Erozja suwerenności państwa

• prawo międzynarodowe
• suwerenność
• suwerenność państwa

W związku z postępującym procesem globalizacji, której przejawem jest budowanie relacji między państwami w oparciu o struktury regionalne o charakterze ponadnarodowym przewartościowaniu ulega również pojęcie suwerenności państwowej. Na naszych oczach państwa narodowe dobrowolnie tworzą ponadnarodowe struktury przekazując na ich rzecz kompetencje wykonywania poszczególnych uprawnień władczych. Suwerenność rozumiana jako pewna idea definiowana poprzez samowładność i całowładność przestała być traktowana jako oznaczająca niepodleganie państwa jakiemukolwiek czynnikowi zewnętrznemu.

Suwerenność polityczna państwa oznacza niezakłócone zewnętrzną ingerencją funkcjonowanie organów władzy publicznej. Zasadne wydaje się utożsamienie pojęcia suwerenności politycznej państwa, występującego w naukach o polityce, z pojęciem używanym na gruncie nauki prawa międzynarodowego – suwerenności państwa. Zatem bezpieczeństwo polityczne państwa będzie na gruncie prawa międzynarodowego oznaczało takie procesy lub stan, w którym państwo zachowuje swą suwerenność (samowładność i całowładność) zarówno w  wymiarze wewnętrznym, jak i międzynarodowym. W języku potocznym synonimem pojęcia suwerenności politycznej państwa jest pojęcie niepodległości.

Pojęcie suwerenności państwa (utożsamianego pierwotnie z osobą monarchy) jako kategoria prawna i polityczna pojawiło się w języku stosunków międzynarodowych w epoce nowożytnej, wraz ze skrystalizowaniem się w Europie renesansowej myśli prawnej i politycznej.

Powstanie pojęcia suwerenności państwa poprzedziła idea wyrażana łacińską paremią rex est imperator in regno suo (król jest cesarzem w swoim królestwie), którą głosili europejscy monarchowie przełomu XIII i XIV w. dążący do zrzucenia feudalnej i politycznej zależności od cesarstwa i papiestwa.

Za twórcę nowożytnego pojęcia suwerenności państwa powszechnie uważa się Jeana Bodina (1530 – 1596), francuskiego prawnika, teoretyka państwa, polityka, twórcę ideologii francuskiego absolutyzmu, który w swoim dziele pt. „Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej” wyłożył istotę zagadnienia.

Suwerenność monarchów, rozumiana jako niezakłócona swoboda decydowania o sytuacji poddanych (stanowienie prawa, sprawowanie sądów, bicie monety) i kształtowania stosunków z innymi monarchami (sojusze militarne, układy dynastyczne, stosunki dyplomatyczne) usankcjonowana została ostatecznie w połowie wieku XVII, kiedy to wraz z wojną trzydziestoletnią zakończył się okres jedności politycznej świata chrześcijańskiego. Maksyma cuius regio eius religio (czyje królestwo tego religia) wysłowiona w pokoju westfalskim w 1648 r. (potwierdzającym w tej kwestii ustalenia wcześniejszego pokoju augsburskiego z 1555 r.) stała się manifestem suwerenności władców europejskich, którzy na fali ruchów religijnej reformacji wyłamali się spod zwierzchnictwa wasalnego i politycznego cesarstwa i papiestwa.

Suwerenność władcy utożsamianego z państwem (słynne słowa Ludwika XIV „L'État c'est moi” czyli „państwo to ja” wypowiedziane na forum parlamentu w 1668 r.) zastąpiona została w dobie Rewolucji Francuskiej suwerennością ludu (narodu). Była to jedna z najistotniejszych zdobyczy Rewolucji Francuskiej w dziedzinie ustroju politycznego państwa, obecna w porządkach konstytucyjnych współczesnych państw demokratycznych.[1]

Na gruncie prawa międzynarodowego suwerenność państwa, które jest podstawową jednostką politycznej organizacji świata, definiowana jest jako samowładność i całowładność.

Samowładność oznacza, że nie ma wyższej władzy ponad organami państwowymi, to one pozostają jedynie kompetentne w zakresie kreowania polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa.

Całowładność rozumiana jest jako skupienie wszelkich kompetencji władczych w rękach organów państwowych. Każda dziedzina życia społecznego obywateli i relacje zagraniczne państwa z innymi podmiotami stosunków międzynarodowych objęte są domniemaniem kompetencji regulacyjnej władz państwowych, które powinny sprawować swój mandat w interesie suwerena jakim współcześnie jest naród (względnie, społeczeństwo państwa czyli wszyscy obywatele).

Tradycyjnie wśród atrybutów suwerenności wymienia się: wyłączną kompetencję jurysdykcyjną odnośnie do własnego terytorium i obywateli, wykonywanie kompetencji w zakresie polityki zagranicznej, decydowanie o wojnie i pokoju, swobodę co do uznania państw i rządów, nawiązywanie stosunków dyplomatycznych, decydowanie o sojuszach wojskowych, decydowanie o członkostwie w organizacjach międzynarodowych, prowadzenie samodzielnej polityki finansowej, budżetowej i fiskalnej.[2]

W latach 70. XX w. sformułowana została koncepcja suwerenności ekonomicznej, która była rozumiana przede wszystkim jako suwerenność sprawowana nad zasobami naturalnymi. Suwerenność nad bogactwami naturalnymi obejmowała wyłączne prawo eksploatacji zasobów mineralnych znajdujących się na terytorium lądowym, szelfie kontynentalnym, wyłącznej strefie rybołówstwa oraz wyłącznej strefie ekonomicznej, a także prawo do ich badania, eksploatacji, przeróbki i komercjalizacji.[3]

Pojęcie suwerenności ekonomicznej łączono z tzw. Nowym Międzynarodowym Ładem Ekonomicznym. Nazwa Nowy Międzynarodowy Ład Ekonomiczny pochodzi z Deklaracji na rzecz stworzenia Nowego Międzynarodowego Ładu Ekonomicznego, którą przyjęło Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w dniu 1 maja 1974 r.[4]

Idea Nowego Międzynarodowego Ładu Ekonomicznego skierowana była przede wszystkim na wsparcie krajów rozwijających się. Chodziło o próbę zasypania przepaści w rozwoju i poziomie życia między wysoko uprzemysłowionymi krajami Zachodu (lub też krajami tzw. bogatej Północy), a resztą świata wychodzącą spod kolonialnej dominacji i z góry uplasowaną na przegranej pozycji w międzynarodowej rywalizacji ekonomicznej. Idea ta nie znalazła jednak powszechnej akceptacji społeczności międzynarodowej, przede wszystkim dlatego, że została oprotestowana przez kraje Zachodu min. ze względu na trudne do akceptacji postulaty nacjonalizacji mienia należącego do obcych firm na terytoriach krajów rozwijających się bez odszkodowania. Współcześnie koncepcję Nowego Międzynarodowego Ładu Ekonomicznego próbuje się zastępować ideą zrównoważonego rozwoju (sustainable development), która w ogólnym zamierzeniu sprowadza się do stopniowego, stałego podniesienia poziomu dobrobytu wszystkich państw świata, ich współuczestniczenia w korzyściach wynikających z rozwoju gospodarczego, przy poszanowaniu środowiska naturalnego.

W nauce prawa międzynarodowego dominuje koncepcja mówiąca o niepodzielności suwerenności państwa. Mówi ona o tym, że suwerenność państwa, rozumiana jako jego zdolność do podejmowania samodzielnych decyzji politycznych na gruncie wewnętrznym i międzynarodowym, z samej istoty nie może zostać ograniczona. Jedynymi ograniczeniami suwerenności państwa są normy prawa międzynarodowego o charakterze jus cogens, oraz te zobowiązania, które państwo dobrowolnie przyjęło na siebie w drodze zawarcia umów międzynarodowych, czy na skutek międzynarodowej praktyki. Z założenia jednak, działania podejmowane przez państwo na arenie międzynarodowej dla swej skuteczności prawnej muszą wynikać z jego woli, która jest manifestowana wyraźnie lub w sposób dorozumiany. Czynności prawne na gruncie prawa międzynarodowego dokonane przez państwo wbrew jego woli, pod przymusem skierowanym przeciwko państwu, lub jego przedstawicielom, nie wywierają skutków prawnych (jest to podstawowa reguła międzynarodowego prawa traktatów). Wynika z tego, że państwo realizując swoje suwerenne uprawnienia wchodzi w relacje z innymi podmiotami stosunków międzynarodowych, świadomie podejmując decyzje leżące w interesie swoich obywateli, może zgadzać się na ograniczenia zakresu własnego działania, ograniczenia w stosowaniu metod i środków realizacji własnej polityki, wychodząc naprzeciw potrzebie współpracy i pokojowego współistnienia. Także decydując się na członkostwo w organizacjach międzynarodowych, również tych o ponadnarodowym charakterze, i poddając się reżimowi w nich obowiązującemu państwo pozostaje suwerenne, nie uszczupla zakresu swoich suwerennych kompetencji, co najwyżej przekazując prawo do wykonywania części swoich kompetencji władczych na szczebel organizacji międzynarodowej.

Opisana wyżej teoria znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, który w szeregu wyroków (np. sprawa statku „Lotus”, sprawa statku „Wimbledon”) tak właśnie definiował suwerenność państwa.

Jest to niewątpliwie atrakcyjna i spójna teoria opisująca zakres kompetencji państwa i sposób wykonywania jego uprawnień. Niemniej jednak, współcześnie obserwujemy tendencję do rezygnacji przez państwa z realizacji coraz szerszego katalogu kompetencji i przekazywania ich wykonywania na szczebel międzynarodowy.

Z prawnego punktu widzenia, suwerenność pozostała konstrukcją niepodważalną, ale skurczył się obszar kompetencji państw, w którym mogą one faktycznie samodzielnie realizować swoje uprawnienia władcze. Proces kurczenia się obszarów, w których państwa realnie samodzielnie podejmują decyzje władcze, zarówno w sferze stosunków wewnętrznych jak i zagranicznych określamy mianem erozji suwerenności państw.

Współcześnie, w związku z postępującą globalizacją, a co za tym idzie rosnącymi zależnościami między państwami w coraz szerszym obszarze stosunków międzynarodowych, obserwujemy zjawisko opisywane jako erozja suwerenności państwa.

Do erozji tej przyczyniają się dwie główne tendencje. Po pierwsze, tendencja integracyjna, którą obserwujemy w różnych regionach świata, gdzie grupy państw jednoczą się, acz z różną intensywnością i skutkiem, w wymiarze ekonomicznym i politycznym. Na skutek tendencji integracyjnych dochodzi do budowania politycznych struktur ponadpaństwowych, czego przykładem jest Unia Europejska. Po drugie, do erozji suwerenności państwa przyczynia się tendencja prymatu ideologii praw człowieka, które definiowane są jako prawa przyrodzone, naturalne i uniwersalne i jako takie przynależne wszystkim ludziom na świecie. W tym kontekście sformułowano nawet pojęcie bezpieczeństwa ludzkiego, które oznacza stawianie w roli podmiotu bezpieczeństwa nie państwa przede wszystkim, ale jednostki ludzkie i grupy społeczne. Zauważalna jest współcześnie tendencja do stawiania ochrony praw człowieka ponad zasadą suwerenności państwa, co skutkuje torowaniem sobie drogi w prawie międzynarodowym np. instytucji interwencji humanitarnej.

Najjaskrawiej proces erozji suwerenności przebiega w ramach integracji ekonomicznej i politycznej państw europejskich, chociaż nie jest to jedyny przykład postępowania tego procesu. Unię Europejską można postrzegać jako awangardę przemian we współczesnym świecie, jako wyznaczającą trendy i kierunki zmian w stosunkach ekonomicznych i politycznych między państwami. Jako struktura stworzona przez bogate, wysoko uprzemysłowione państwa Zachodu, rzeczywiście może stanowić wzór do naśladowania dla państw i regionów, które pragną podniesienia poziomu życia i dobrobytu swoich obywateli. Jednocześnie Unia Europejska pozostaje strukturą wyjątkową, zintegrowaną ekonomicznie i politycznie w stopniu nie spotykanym nigdzie indziej na świecie. Niezależnie od tego, czy Unia Europejska wskazuje kierunek koniecznych przekształceń w strukturze stosunków regionalnych, międzynarodowych, czy pozostaje tworem swoistym i niepowtarzalnym, na jej przykładzie widać najwyraźniej, jak zmienia się zakres kompetencji władczych państw pozostawionych do ich wyłącznej i ostatecznej decyzji.

Poczynając od lat 50. XX w., kiedy to zawarto traktaty założycielskie trzech wspólnot europejskich: Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (1951 r.), Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (1957 r.) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (1957 r.), w każdym z kolejnych traktatów rewidujących, państwa członkowskie wspólnot decydowały się przenieść coraz to nowe obszary zagadnień pozostających dotychczas w ich wyłącznej kompetencji na szczebel wspólnotowy. Początkowo proces uwspólnotowienia dokonywał się w sferze zagadnień ekonomicznych, w sferze wydobycia i produkcji węgla i stali, handlu towarami rodzimego pochodzenia, polityki celnej.

Wraz z traktatem z Maastricht (1992 r.) otwarto formalnie nowy etap integracji, która odtąd miała polegać na scalaniu politycznym europejskiej mozaiki państw. W traktacie z Maastricht stworzono instytucję obywatelstwa Unii Europejskiej, zapowiedziano prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz sformułowano podstawy współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Zapowiedziano również emisję wspólnego pieniądza, czyli ustanowienie unii walutowej, która stała się faktem 1. stycznia 2002 r., kiedy to do obiegu wprowadzono wspólną europejską walutę – Euro.

Kolejny traktat rewidujący, traktat z Amsterdamu (1997 r.) uszczuplił głęboko sferę wyłącznych kompetencji państw w sferze polityki azylowej, wizowej i imigracyjnej, czyli polityki wobec cudzoziemców.

Traktat z Lizbony (2007 r.) ustanowił przewodniczącego Rady Europejskiej potocznie nazywanego prezydentem UE oraz unijną służbę zagraniczną, mającą realizować wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa w imieniu Unii. Na początku maja 2011 r. Unia Europejska otrzymała status tzw. superobserwatora przy Organizacji Narodów Zjednoczonych, który umożliwia przedstawicielom Unii, przewodniczącemu Rady Europejskiej czy szefowej unijnej dyplomacji zabieranie głosu na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ, zgłaszanie propozycji w czasie prac Zgromadzenia. Reprezentacja unijna będzie otrzymywać zaproszenia do udziału w debacie generalnej Zgromadzenia Ogólnego ONZ, będzie miała także prawo udzielania odpowiedzi na zapytania dotyczące stanowiska państw członkowskich.[5]

Każdy z traktatów rewidujących poszerzał kompetencje Unii Europejskiej do stanowienia wiążącego prawa w coraz to nowych obszarach zagadnień (polityka ochrony środowiska, ochrony zdrowia, ochrony konsumentów, obszar edukacji i wychowania młodzieży, kultury, sportu i turystyki i inne).

Unia Europejska nie jest jedynym przykładem postępującej erozji suwerenności państw. Na gruncie międzynarodowym, w szczególności w związku z rozwojem i rozpowszechnianiem się szeroko rozumianej idei praw człowieka, obserwujemy powstawanie nowych trendów, doktryn i instytucji, które niewątpliwie stanowią przejaw erozji suwerenności państw.

W ostatnich dwóch dekadach mamy do czynienia z rozwojem instytucji międzynarodowego sądownictwa karnego. Prawo ścigania i karania sprawców przestępstw popełnionych na terytorium danego państwa czyli karna jurysdykcja personalna i terytorialna pozostawała tradycyjnie w wyłącznej kompetencji państw. W ostatnich latach obserwujemy wyraźną tendencję do wyeksponowania jurysdykcji uniwersalnej dotyczącej najcięższych zbrodni międzynarodowych, co oznacza, że kompetencję w dziedzinie ścigania i karania najcięższych naruszeń międzynarodowego prawa humanitarnego przejmuje, lub, w coraz szerszym stopniu, uzyskuje społeczność międzynarodowa.

W latach 90. XX w. powstały z inicjatywy społeczności międzynarodowej reprezentowanej przez ONZ trzy międzynarodowe trybunały karne: Międzynarodowy Trybunał Karny ds. Zbrodni w byłej Jugosławii (1993 r.), Międzynarodowy Trybunał Karny dla Rwandy (1994 r.) i stały Międzynarodowy Trybunał Karny powołany na mocy Statutu Rzymskiego z 1998 r. W ostatniej dekadzie powstało natomiast kilka międzynarodowych trybunałów karnych określanych mianem hybrydowych. Charakteryzuje je przede wszystkim doraźny charakter tzn. powoływane są dla osądzenia sprawców zbrodni popełnionych w konkretnym konflikcie oraz mieszany (hybrydowy) skład personalny izb sądowych i innych organów realizujących statutowe zadania trybunału. Część sędziów, prokuratorów, obrońców, personelu administracyjnego pochodzi z państwa, na terytorium którego popełniono zbrodnie, a część wyłaniana jest spośród osób reprezentujących społeczność międzynarodową. Do kategorii trybunałów hybrydowych najczęściej zaliczane są: Specjalny Trybunał ONZ dla Sierra Leone, Nadzwyczajne Izby Sądowe w sądach kambodżańskich, Specjalne Panele Sędziów w Timorze Wschodnim, Sądy ustanowione przez administrację ONZ w Kosowie oraz Międzynarodowy Trybunał Karny dla Libanu.

Coraz śmielej też państwa manifestują chęć realizacji jurysdykcji uniwersalnej przez własne sądy krajowe, co oznacza ich gotowość do ścigania i karania sprawców najcięższych naruszeń międzynarodowego prawa humanitarnego niezależnie od obywatelstwa sprawcy i miejsca popełnienia zbrodni.

Inne wydarzenie, które ukazuje zmianę w podejściu do suwerenności państw na arenie międzynarodowej w ostatnich latach, stanowi przyjęcie przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 16 września 2005 r. rezolucji, w której sformułowano nową doktrynę tzw. „odpowiedzialności za ochronę”, która stanowi, że państwo jest odpowiedzialne wobec społeczności międzynarodowej za ochronę własnych obywateli przed staniem się ofiarą zbrodni międzynarodowych takich jak ludobójstwo, zbrodnie wojenne, czy zbrodnie przeciwko ludzkości. Nie zapewnienie takiej ochrony przez państwo pociąga za sobą uprawnienie do interwencji społeczności międzynarodowej.[6]

Po raz pierwszy doktrynę „odpowiedzialności za ochronę” zastosowano w przypadku sytuacji kryzysowej w Libii w marcu 2011 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ, w swojej rezolucji S/RES/1973 (2011), odwołując się do obowiązku państwa ochrony własnych obywateli przed staniem się ofiarą zbrodni międzynarodowych, zauważając, że taka ochrona w Libii nie jest zapewniona, pod hasłem interwencji humanitarnej, zezwoliła na ograniczone działania zbrojne mające wymusić postanowienie ustanawiające strefę zakazu lotów nad Libią.

Wysoki stopień dobrowolnego uszczuplenia zakresu wykonywanych przez państwa kompetencji władczych powoduje, że sytuację, w której państwo jest w swych działaniach ściśle ograniczone zobowiązaniami międzynarodowymi zaczynamy postrzegać jako całkowicie naturalną i nie wzbudzającą zastrzeżeń natury politycznej, czy prawnej.

Przyzwyczajamy się, oswajamy się z wzajemną zależnością państw, stale wzrastającą we współczesnych stosunkach międzynarodowych. Wypracowana przez orzecznictwo Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości i doktrynę koncepcja niepodzielnej suwerenności państw pozostaje na gruncie teorii prawa nadal aktualna, ale zakres swobody państw w decydowaniu o swojej sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej stale się kurczy, co powoduje iż suwerenność staje się nie tyle stanem faktycznym, co jedynie teoretyczną konstrukcją prawną.