szczególnie zainteresowanymi rozwijaniem stosunków z krajami południa są europejskie państwa śródziemnomorskie o ugruntowanej, mocnej pozycji w UE, głównie Francja, Włochy i Hiszpania. Inicjatywa prezydenta Sarkozy’ego w jego zamyśle przedstawionym w 2007 roku miała nawet obejmować ze strony unijnej tylko śródziemnomorskie kraje europejskie. Spotkało się to z gwałtowną reakcją Niemiec (na zasadzie „nic o nas bez nas”) i ostatecznie Unia dla Śródziemnomorza ponownie, jak wcześniej Proces Barceloński obejmuje wszystkie kraje UE. Trzeba jednak przyznać, że na ministerialnych spotkaniach euro-śródziemnomorskich bezproduktywna obecność przedstawicieli krajów, które w ogóle nie były przygotowane ani zainteresowane wymiarem śródziemnomorskim od początku powodowała frustrację tych, którym akurat szczególnie na tych stosunkach zależało. Oryginalny zamysł Sarkozy’ego miał na uwadze słuszną skądinąd potrzebę zwiększenia efektywności całego procesu i nierozmieniania na drobne pożytecznej energii. Jest oczywiste, że nie pomysł zróżnicowania państw UE w dostępie do partnerów nie mógł jednak wywołać entuzjazmu tych potencjalnie odsuniętych na bok.

Z Partnerstwem Wschodnim, czy szerzej polityką wschodnią rzecz miała się pod wieloma względami podobnie. Dla wielu starszych stażem państw UE konieczność zajmowania stanowiska w dramatycznych wydarzeniach takich jak na Ukrainie w 2004 roku czy w Gruzji w 2008 to rola zupełnie nowa i niespodziewana. Ukraina, Gruzja czy Mołdawia ledwo istniały w ich świadomości jako samodzielne byty i zawirowania wokół nich nie powodowały do tej pory przyspieszenia tętna i przeciążenia linii telefonicznych w gabinetach europejskich przywódców. Stąd też, pomimo, że Unia jako całość dostrzega potrzebę i wagę kierowania swojej energii zarówno na południe jak i na wschód, oddaje pierwszeństwo w nadawaniu tonu polityce sąsiedzkiej tym swoim członkom, którym dany wycinek sąsiedztwa jest szczególnie bliski. Oficjalnie polityka śródziemnomorska i wschodnia to domeny całej Unii, w praktyce pierwszeństwo w wyznaczaniu jej kierunków oddane jest w gestię tych państw, które są nimi najbardziej zainteresowane.
 
Szukając podstaw ideologicznych niewątpliwie wskazać należy na geograficzną europejskość Ukrainy, Mołdawii i Białorusi. Istnieje swoiste poczucie, że nawet jeśli obszar ten nie będzie objęty kolejnym rozszerzeniem Unii, to jego europejskość należy wspierać i umacniać z korzyścią dla społeczeństw. W niektórych unijnych państwach Europy Wschodniej przeświadczenie to podszyte jest niewypowiadanym zazwyczaj głośno, ale pielęgnowanym przekonaniem, że w dalszej przyszłości przed tymi krajami otworzy się perspektywa pełnego członkostwa. Nie jest to jednak punkt widzenia Brukseli, ani większości państw Zachodniej Europy. Państwa Kaukazu Południowego objęte tu zostały niejako siłą rozpędu, ich związki historyczne i kulturowe z kontynentalną Europą są o wiele mniejsze. Więzi Europy z  Azerbejdżanem są jednak nie do przecenienia, gdyż miałby on być głównym dostawcą surowców dla planowanego europejskiego rurociągu gazowego Nabucco, a tym samym zmniejszyć zależność energetyczną Starego Kontynentu od Rosji. Również Gruzja od kilku lat obrała wyraźnie pro-zachodni kurs, jednak narastający autorytaryzm prezydenta Saakaszwilego i jego lekkomyślne sprowokowanie wojny z Rosją mocno ostudziło entuzjazm względem tego państwa. Podobnie rzecz się miała z Ukrainą, która beznadziejnymi kłótniami na szczytach władzy i niezdolnością do odpowiedzi na kryzys ekonomiczny zmarnowała ogromny kapitał sympatii Europy, jaki uzyskała po pomarańczowej rewolucji. Nie należy więc poważnie traktować Partnerstwa Wschodniego jako przystanku na drodze do akcesji. Cele Partnerstwa, jak na razie, ujęte są dość ogólnikowo - demokracja, rządy prawa, prawa człowieka, gospodarka rynkowa, zrównoważony rozwój to hasła bardzo pojemne. Nie można jednak wykluczyć, że wzorem Unii Europejskiej kolejne dziedziny współpracy będą otwierane i pogłębiane siłą rozpędu, nawet bez wskazania punktu docelowego, do jakiego miałyby prowadzić. Ten samonapędzający się mechanizm, znany jako spill-over, zaprowadził samą Unię bardzo daleko i dowodzi, że zamiast wyznaczać nierealistyczne cele, czasem lepiej po prostu „puścić maszynę w ruch”.

W Deklaracji Barcelońskiej nacisk kładziono na znaczenie strategiczne regionu jako całości, potrzebę wspólnego odpowiadania na wyzwania, jakie przynosi współczesność. Wokół idei pogłębienia kontaktów Unii Europejskiej z krajami południa i wschodu Śródziemnomorza unosiły się takie hasła jak kompleksowa współpraca, solidarność, duch wspólnotowej odpowiedzialności. Stąd pierwsza wersja Procesu Barcelońskiego to przede wszystkim projekt multilateralny. Tworzone instytucje i mechanizmy miały działać wspólnie.
Partnerstwo Wschodnie nie przejawia takich ambicji, zresztą doświadczenie porażki ręcznego stworzenia nowego subregionu nie zachęca do pójścia tą drogą. Nie wydaje się zresztą żeby metoda multilateralna wykroczyła daleko poza takie projekty jak Euronest- wspólne zgromadzenie zrzeszające przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i parlamentarzystów z państw partnerskich. Pierwsze Forum Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Partnerstwa Wschodniego odbyło się w Brukseli w listopadzie 2009 roku. W obydwu tych inicjatywach doświadczenia Południa mogą służyć za cenną wskazówkę.

Partnerstwo Wschodnie zostało powołane do życia prawie 15 lat po konferencji w Barcelonie, która zainicjowała Partnerstwo Śródziemnomorskie. Jego historia, osiągnięcia i porażki powinny być uważnie przestudiowane przez twórców unijnej polityki wschodniej. Wielokrotne zmiany ram współpracy nadwyrężały cierpliwość partnerów, nierealistyczne cele nie wytrzymywały próby czasu, porzucono też projekt funkcjonowania obszaru euro-śródziemnomorskiego jako całości politycznej. Jednocześnie osiągnięto bardzo wiele w dziedzinie współpracy naukowej, aktywizacji społeczeństwa obywatelskiego i wykorzystywania doświadczeń Unii Europejskiej w lokalnej skali. Dobrze by było, gdyby z tego bilansu wyciągnięto odpowiednie lekcje na przyszłość.