Joseph Stiglitz: Etiopia - MFW. Zagłodzić głodnych

• joseph stiglitz
• międzynarodowy fundusz walutowy
• _afryka

Międzynarodowy Fundusz Walutowy odgrywa zasadniczą rolę w systemie międzynarodowej pomocy finansowej. Jego zadaniem jest przegląd sytuacji makroekonomicznej każdego kraju, który korzysta z takiej pomocy i upewnienie się, że kraj ten nie żyje ponad stan.

Jeżeli tak się dzieje - wiadomo, że nadchodzą kłopoty. Na krótka metę kraj może żyć ponad stan - pożyczając, ale przychodzi w końcu czas rozliczeń i nadchodzi kryzys. MFW troszczy się szczególnie o poziom inflacji. Kraje, których rządy wydają więcej niż uzyskują z podatków i pomocy zagranicznej, często doprowadzają do inflacji, zwłaszcza jeżeli finansują deficyt drukowaniem pieniędzy. Oczywiście dobra polityka gospodarcza ma również inne wymiary, poza inflacją. Termin "makro" odnosi się do "całościowej" kondycji, łącznego poziomu wzrostu, bezrobocia oraz inflacji, a jakiś kraj może mieć niską inflację, przy niskim wzroście i wysokim bezrobociu. Większość ekonomistów kraj taki uznałaby za pogrążony w katastrofalnej sytuacji makroekonomicznej. Dla większości ekonomistów walka z inflacją, nie stanowi celu samego w sobie, lecz środek do osiągnięcia celu: dlatego, że nadmiernie wysoka inflacja często prowadzi do niskiego wzrostu, a niski wzrost do wysokiego bezrobocia - i dlatego inflacja jest tak niepokojąca. Jednak MFW wydaje się często mylić środki z celami tracąc w ten sposób z pola widzenia to, o co w tym wszystkim chodzi. Kraj taki, jak Argentyna może być oceniony na piątkę, nawet jeżeli przez lata ma dwucyfrowe bezrobocie tak długo, jak długo budżet może być zbilansowany, a inflacja wydaje się być pod kontrolą. Jeśli jakiś kraj nie wypełnił pewnych minimalnych standardów, MFW wstrzymuje pomoc. A jeżeli je wypełnia - wstrzymują zwykle pomoc inni ofiarodawcy. Zrozumiałe jest więc, że Bank Światowy i MFW nie pożyczają pieniędzy krajom, które nie spełniają wymogów makroekonomicznych. Jeśli te kraje mają wysokie deficyty i galopującą inflację, istnieje ryzyko, że pieniądze nie zostaną właściwie wydane. Rządy, które nie potrafią prowadzić polityki gospodarczej, zwykle nie są zdolne do właściwego zagospodarowania pomocy zagranicznej. Ale jeśli wskaźniki makroekonomiczne - inflacja i wzrost – są właściwe, jak to miało miejsce w wypadku Etiopii, oznacza to, iż owe wymogi makro są spełnione. Etiopia miała nie tylko solidne podstawy makroekonomiczne, ale Bank Światowy miał też bezpośrednie dowody, że rząd jest kompetentny i oddany sprawie biednych. Etiopia sformułowała strategie rozwoju obszarów wiejskich koncentrując się na najbiedniejszych, a szczególnie na 85 proc. ludności utrzymującej się z rolnictwa. Drastycznie obcięła wydatki wojskowe - co wyróżniało rząd, który doszedł do władzy środkami militarnymi - ponieważ wiadomo było, że fundusze wydane na zbrojenia, to fundusze, których nie będzie można wydać na walkę z ubóstwem. Z całą pewnością właśnie taki rząd zasługiwał na pomoc społeczności międzynarodowej. Jednak MFW wstrzymał program pomocy dla Etiopii, mimo dobrych wskaźników makroekonomicznych, twierdząc, iż niepokoi go sytuacja budżetowa.

Rząd Etiopii miał dwa źródła dochodów - podatki i pomoc zagraniczną. Rząd utrzymuje równowagę budżetową tak długo, jak długo dochody pokrywają wydatki. Etiopia, jak wiele krajów rozwijających się, dużą część swoich dochodów czerpie z pomocy zagranicznej. MFW niepokoił się, że jeśli źródła tej pomocy wyschną, Etiopia znajdzie się w tarapatach. Dowodził więc, że aby sytuacja budżetowa mogła budzić zaufanie, wydatki musza ograniczać się do poziomu dochodów podatkowych.

Oczywisty problem z logiką MFW polega na tym, iż zakłada ona, że kraje biedne nie mogą wydawać pieniędzy pochodzących z pomocy zagranicznej na to, na co je dostają. Jeśli Szwecja daje Etiopii pieniądze na budowę szkół, logika MFW nakazuje Etiopii stworzyć z tych pieniędzy rezerwę (Każdy kraj powinien mieć jakieś rezerwy na przysłowiowy "okres niepogody". Tradycyjnie rezerwy odkładało się w złocie, ale obecnie zastąpione ono zostało walutami wymienialnymi i ich oprocentowanymi produktami pochodnymi. Najczęściej rezerwy lokowane są w amerykańskich obligacjach skarbowych.) Ale nie po to istnieje pomoc międzynarodowa. Ci, którzy udzielali takiej pomocy Etiopii, pracując niezależnie i nie pod kontrolą MFW, chcieli, aby w tym kraju powstały nowe szkoły i szpitale, czyli tego samego, czego pragnęła Etiopia. Meles postawił sprawę jeszcze ostrzej. Powiedział mi, że nie po to tak ciężko walczył przez 17 lat, aby jakiś międzynarodowy biurokrata mówił mu, że nie może budować szkół i klinik dla swoich ludzi teraz, kiedy uzyskał na to pomoc zagraniczną.

Międzynarodowy Fundusz Walutowy nie interesował się zbytnio długookresowymi rezultatami realizowanych projektów. Czasami jakieś kraje używały pomocowych dolarów do budowy szkół czy szpitali. Gdy pieniądze się kończyły, nie było środków na dalsze funkcjonowanie tych instytucji. Ofiarodawcy uznali, że to jest problem i włączyli koszta ich utrzymania do programów pomocy takich krajów, jak Etiopia. Ale zainteresowanie MFW przypadkiem Etiopii nie uwzględniało takiej troski. Fundusz utrzymywał, że międzynarodowa pomoc nie stanowi stabilnego źródła finansowania. Według mnie stanowisko MFW było bezsensowne - i to nie tylko z powodu swych absurdalnych skutków. Wiedziałem, że pomoc zagraniczna była często o wiele bardziej stabilnym źródłem dochodów niż podatki, których pobór uzależniony był od zmiennej koniunktury gospodarczej. Gdy wróciłem do Waszyngtonu, poprosiłem mój personel o sprawdzenie statystyk i - potwierdzili oni, że zagraniczna pomoc humanitarna była stabilniejszym źródłem dochodów niż wpływy podatkowe. Jeżeli zastosować rozumowanie MFW dotyczące stabilności dochodów, Etiopia i inne kraje rozwijające się powinny w swych budżetach uwzględniać pomoc zagraniczną, a nie dochody z podatków. A gdyby jakiś kraj nie mógł liczyć na pomoc zagraniczną, ani wpływy podatkowe po stronie przychodów budżetowych, wówczas znalazłby się naprawdę w złej kondycji.

Ale rozumowanie MFW było jeszcze bardziej ułomne. Istniała pewna liczba odpowiednich procedur, będących odpowiedzią na niestabilność dochodów, takich jak odkładanie dodatkowych rezerw, czy uelastycznienie wydatków budżetowych. Jeżeli dochody z jakiegoś źródła spadają - i nie ma rezerw, z których można by czerpać - wówczas rząd musi być przygotowany na cięcie wydatków. W krajach takich jak Etiopia, dla których pomoc stanowi tak wielką część tego, co otrzymują, istnieje naturalna elastyczność, polegająca na tym, że jeżeli kraj ten nie dostanie żadnych pieniędzy na budowę nowej szkoły, to jej po prostu nie wybuduje. Władze Etiopii rozumiały sytuację, rozumiały, co się może stać, jeżeli nie uzyskają ani dochodów podatkowych, ani pomocy zagranicznej. Przygotowały sposób radzenia sobie w takiej sytuacji. To, czego nie mogły zrozumieć - i czego ja nie mogłem zrozumieć - to to, dlaczego MFW nie potrafił dostrzec istoty tej sytuacji. A stawka była wysoka: chodziło o szkoły i placówki medyczne dla jednych z najbiedniejszych ludzi na świecie.

Poza tym sporem - o tym jak traktować pomoc zagraniczną, byłem również wmieszany w inny konflikt między MFW i Etiopią, dotyczący wcześniejszego spłacania długu. Etiopia spłaciła wcześniej dług zaciągnięty w amerykańskim banku, wykorzystując do tego celu swoje rezerwy. Transakcja była z ekonomicznego punktu widzenia doskonale pomyślana. Etiopia płaciła o wiele większe odsetki od pożyczki zaciągniętej na zakup samolotu, niż otrzymywała z oprocentowania swych rezerw. Ja również doradzałbym im taką spłatę. (…) Stany Zjednoczone i MFW sprzeciwiły się szybszej spłacie. Nie kwestionowały logiki tej strategii, lecz fakt, że Etiopia przedsięwzięła ten krok bez zgody MFW. Dlaczego jednak suwerenny kraj miałby prosić o pozwolenie MFW przy podejmowaniu każdego działania? Można by to jeszcze rozumieć, gdyby postępowanie Etiopii zagrażało zdolności do spłaty zobowiązań wobec MFW. Było jednak odwrotnie. Dzięki tej rozsądnej decyzji finansowej, kraj zwiększył swoja zdolność spłaty zobowiązań.

Od lat w siedzibie MFW na 19 ulicy w Waszyngtonie powtarzano mantrę: wypłacalność i rozliczanie z wyników. Wyniki, jakie uzyskała Etiopia prowadząc suwerenną politykę, w przekonywający sposób dowiodły, że kraj ten potrafił znakomicie kierować swoim losem. Ale dla MFW, kraje które otrzymywały od niego pieniądze, miały obowiązek uzgadniania wszelkich swoich posunięć, które wchodziły w zakres zainteresowania Funduszu. Jeśli tego nie robiły, było to wystarczającym powodem do zawieszenia programu pomocy, niezależnie od tego, że podejmowane działania były jak najbardziej sensowne. Dla Etiopii taka skłonność do ingerencji wydawała się nową formą kolonializmu. Dla MFW – standardową procedurą działania.

Były także inne punkty sporne w stosunkach MFW z Etiopią dotyczące liberalizacji etiopskiego rynku finansowego. Dobrze funkcjonujący rynek kapitałowy, to znak firmowy kapitalizmu, ale nigdzie rozbieżność między krajami rozwiniętymi i mniej rozwiniętymi nie jest bardziej widoczna niż na ich rynkach kapitałowych. Cały etiopski system bankowy (mierzony np. wielkością jego zasobów) jest nieco mniejszy od tego, jaki posiada Bethesda w stanie Maryland, przedmieście Waszyngtonu zamieszkałe przez 55 277 obywateli. MFW nie tylko chciał, żeby Etiopia otworzyła swój rynek kapitałowy na zachodnią konkurencję, ale także, aby podzieliła swój największy bank na kilka części. W świecie, w którym amerykańskie giganty finansowe takie jak Citibank and Travellers, czy Manufacturers Hannover and Chemical, twierdzą, że muszą dokonać fuzji, aby skuteczniej konkurować, bank wielkości North-Est Bethesda National Bank naprawdę nie ma jak konkurować z globalnymi gigantami w rodzaju Citibanku. Kiedy globalne instytucje finansowe wchodzą do jakiegoś kraju, mogą zmiażdżyć miejscową konkurencję. A ponieważ przyciągają klientów z lokalnych banków takich krajów jak Etiopia, mogą być o wiele bardziej uczynni i usłużni, udzielając kredytów wielkim korporacjom międzynarodowym, niż dla drobnych firm i rolników.

MFW nie ograniczał się w swych zamiarach do otwarcia systemu bankowego na zagraniczną konkurencję. Domagał się "wzmocnienia" systemu finansowego przez stworzenie rynku aukcyjnego dla papierów skarbowych rządu Etiopii - reforma, być może pożądana w wielu krajach, która jednak miała się nijak do kraju o tak niskim poziomie rozwoju. Fundusz żądał także od Etiopii "liberalizowania" jej rynków finansowych, tak aby stopy procentowe były swobodnie kształtowane przez siły rynkowe - coś, czego Stany Zjednoczone i Europa Zachodnia dokonały dopiero w roku 1970, gdy ich rynki i stosowny aparat regulacyjny były odpowiednio rozwinięte. MFW mylił cele ze środkami. Jednym z podstawowych celów dobrego systemu bankowego jest udzielanie na dogodnych warunkach finansowych kredytu tym, którzy go spłacą. W przeważająco rolniczym kraju, takim jak Etiopia, dla rolników jest szczególnie istotne, aby mieli możliwość uzyskania kredytu na rozsądnych warunkach, na zakup ziarna i nawozów. To zadanie nie jest wcale łatwe, nawet w USA, w krytycznych etapach rozwoju rolnictwa, rząd odgrywał kluczowa rolę w zapewnianiu takiego kredytu. Etiopski system bankowy wydawał się dość efektywny, a różnica między stopą pożyczkową a oprocentowaniem kredytu była o wiele niższa, niż w innych krajach rozwijających się, które poszły za radą MFW. To jednak nie zadowalało Funduszu ponieważ był on przekonany, że stopy procentowe powinny być kształtowane swobodnie przez międzynarodowe siły rynkowe, niezależnie od tego czy te rynki były konkurencyjne, czy też nie. Dla Funduszu zliberalizowany system finansowy był celem samym w sobie. Jego naiwna wiara w rynki upewniała go, że zliberalizowany system finansowy obniży stopy procentowe, czyniąc kredyt bardziej dostępnym. MFW był tak pewny słuszności swego dogmatycznego stanowiska, że nie widział potrzeby przyjrzenia się dotychczasowym doświadczeniom.

Joseph Stiglitz (ur. 1943) to były pierwszy wiceprezydent Banku Światowego i jego główny ekonomista w latach 1997-2000, wcześniej szef Rady Doradców Ekonomicznych prezydenta Billa Clintona. Jest uważany za jednego z wybitniejszych współczesnych ekonomistów. W 2001 roku - wraz z dwoma innymi naukowcami - otrzymał Nagrodę Nobla w dziedzinie ekonomii za analizę rynków cechujących się asymetrią informacji; ekonomiści zastosowali swoje osiągnięcia w różnych dziedzinach: od polis ubezpieczeniowych, zakupu używanych samochodów po rynki finansowe. Tekst „Etiopia-MFW. Zagłodzić głodnych” ukazał się w nr. 2/5 (luty 2004 r.) miesięcznika społeczno-politycznego „Lewizna” (tłum. Piotr Ikonowicz). Publikacja w PSZ.PL za zgodą Jarka Augustyniaka z "Lewizny".

Tekst jest wyrazem poglądów autora. Redakcja nie ponosi odpowiedzialności za publikowany materiał.