Jak zmieniło się NATO przez interwencję w Afganistanie?

• afganistan
• chiny
• karzai
• nato
• pakistan
• rfn
• usa

Geneza zaangażowania Sojuszu Północnoatlantyckiego w Afganistanie

Aby możliwie wyczerpująco przeanalizować wpływ interwencji w Afganistanie na Pakt Północnoatlantycki należy rozszerzyć nieco zakres czasowy, cofając się do wydarzeń z 11 września 2001 roku, który był kluczowym dniem z punktu widzenia tematyki niniejszego opracowania. Tuż po runięciu bliźniaczych wież WTC sytuacja międzynarodowa zdawała się potwierdzać, że obserwatorzy wieszczący „koniec NATO” mogą mieć słuszność. Podstawą takiego sposobu myślenia była postawa Stanów Zjednoczonych, które posądzano o chęć samodzielnej zemsty na odpowiedzialnych za 11 września, przy jednoczesnym odsunięciu Sojuszu Północnoatlantyckiego na boczny tor. Ówczesny sekretarz generalny George Robertson przestrzegał jednak przed krytyką i zbyt pochopnym skreślaniem NATO[1].

Wkrótce okazało się, że lord Robertson nie pomylił się – Sojusz Północnoatlantycki nie został marginalizowany w międzynarodowej walce z terroryzmem. Wydarzenia z 11 września, a także dalszy rozwój sytuacji międzynarodowej stały się katalizatorem doktrynalnej i politycznej transformacji Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego. Dla NATO które wraz z zakończeniem zimnej wojny utraciło swojego głównej przeciwnika, w warunkach wojny z terroryzmem rozpoczął się nowy etap. Początek transformacji Sojuszu wywołanej atakami terrorystycznymi na Nowy Jork i Waszyngton nastąpił jednak znacznie wcześniej niż przejęcie przez NATO dowodzenia w Afganistanie.

Już dzień po atakach Rada Północnoatlantycka po raz pierwszy w historii uruchomiła mechanizm Artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego, mówiący o wspólnej obronie. Atak przeprowadzony przez podmiot niepaństwowy uznano za napaść w rozumieniu traktatowym, co oznaczało rozszerzenie pojęcia zbiorowej samoobrony poza tradycyjnie rozumianą reakcję na zbrojną inwazję. Sojusz nie zaangażował się jednak w dużym stopniu w operację „Enduring Freedom” rozpoczętą w Afganistanie przez Stany Zjednoczone. NATO prowadziło natomiast operację „Eagle Assist” w ramach której samoloty nadzoru radiolokacyjnego AVACS patrolowały niebo nad USA, a także rozpoczęło trwającą po dziś dzień morską operację „Active Endeavour” polegającą na ochronie statków w basenie Morza Śródziemnego, przede wszystkim w Cieśninie Gibraltarskiej. Obie mające przeciwdziałać terroryzmowi operacje były pierwszym w historii użyciem zasobów Sojuszu wynikającym ze zobowiązań art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego[2].

W czasie trwania działań wojennych Afganistanie, Stany Zjednoczone wybrały drogę stopniowego wzmacniania grupy zwolenników wojny z terroryzmem, poprzez zachęcanie ich do działań w ramach doraźnej „koalicji chętnych”. Z tego powodu Waszyngton preferował wsparcie dla swoich działań ze strony indywidualnych państw, aniżeli całego Sojuszu Północnoatlantyckiego, co zagwarantowało Amerykanom swobodę i brak konieczności uzgadniania działań ze wszystkimi sojusznikami. Na skutek takiej unilateralnej postawy Stanów Zjednoczonych, NATO zaczęło w Afganistanie odgrywać pierwszoplanową rolę dopiero po przejęciu dowództwa nad ISAF. Z drugiej jednak strony okres przeszło dwóch lat pozwolił europejskim sojusznikom utwierdzić się w przekonaniu o konieczności przystosowania Paktu Północnoatlantyckiego do prowadzenia operacji w geograficznie odległych regionach świata. Stworzenie efektywnych zdolności ekspedycyjnych miało stać się w najbliższej przyszłości największym wyzwaniem i najbardziej kluczową płaszczyzną postzimnowojennej transformacji Sojuszu.

NATO wychodzi poza obszar traktatowy

Państwa członkowskie NATO dość szybko zrozumiały, że Sojusz nie jest odpowiednio przystosowany do zwalczania zagrożeń mających swoje źródła poza obszarem traktatowym takim jak terroryzm międzynarodowy czy niebezpieczeństwa wynikające z istnienia państw upadłych. Wiosna i lato 2002 roku były czasem, kiedy podjęto polityczne i wojskowe decyzje będące potwierdzeniem chęci nadania Sojuszowi bardziej ekspedycyjnego (a także globalnego) charakteru. Pierwsze deklaracje o konieczności prowadzenia przez Sojusz długotrwałych misji w oddalonych regionach padły na dwóch nieformalnych spotkaniach ministrów obrony NATO w Reykiawiku i Warszawie[3]. Podczas szczytu NATO w Pradze w dniach 21-22 listopada podjęto natomiast decyzje, które były jednymi z najważniejszych elementów dostosowywania zdolności wojskowych Sojuszu do współczesnych potrzeb w dziedzinie bezpieczeństwa. Zadecydowano m.in. o utworzeniu Sił Odpowiedzi NATO (NATO Response Force – NRF), które mają być podporządkowanymi Radzie Północnoatlantyckiej, elastycznymi zespołami zadaniowymi o wysokim poziomie gotowości, zdolnymi do prowadzenia operacji na całym świecie[4]. W Pradze przyjęto również m.in. indywidualne programy przeciwdziałania terroryzmowi oraz plany cywilnego reagowania na wypadek ataku bronią masowego rażenia. Z punktu widzenia transformacji Sojuszu najważniejsze było zatwierdzenie NRF, których pełną gotowość ogłoszono na szczycie w Rydze w listopadzie 2006 roku[5]. Ich utworzenie było ogromnym postępem w procesie definiowania sojuszniczych zdolności ekspedycyjnych i „wychodzeniu” NATO poza obszar traktatowy.

Kolejnym krokiem znacząco zwiększającym rolę Sojuszu Północnoatlantyckiego poza Europą, było wspomniane już przejęcie dowództwa nad nie-natowskimi Międzynarodowymi Siłami Wsparcia Bezpieczeństwa ISAF, w sierpniu 2003 roku. Zaangażowanie NATO w Afganistanie można bowiem postrzegać jako zakończenie wieloletniej debaty na temat roli Sojuszu z dala od obszaru euroatlantyckiego. W ciągu roku od wyrażenia zgody na prowadzenie działalności poza obszarem traktatowym, Sojusz wspierał misje prowadzoną pod patronatem ONZ by ostatecznie przejąć nad nią samodzielne dowodzenie. Szczególnie istotnym jest również fakt, że Pakt Północnoatlantycki objął dowodzenie nad operacją, w której uczestniczyły nie tylko wszystkie państwa członkowskie, ale również kilkanaście państw partnerskich.

Afganistan stał się dla NATO zarówno trudnym sprawdzianem weryfikującym stopień jego przygotowania do eliminowania źródeł „nowoczesnych” zagrożeń, jak i czynnikiem przyspieszającym i wymuszającym dalszą transformację, która miała lepiej przygotować Sojusz do stawienia czoła przyszłym wyzwaniom. Patrząc przez pryzmat wcześniejszych międzynarodowych operacji wojskowych, zaangażowanie Paktu Północnoatlantyckiego w ISAF było w kilku aspektach nowatorskie i bezprecedensowe, a także umożliwiło sojusznikom zdobycie niezwykle istotnego doświadczenia w prowadzeniu działań militarnych w odległych zakątkach świata. Jak już wspomniano, międzynarodowa koalicja współdziałająca w Afganistanie skupia wiele państw z kilku kontynentów: Europy, Azji czy Ameryki Łacińskiej. W ISAF bierze udział aż jedenaście państw spoza Sojuszu, w tym Australia i Nowa Zelandia, które nie są stronami natowskiego Partnerstwa dla Pokoju. Wspólnota celów, do których w Afganistanie wspólnie dąży wiele państw z całego świata pokazuje, że partnerskie układy NATO, podobnie jak samo NATO nabrały mniej regionalnego, a bardziej funkcjonalnego podejścia. Można więc założyć (być może zbyt optymistycznie), że układy NATO z państwami spoza Paktu staną się skuteczniejszym narzędziem przezwyciężania przyszłych wyzwań[6]. W tym kontekście warto również wspomnieć o dialogu, jaki NATO, w związku z przywództwem w ISAF nawiązało z Pakistanem. Stworzyło to warunki do operacji niesienia pomocy ofiarom katastrof, przeprowadzonej przez NATO bezpośrednio po dewastującym trzęsieniu ziemi, do jakiego doszło w tym kraju w październiku 2005 roku. W ramach trzymiesięcznej operacji, będącej jednym z pierwszych sprawdzianów przydatności dla Sił Odpowiedzi (NRF) przerzucono do Pakistaniu ponad 3,5 ton zaopatrzenia i specjalistycznego sprzętu oraz liczne zespoły inżynierów i lekarzy. Operacja ta potwierdziła skuteczność wykorzystywania potencjału NATO oraz natowskiego Euroatlantyckiego Ośrodka Koordynowania Reagowania w Przypadku Katastrof (EADRCC) w sytuacjach poważnych kryzysów humanitarnych.

Wewnętrzna płaszczyzna transformacji Sojuszu Północnoatlantyckiego

Drugą niezwykle istotną płaszczyzną zmian wynikającą bezpośrednio z konfliktu afgańskiego jest podejście państw członkowskich do kwestii zdolności wojskowych. W Afganistanie jednostki wielu państw uczestniczyły w działaniach wojennych po raz pierwszy od kilkudziesięciu lat. Wojna wymagająca od sojuszników realizacji zróżnicowanych zadań sięgających od stabilizacji po zwalczanie rebelii pokazała, że w wielu państwach należy przeprowadzić głębokie zmiany w szkoleniu i wyposażaniu własnych jednostek. Choć ośmioletni pobyt sojuszników w Afganistanie okupiony jest ogromnymi stratami i wydatkami, to członkowie NATO jak i sama organizacja są obecnie znacznie bardziej doświadczeni w prowadzeniu misji wojskowych z dala od obszaru traktatowego. Bez wątpienia, to doświadczenie było bardzo użyteczne dla państw wysyłających biorących udział w podobnych konfliktach w przyszłości takich jak wojna w Iraku czy operacja w Libii.

Niezależnie od ostatecznego wyniku działań militarnych dzięki udziałowi w ISAF Sojusz Północnoatlantycki polepszył swoją reputację dzięki działalności cywilnej. Dzięki doradztwu i szkoleniu ISAF, Afgańska Armia Narodowa (ANA) liczy obecnie ponad 80 tysięcy żołnierzy i w coraz większym stopniu przejmuje odpowiedzialność za bezpieczeństwo w niektórych regionach. Międzynarodowa koalicja wspiera tworzenie silnego i stabilnego rządu afgańskiego, angażując się również w rozwój edukacji, gospodarki i służby zdrowia. Dzięki ISAF zostało zbudowanych lub wykończonych 3500 szkół, co pozwoliło 7 milionom Afgańczyków, w tym 2 milionom dziewcząt na uzyskanie podstawowego wykształcenia. Wsparto również budowę szpitali oraz wprowadzanie programów medycznych, dzięki którym odsetek obywateli mających dostęp do służby zdrowia wzrósł do 85%. Aż 70% Afgańczyków popiera obecność ISAF i NATO na swoim terytorium, co jest najlepszym dowodem na doniosłość ich osiągnięć w sferze społecznej[7]. Można więc stwierdzić, że NATO będące sojuszem wojskowo-politycznym udowodniło w Afganistanie, że może również odgrywać istotną rolę w kwestiach poza-militarnych.

Zaangażowanie NATO w Afganistanie wpłynęło również na wprowadzenie nowej struktury dowodzenia i sił Sojuszu. ISAF jest pierwszą operacją Paktu Północnoatlantyckiego, która umożliwiła od początku testowanie trójpoziomowego systemu dowodzenia: strategicznego, operacyjnego i polowego. Zgodnie z takim podziałem kwatera polowa w Kabulu podlega Dowództwu Połączonych Sił Sojuszniczych (JFC) w Brussum. Strategiczne kierowanie ISAF zapewnia natomiast SHAPE, co pozwala Naczelnemu Dowódcy Sił Sojuszniczych NATO w Europie (SACEUR) nie angażować się na poziomie operacyjnym. Warto również zaznaczyć, że ISAF jest debiutem JFC Brussum w sytuacji realnych działań wojennych, co stanowi bardzo istotny krok w rozwoju tego dowództwa operacyjnego. Należy także wspomnieć, że ISAF stało się szansą na dopracowywanie tak zwanej koncepcji „sięgania na zaplecze” („reach-back”), która umożliwia bardziej efektywne wykorzystywanie znacznego potencjału w zakresie planowania jakim dysponuje SHAPE i JFC. Dzięki temu liczba personelu dowodzenia w Afganistanie mogła zostać zmniejszona, co w znacznym stopniu ograniczyło koszty osobowe, transportu i zaplecza[8].

Z punktu widzenia zmian Sojuszu Północnoatlantyckiego ISAF to również wiele nowych rozwiązań transformacyjnych. W odróżnieniu od misji IFOR w Bośni i Hercegowinie czy KFOR w Kosowie, które liczyły po kilkadziesiąt tysięcy żołnierzy i były zakrojone na bardzo szeroką skalę, operacja ISAF początkowo angażowała mniej niż 5 tysięcy osób, będąc stopniowo powiększana w miarę jak zakres jej odpowiedzialności był rozszerzany poza afgańską stolicę. Odległość Afganistanu od Europy, a także stopniowy wzrost wielkości ISAF spowodowały, że Sojusz Północnoatlantycki po raz pierwszy stanął przed tak wielkim wyzwaniem logistycznym. Uzależnienie od transportu lotniczego spowodowało, że Sojusz Północnoatlantycki zdobył doświadczenie i rozszerzył swoje możliwości w zakresie transportu strategicznego, co w znaczący sposób wpłynęło na poprawę własnego planowania ekspedycyjnego NRF. Czynnikiem wpływającym na modyfikowanie planowania operacyjnego NATO jest również stworzenie Regionalnych Zespołów ds. Odbudowy (PRT), których zdaniem jest zapewnianie bezpieczeństwa poza Kabulem. Dzięki takim strukturom NATO poprawia swoje zdolności w zakresie zarządzania i zaopatrywania niewielkich jednostek rozmieszczonych w szerokim obszarze i niesprzyjających warunkach.

Konkluzje

Istotą transformacji jest jej rozciągnięcie w czasie oraz brak możliwości precyzyjnego określenia jej punktu docelowego. Transformacja Sojuszu Północnoatlantyckiego rozpoczęła się na początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy musiał on dostosować się do postzimnowojennych realiów międzynarodowych, a co za tym idzie również stawić czoła nowym wyzwaniom i zagrożeniom. Wojna z terroryzmem i jej pierwsza odsłona, którą jest ISAF, wymusiły przyspieszenie transformacji Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz skierowały go poza obszar traktatowy. Jeśliby pominąć faktyczne szanse na sukces międzynarodowej koalicji w Afganistanie, z punktu widzenia wojskowej i politycznej efektywności, zaangażowanie Sojuszu w ISAF należy oceniać pozytywnie. Największym sukcesem, który społeczność transatlantycka osiągnęła po 2001 roku była zmiana jej podejścia do kwestii bezpieczeństwa międzynarodowego w trzech kluczowych aspektach. Po pierwsze, sojusznicy przestali postrzegać NATO jako organizację zapewniającą bezpieczeństwo jedynie w Europie, zwłaszcza, że źródła najpoważniejszych zagrożeń znajdują się z dala od obszaru traktatowego. Po drugie w Europie uświadomiono sobie, że malejące ryzyko wybuchu wielkiej wojny na Starym Kontynencie utraciło pierwsze miejsce w hierarchii najpoważniejszych zagrożeń na rzecz „nowych” wyzwań takich jak terroryzm międzynarodowy czy proliferacja broni masowego rażenia. W celu skutecznego zapewniania bezpieczeństwa w zmienionych realiach, państwa członkowskie Paktu Północnoatlantyckiego rozpoczęły unowocześnienie swoich zdolności wojskowych, które nierzadko były zdefiniowane w sposób przestarzały, nieadekwatny do obecnych potrzeb. Po trzecie, następstwa „11 września” spowodowały, że NATO staje się podmiotem „aktywnym” zdolnym nie tylko do przystosowania się do zmieniającej rzeczywistości międzynarodowej, ale również w pewnym stopniu do jej kreowania. Zaangażowanie Sojuszu w Afganistanie udowodniło, że społeczność transatlantycka nabyła ważną umiejętność „uczenia się”, a także tworzenia mechanizmów przydatnych w rozwiązywaniu szerokiego spektrum problemów, w tym również poza-militarnych.

Z drugiej strony, pomimo wszystkich pozytywnych następstw i wniosków wyciągniętych z pobytu w Afganistanie, proces przekształcania Sojuszu Północnoatlantyckiego w organizację zdolną do zarządzania kryzysowego w skali globalnej jest daleki od ukończenia. Wśród państw członkowskich wciąż nie w pełni wytworzył się „globalny” sposób myślenia, dlatego też nierzadko NATO interesuje się jakimś regionem dopiero wtedy, gdy wybuchł tam kryzys i koniecznie jest rozważenie rozmieszczenia sił[9]. Kwestia prowadzenia tzw. operacji „out of area” jest nadal tematem, w odniesieniu do którego bardzo trudno o konsensus wśród sojuszników. Podczas prac nad nową koncepcją strategiczną Sojuszu ujawniały się dość duże różnice pomiędzy poszczególnym państwami w odniesieniu do aktywności NATO poza obszarem traktatowym. Niektóre z państw jak np. Francja, Hiszpania czy Portugalia stoją na stanowisku, że Pakt Północnoatlantycki powinien skupiać się przede wszystkim na bezpieczeństwie regionu euroatlantyckiego, nie może natomiast konkurować z ONZ, dlatego też misje poza obszarem traktatowym nie powinny stać się regułą. Całkowicie odmiennie na omawianą kwestię zapatruje się np. Wielka Brytania, które za niesłuszne uznaje utrzymywanie podziału zadań Sojuszu na wynikające z artykułu 5 i na prowadzone poza obszarem traktatowym, argumentując, że największe zagrożenia dla bezpieczeństwa państw członkowskich mają zagrożenia globalne oraz, że realizacja obu rodzajów zadań wymaga użycia tych samych zdolności wojskowych[10]. Inną przeszkodą są zastrzeżenia stawiane przez państwa członkowskie biorące udział w operacjach, w postaci np. zakazu uczestniczenia sił zbrojnych danego państwa w działaniach bojowych, co zwiększa koszty i znacząco utrudnia współpracę. Transformacji NATO nie przyspiesza również całokształt różnic pomiędzy koncepcjami bezpieczeństwa poszczególnych państw członkowskich. Choć sytuacja jest znacznie bardziej korzystna niż podczas „kryzysu w łonie NATO” wywołanego interwencją w Iraku, to w Europie wciąż występuje wiele napięć i sporów, tylko potęgowanych przez politykę Stanów Zjednoczonych zainteresowanych znacznie bardziej regionem Pacyfiku, czy Bliskiego Wschodu.

Podsumowując wpływ interwencji w Afganistanie na potencjał i komplementarność Sojuszu Północnoatlantyckiego należy uznać ją za ważny krok naprzód. Choć transformacji daleko do zakończenia, zaangażowanie w ISAF pozwoliło zdobyć olbrzymie doświadczenie, przetestować przydatność mechanizmów, a także odpowiedzieć na wiele istotnych pytań. Wciąż pozostaje wiele wątpliwości i problemów do rozwiązania, ale bez wątpienia zrobiono niezwykle istotny pierwszy krok. Transformacja NATO została skierowana we właściwym kierunku.

Przypisy:

[1] Michael Rühle, NATO dziesięć lat później: wyciągnąć wnioski, NATO Review (źródło: URL <http://www.nato.int>, listopad 2011)
[2] Ryszard Zięba, Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, s. 276-279.
[3] Edyta Posel-Częścik, Spotkanie ministrów obrony państw Sojuszu Północnoatlantyckiego w Warszawie, Biuletyn PISM 2002, nr 88.
[4] Beata Górka-Winter, Praski szczyt NATO (21-22 listopada 2002 r.), Biuletyn PISM 2002, nr 102.
[5] Marek Madej, Szczyt NATO w Rydze, Biuletyn PISM 2006, nr 70.
[6] Diego A. Ruiz Palmer, Afghanistan's transformational challenge, NATO Review (źródło: URL <http://www.nato.int>, listopad 2011)
[7] Tarn D. Warren, ISAF and Afghanistan: The Impact of failure on NATO’s Future, U.S. Army War College 2010, s.9.
[8] Michael Rühle, NATO dziesięć…
[9] D.A.R. Palmer, Afghanistan's...
[10] Górka-Winter Beata, Madej Marek, Państwa członkowskie NATO wobec nowej koncepcji strategicznej Sojuszu. Przegląd stanowisk, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2010