Kryzys zadłużeniowy w Hiszpanii

• gospodarka
• hiszpania
• kryzys
• rajoy
• zapatero

Przebieg kryzysu zadłużeniowego w Hiszpanii, ze względu na rozmiary gospodarki tego państwa, jest szczególnie ważny dla przyszłości strefy euro. Specyficzna charakterystyka tego kryzysu jest także istotna dla rozważań nad ewentualnymi zmianami instytucjonalno-regulacyjnymi w europejskiej unii walutowej. Źródłem kryzysu w Hiszpanii był boom kredytowy i hossa na rynku mieszkaniowym. W czasie recesji bezrobocie urosło do najwyższych rozmiarów wśród najbardziej rozwiniętych gospodarek świata, a deficyt budżetowy, dług publiczny i oprocentowanie obligacji gwałtownie wzrosły. Obecnie z jednej strony wprowadzane są drastyczne programy oszczędnościowe, z drugiej zaś niepokój wywołuje bardzo powolny wzrost PKB i ogólny marazm gospodarczy.

Zdrowa polityka fiskalna przed kryzysem

Hiszpania jest bardzo dobrym przykładem na to, że kryzys zadłużenia publicznego nie musi być efektem złej polityki budżetowej. To nie rząd „żył ponad stan”, tylko sektor prywatny finansował konsumpcję i inwestycje z kredytów. Dopiero gdy światowy kryzys finansowy wywołał załamanie gospodarcze, budżet publiczny wpadł w pułapkę rosnących wydatków i malejących przychodów.

Źródło danych: AMECO

Od momentu utworzenia strefy euro do wybuchu kryzysu podstawowe wskaźniki polityki fiskalnej pokazywały pozytywne tendencje: deficyty rokrocznie malały, przekształcając się w 2005 roku w nadwyżkę budżetową, jednocześnie dług publiczny jako procent PKB szybko się zmniejszał i z 60% spadł poniżej 40%. Trendy błyskawicznie odwróciły się wraz z wybuchem kryzysu finansowego.  Pojawienie się gigantycznych deficytów (ponad 11% w 2009 roku) zaprzepaściło poprzednie starania na rzecz redukcji długu i przywróciło go do poziomu ponad 60% PKB.

Krach na rynku nieruchomości

Wybuch kryzysu w Hiszpanii należy wiązać z pęknięciem bańki cenowej na rynku mieszkań. Początki bańki spekulacyjnej na hiszpańskim rynku nieruchomości sięgają lat 80-tych XX wieku. Wtedy ceny mieszkań zaczęły rosnąć i robiły to – aczkolwiek w różnym tempie – aż do 2008 roku. Od przystąpienia Hiszpanii do strefy euro do wybuchu kryzysu finansowego średnia cena metra kwadratowego w nowym budownictwie wzrosła z 1000 euro do prawie 3000. Hossie sprzyjały ulgi podatkowe, ale kluczowe było obniżenie stóp procentowych w związku z przystąpieniem do strefy euro, które zachęcało do kupna nieruchomości na kredyt. Duże znaczenie miał również popyt ze strony obcokrajowców, dla których Hiszpania jest bardzo atrakcyjnym miejscem do posiadania rezydencji letniskowej.

Wybuch kryzysu subprime w USA spowodował także pęknięcie bańki w Hiszpanii. Sektor budowlany przeżył poważne załamanie pociągając całą gospodarkę w recesję. W połowie 2009 roku PKB kraju spadł o 4,4% w stosunku do analogicznego okresu w roku poprzednim. Od końca 2010 roku Hiszpania ponownie notuje dodatnią stopę wzrostu produktu krajowego, jednak wzrost ten od kilku kwartałów utrzymuje się na bardzo niskim poziomie (0,6-0,8%).

Sektor bankowy

Załamanie na rynku nieruchomości odbiło się na hiszpańskim sektorze bankowym, gdyż spośród kredytów udzielonych firmom z branży budowlanej kilkanaście procent okazało się nierentowne.

Istotne w tym przypadku sektora finansowego w Hiszpanii jest rozróżnienie typowych banków od kas oszczędnościowo-pożyczkowych (cajas). Tych drugich nie obwiązują tak rygorystyczne normy ostrożnościowe i sprawozdawcze jak w przypadku zwykłych banków, toteż cajas były bardziej narażone na krach w budownictwie. Cajas przydzielały kredyty hipoteczne klientom, którym banki udzieliły odpowiedzi odmownej, intensywnie kredytowały też firmy deweloperskie. Kryzys na rynku nieruchomości wpędził kasy w na tyle poważne problemy, że konieczne okazało się wsparcie ze strony rządu, który w marcu 2009 roku dofinansował cajas. Największe hiszpańskie banki, jak Santander i BBVA, były w lepszej kondycji niż cajas, między innymi dzięki restrykcyjnym wymogom ze strony nadzoru finansowego oraz dlatego, że stosunkowo wcześnie zaczęły ograniczać akcję kredytową. Szczególnie dobrze okres kryzysu przetrwał Santander – dysponował na tyle dużymi zasobami, że był w stanie przejąć znaczące zagraniczne banki (między innymi w Polsce – BZ WBK) i dzięki tej ekspansji stał się największym bankiem w strefie euro. Tym niemniej na opinii inwestorów i klientów na temat hiszpańskiego sektora bankowego bardzo mocno zaciążyły problemy cajas. W pierwszej połowie 2010 roku banki zmagały się z runem, gdyż wiele osób utraciło zaufanie do instytucji finansowych i wycofało swoje depozyty. W odpowiedzi rząd udzielił bankom dofinansowania, co uchroniło system finansowy przed upadkiem.

Wzrost bezrobocia

Jednym z bardzo bolesnych dla społeczeństwa przejawów kryzysu był gwałtowny wzrost bezrobocia. Tuż przed wybuchem kryzysu sektor budowlany zapewniał 13% miejsc pracy. Załamanie gospodarcze sprawiło, że nie tylko w tej gałęzi rozpoczęły się zwolnienia. Miejsca pracy zaczęły znikać w tempie przekraczającym milion rocznie. W trzecim kwartale 2011 roku stopa bezrobocia wyniosła ponad 22%, co oznacza, że w ciągu 4 lat wzrosła o ponad 14 punktów procentowych (od najniższego od momentu przystąpienia do UE poziomu 8% w drugim kwartale 2007 roku), i że bez pracy pozostaje około 4,5 mln osób. Sytuacja wygląda szczególnie dramatycznie wśród młodych – w grupie wiekowej poniżej 25 lat bezrobocie przed kryzysem było poniżej 20%, obecnie dochodzi do 50%. Liczby te do pewnego stopnia tłumaczą skalę masowych protestów, które przetoczyły się przez Hiszpanię w 2011 roku, a których symbolem stała się okupacja madryckiego placu Puerta del Sol.

Kryzys zadłużeniowy

Co więcej, wzrost bezrobocia przełożył załamanie gospodarcze na kryzys finansów publicznych. Hiszpański system pomocy społecznej przewiduje hojne zasiłki dla bezrobotnych. W sytuacji nagłego wzrostu bezrobocia, połączonego z głęboką recesją redukującą przychody budżetowe, doprowadziło to do krachu finansów państwa. Inwestorzy zaczęli się obawiać, że Hiszpania nie będzie w stanie regulować swoich długów i zaczęli sprzedawać jej obligacje.

Oprocentowanie obligacji

Przejawem zmniejszonego zaufania rynków wobec Hiszpanii jest różnica między oprocentowaniem jej obligacji i papierów dłużnych państw uważanych za bezpieczne – w przypadku strefy euro tradycyjnym punktem odniesienia (benchmark) są Niemcy.

Co ciekawe, przez długi czas spread między długoterminowymi stopami procentowymi w Hiszpanii i w Niemczech nie wynikał ze wzrostu oprocentowania obligacji hiszpańskich, ale ze spadku oprocentowania niemieckich. Widać to wyraźnie w okresie między połową 2008 i początkiem 2010 roku, gdy stopy w Hiszpanii utrzymywały się na poziomie około 4%. Oprocentowanie długu Hiszpanii i Niemiec zaczęło podążać w przeciwne strony dopiero w drugim kwartale 2010 roku i ponownie w 2011 roku. Pod koniec 2011 roku różnica wynosiła około 4 punktów procentowych. Jak więc widać, wzrost oprocentowania obligacji hiszpańskich nie był drastyczny (około 2 punktów procentowych od wybuchu kryzysu finansowego), okazał się jednak wystarczająco gwałtowny i duży, by wywołać obawy o wypłacalność kraju. Wielu ekonomistów oceniało, że oprocentowanie powyżej 6% w dłuższym okresie czasu okaże się niemożliwe do wytrzymania.

W sierpniu 2011 roku Europejski Bank Centralny po raz pierwszy interweniował na rynku papierów dłużnych , dokonując zakupów na znaczne kwoty (przykładowe  szacunki mówią o 4,5-5 mld euro w pierwszym dniu, z czego jednak tylko część przeznaczona była na obligacje hiszpańskie). Interwencja EBC jest wyraźnie widoczna na przedstawionym powyżej wykresie, jej efektem było obniżenie długoterminowych stóp z krytycznego poziomu powyżej 6% do około 5,2-5,25% i utrzymanie ich na tym poziomie przez trzy miesiące. Jednak w listopadzie 2011 roku oprocentowanie znów przekroczyło poziom 6%, zbliżając się nawet do 7% (najwyższą stopę procentową odnotowano 23 listopada, tuż po wyborach parlamentarnych: 6,86%). Duże nadzieje na obniżenie presji wywieranej przez wysokie oprocentowanie obligacji wiąże się z gigantyczną, niskooprocentowaną pożyczką EBC dla banków komercyjnych, udzieloną pod koniec grudnia 2011. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że banki przeznaczą uzyskane środki na zakup obligacji państw strefy euro (w tym Hiszpanii) by zarobić na różnicy pomiędzy oprocentowaniem pożyczki i oprocentowaniem papierów dłużnych. Zwiększony popyt na obligacje zmniejszy koszt finansowania długiem. W nowy rok Hiszpania wkroczyła z długoterminowymi stopami procentowymi na poziomie 5,1.

Działania ratunkowe

Działania ratunkowe, podjęte przez władze Hiszpanii, obejmowały przede wszystkim restrykcje fiskalne zmierzające do ukrócenia wysokich deficytów, opanowania relacji długu do PKB i przywrócenia zaufania inwestorów.

We wrześniu 2011 roku wprowadzono do konstytucji regułę budżetową w postaci limitu deficytu strukturalnego. Począwszy od 2020 roku obowiązywać ma granica 0,4% PKB. Złamanie tej „złotej reguły” ma być możliwe jedynie w przypadku katastrofy naturalnej, recesji lub innej sytuacji nadzwyczajnej.

Poważne reformy dotyczyły rynku pracy. Podwyższono wiek emerytalny do 67 lat i wiek przechodzenia na wcześniejszą emeryturę do 63 lat (regulacja zacznie obowiązywać w 2013 roku). Uelastyczniono także reguły zatrudniania młodych osób, przedłużając dopuszczalny okres zatrudnienia na czas określony oraz wprowadzono nowy rodzaj umów formacyjno-szkoleniowych na niepełny etat. Zmiany te miały promować czasowe zatrudnienie jako alternatywę wobec bezrobocia.

Zlikwidowano także zapomogę w kwocie 420 euro miesięcznie przez pół roku dla osób, które utraciły prawo do zasiłku – korzystało z niej ponad 600 tys. osób. Zastąpiono ją niższym wsparciem (350 euro) i uzależniono jego otrzymanie od uczęszczania na kursy zawodowe.  Z końcem 2010 roku zlikwidowano becikowe, wynoszące 2500 euro. W 2011 roku płacę minimalną podniesiono w stopniu nierekompensującym skutki inflacji.

W ratowaniu sytuacji budżetowej pomóc miała także prywatyzacja wybranych przedsiębiorstw publicznych, w szczególności operatora lotnisk  i niezwykle popularnej w Hiszpanii loterii narodowej. Prywatyzacja jednak opóźnia się, gdyż w warunkach kiepskiej koniunktury uzyskana kwota mogłaby okazać się niska.

Partia Ludowa (Partido Popular), która wygrała przedterminowe wybory 20 listopada 2011, kontynuuje działania oszczędnościowe. Pod koniec grudnia 2011 nowy premier Mariano Rajoy ogłosił, że szacunki deficytu budżetowego poprzedniego rządu José Luisa Rodrígueza Zapatero były zbyt optymistyczne, i że w 2011 wydatki były wyższe od dochodów o 8% PKB, a nie 6%. Najważniejsze plany oszczędnościowe ogłoszone przez Rajoya to zamrożenie płac w sektorze publicznym (obniżonych przez Zapatero o 5%), pozostawienie części wakatów w administracji, oraz tymczasowe podwyższenie podatków, w szczególności podatku dochodowego od najzamożniejszych obywateli. Cięcia budżetowe w 2012 roku mają wynieść 16,5 mld euro, co ma sprowadzić deficyt do poziomu 4,4% PKB.

Podsumowanie

Wysiłki rządu – zarówno socjalistycznego Zapatero, jak i konserwatywnego Rajoya – przypominają próby manewrowania między Scyllą i Charybdą. Z jednej strony cięcia budżetowe mają zmniejszyć deficyt i oprocentowanie obligacji, i tym sposobem utrzymać dług publiczny w ryzach. Z drugiej restrykcje fiskalne mogą jeszcze bardziej spowolnić gospodarkę, co utrwali bezrobocie i na dodatek sprawi, że relacja długu do PKB utrzyma niekorzystną tendencję.

Przykład Hiszpanii może stawiać pod znakiem zapytania zasadność wzmacniania Paktu Stabilności i Wzrostu. Okazuje się bowiem, że wypełnienie kryteriów polityki fiskalnej określonych w PSiW nie chroni danego państwa przed popadnięciem w kryzys zadłużeniowy. Uzyskanie nadwyżek budżetowych w trzech latach poprzedzających kryzys nie zapewniło hiszpańskiej polityce fiskalnej wystarczającego pola manewru w okresie recesji. Nie wydaje się więc, by umocnienie reguł PSiW lub zwiększenie represji za ich nieprzestrzeganie mogło zapobiec podobnym kryzysom w przyszłości, skoro Hiszpania mogła uchodzić za wzór przestrzegania kryteriów fiskalnych w unii walutowej.

Można też powiedzieć, że Hiszpania wpadła w pułapkę samospełniającej się przepowiedni. Gdy inwestorzy stracili zaufanie do tego kraju i, w obawie przed jego niewypłacalnością, zaczęli wyprzedawać hiszpańskie obligacje faktycznie doprowadziło to rząd do problemów z płynnością na skutek wysokich stóp procentowych.

Warto przeczytać:

Carrie Harrington, The Spanish Financial Crisis, The Center for International Finance and Development - University of Iowa, http://blogs.law.uiowa.edu/ebook/sites/default/files/BP.Spanish%20Financial%20Crisis.pdf

BusinessWeek, Mark Scott, The Rise of Santander: A Spanish bank emerges as a winner in global crisis http://www.spiegel.de/international/business/0,1518,581838,00.html