Negocjacje brytyjsko-unijne, czyli Brexit za wszelką cenę

Podczas odbywającego się 29 kwietnia br. specjalnego szczytu 27 krajów członkowskich Unii Europejskiej (bez udziału Wielkiej Brytanii) przyjęto „wytyczne dla negocjacji Brexitu”. Zostaną one w najbliższych dniach przełożone przez Komisję Europejską na bardziej szczegółowy mandat negocjacyjny, który unijni ministrowie w Radzie UE powinni zatwierdzić 22 maja.

Zgodnie z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, Wielka Brytania oficjalne notyfikowała 29 marca 2017 roku zamiar opuszczenia Unii Europejskiej. Notyfikacja jest następstwem ubiegłorocznego referendum, w którym 51,9 proc. Brytyjczyków zagłosowało za opuszczeniem Unii Europejskiej, a 48,1 proc. było za pozostaniem w UE. Dzień wcześniej szkocki parlament zdecydował o ponownym referendum niepodległościowym. Jednakże, aby je przeprowadzić potrzebna jest zgoda Westminsteru. Premier Theresa May zapowiedziała, że Szkocja jej nie otrzyma, bowiem nie jest to dobry czas na podejmowanie tego typu działań. Należy przy tym podkreślić, że sami Szkoci są podzieleni w kwestii niepodległości. W 2014 roku w referendum 55 proc. głosujących opowiedziało się za pozostaniem w ramach Zjednoczonego Królestwa, a 45 proc. przeciw. Wprawdzie w międzyczasie odbyło się referendum dotyczące Brexitu, w którym 62 proc. Szkotów głosowało za pozostaniem w UE, ale nastroje proeuropejskie nie są równoznaczne z niepodległościowymi. W sondażach, nawet jeśli przeważa opcja niepodległościowa, to zwolennicy opuszczenia Zjednoczonego Królestwa nie przekraczają 50 proc. z powodu sporego odsetka osób niezdecydowanych. Przy czym liczba zwolenników odłączenia się od Wielkiej Brytanii wzrosła, po tym jak Theresa May zapowiedziała twardy Brexit.

 

Artykuł 50. przewiduje dwuletnie negocjacje, które zakończą się 29 marca 2019 roku. Podczas kwietniowego spotkania w Brukseli szefowie państw i rządów zdecydowali o dwuetapowych rokowaniach z Wielką Brytanią. Najpierw UE chce wynegocjować gwarancje utrzymania dotychczasowych praw obywateli państw członkowskich na Wyspach Brytyjskich, co będzie też oznaczało gwarancję zachowania praw Brytyjczyków mieszkających i pracujących w UE oraz uregulowanie rachunków Londynu wobec Unii. Ze wstępnych szacunków ekspertów Komisji Europejskiej wynika, że Brytyjczycy musieliby wpłacić do unijnej kasy ok. 60 mld euro. Chodzi m.in. o zabezpieczenie emerytur brytyjskich urzędników instytucji unijnych i eurodeputowanych z UK. Poza tym Wielka Brytania jest kluczowym beneficjentem licznych programów unijnych (np. Horyzont 2020), które nie kończą się wraz z opuszczeniem Unii przez UK.

 

Dopiero po osiągnięciu porozumienia w tych dwóch kwestiach Unia mogłaby przejść do drugiego etapu, a więc negocjacji o stosunkach dwustronnych po wyjściu Wielkiej Brytanii ze Wspólnoty. Przy czym stosowna umowa zostanie zawarta dopiero wtedy gdy Zjednoczone Królestwo formalnie stanie się państwem trzecim. Natomiast jej wypracowanie może potrwać kolejne lata. Istnieje także możliwość, że nie zostanie wynegocjowana żadna umowa o wystąpieniu. Theresa May wielokrotnie podkreślała, że lepszy jest brak umowy, aniżeli zła umowa. Zresztą wśród polityków Partii Konserwatywnej jest liczna grupa zwolenników opuszczenia UE bez jakiejkolwiek umowy. Wielu analityków podkreśla, że być może strategią negocjacyjną Londynu jest właśnie „lepszy jest brak umowy, aniżeli zła umowa”. Wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej bez umowy oznaczałoby chaos prawny dla obu stron i rodziłoby wiele konfliktów w stosunkach dwustronnych.

 

Poza prawami obywateli UE w Wielkiej Brytanii i Brytyjczyków zamieszkałych na kontynencie, umowa o wystąpieniu miałaby obejmować takie kwestie jak: zobowiązania finansowe Zjednoczonego Królestwa, które podjęła jako państwo członkowskie, problem granic (szczególnie pomiędzy Zjednoczonym Królestwem i Irlandią), zmiany siedzib agencji unijnych znajdujących się na Wyspach Brytyjskich, międzynarodowe zobowiązania Wielkiej Brytanii, które podjęła jako państwo członkowskie (np. paryskie porozumienie klimatyczne).

 

W Londynie zlokalizowane są dwie duże agencje UE: Europejska Agencja Leków oraz Europejski Urząd Nadzoru Bankowego, które zatrudniają ok. tysiąca osób, a po Brexicie będą musiały zostać przeniesione do innych państw członkowskich. Wprawdzie rząd chce, aby pozostawały one w dalszym ciągu na Wyspach, ale Komisja Europejska odrzuciła ten pomysł. Niemniej jednak dwa lata to krótki okres na znalezienie siedziby i przeniesienie całej infrastruktury, zwłaszcza, że część pracowników nie zdecyduje się na przeprowadzkę.

 

Jeśli chodzi o porozumienie o ramach przyszłych stosunków, określałoby ono warunki współpracy w takich dziedzinach jak obronność, walka z terroryzmem, ochrona środowiska, współpraca naukowa, edukacja i wiele innych. Jedna z najważniejszych części umowy dotyczyłaby podstawowych zasad przyszłego handlu. Głównym negocjatorem UE jest Francuz Michel Barnier, były komisarz ds. rynku wewnętrznego. Od strony formalnej Rada Europejska zachowuje polityczną kontrolę nad całym procesem wychodzenia Wielkiej Brytanii z UE, natomiast Komisja prowadzi w imieniu Unii negocjacje.

 

Rozmowy mogą rozpocząć się już pod koniec czerwca, po przedterminowych wyborach w Wielkiej Brytanii. W wystąpieniu przed Parlamentem Europejskim Barnier przedstawił główne zasady, którymi będzie kierował się w negocjacjach. Przede wszystkim cztery wolności (przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi) muszą pozostać nierozdzielne. Co oznacza, że Wielka Brytania nie będzie mogła np. czerpać korzyści z bezcłowego handlu z Unią, ale jednocześnie zamknąć swój rynek pracy dla obywateli państw członkowskich. Oprócz tego czas wygaśnięcia każdej umowy przejściowej będzie musiał być jasno określony, a członkostwo w UE powinno pozostać niepodważalnie najbardziej korzystnym statusem. Nowe stosunki mają być oparte na równych szansach i poszanowaniu dla zasad konkurencyjności. Zdaniem Barniera pożądana byłaby bliska współpraca w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa. Współpracy w tych obszarach chce zresztą również Londyn.

 

Do protokołu z kwietniowego szczytu wpisano specjalną klauzulę gwarantującą, że jeśli w przyszłości dojdzie do zjednoczenia Irlandii, to Irlandia Północna stanie się automatycznie częścią Unii Europejskiej. Tuż po referendum partia Sinn Fein wezwała do referendum, w którym mieszkańcy Irlandii Północnej mieliby opowiedzieć się za opuszczeniem Zjednoczonego Królestwa i przyłączeniem się do Republiki Irlandii. Kwestia irlandzka jest niezwykle istotnym elementem negocjacji, albowiem Irlandia spośród wszystkich państw członkowskich najbardziej odczuje polityczne, gospodarcze i społeczne skutki Brexitu, dlatego też należy zadbać, aby na irlandzkiej wyspie granica brytyjsko-irlandzka, która stanie się granicą brytyjsko-unijną, nie utrudniała życia mieszkańcom. Północnoirlandzcy politycy reprezentujący wszystkie opcje chcą specjalnego statusu dla Irlandii Północnej.

 

Decyzja Brytyjczyków o wyjściu z Unii Europejskiej zaskoczyła wszystkich, zarówno zwolenników Brexitu, polityków brytyjskich i europejskich oraz brukselską administrację. Dlatego też premier Theresa May dopiero 17 stycznia ogłosiła dwunastopunktowy plan opuszczenia UE, w którym opowiedziała się za twardym Brexitem. Oznacza to, że Wielka Brytania nie będzie częścią wspólnego rynku, ponieważ wiązałoby się to z wolnym przepływem osób oraz podleganie orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mimo formalnego wystąpienia z UE. May podkreśla, że dopóki będzie premierem, nigdy się na to nie zgodzi. Szefowa rządu zapowiedziała również ograniczenie liczby Europejczyków osiedlających się na Wyspach po Brexicie, natomiast warunkiem utrzymania dotychczasowych praw obywateli krajów członkowskich jest zachowanie praw Brytyjczyków zamieszkałych na kontynencie. W państwach UE mieszka ok. miliona obywateli Wielkiej Brytanii, a na Wyspach ok. 3 milionów Europejczyków, w tym ok. milion Polaków. Wyjście z UE bez umowy oznaczałoby w praktyce utratę ich praw. Dlatego też od referendum wzrosła liczba Brytyjczyków ubiegających się o obywatelstwo kraju zamieszkania, jak i Europejczyków zainteresowanych obywatelstwem brytyjskim. Przy czym największe zainteresowanie jest wśród obywateli Francji i Niemiec, a 2/3 wniosków paszportowych dotyczy dzieci. Obecnie nie ma państwa członkowskiego, w którym nie pracowaliby nauczyciele języka angielskiego z Wielkiej Brytanii. Po opuszczeniu UE przez UK, będą musieli starać się o pozwolenie na pobyt i pracę, czego dotychczas nie musieli robić.

 

W tym miejscu należy również podkreślić, że migranci odgrywają kluczową rolę w handlu zagranicznym, ponieważ doskonale orientują się w specyfice rynku kraju pochodzenia. Brytyjscy przedsiębiorcy bardzo chętnie zatrudniają takich pracowników. Niewątpliwie Brexit ograniczy taką możliwość. Opuszczenie Unii Europejskiej popierają szkoccy rybacy, przy czym bazująca na pracownikach z nowych państw członkowskich branża przetwórstwa rybnego bez nich sobie nie poradzi, co może spowodować ograniczenia w skupie. Podobnie sytuacja przedstawia się ze szkockimi rolnikami, którzy są zwolennikami Brexitu, natomiast do pomocy w gospodarstwach zatrudniają tylko i wyłącznie migrantów z Europy Środkowej i Wschodniej. Obecnie Brytyjczycy podróżujący po Unii Europejskiej z Europejską Kartą Ubezpieczenia Zdrowotnego (EKUZ) mają prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej w państwach członkowskich, po Brexicie stracą jednak ten przywilej, podobnie jak turyści z Europy na Wyspach Brytyjskich.

 

Theresa May nakreśliła wizję Wielkiej Brytanii po wyjściu z UE jako państwa silniejszego, bardziej sprawiedliwego i bardziej globalnego. Zamiast uczestnictwa we wspólnym rynku brytyjska premier chce podpisania umowy o wolnym handlu z UE. Podkreśliła także potrzebę współpracy z UE w obszarze bezpieczeństwa i walki z terroryzmem. Wprawdzie zaprezentowany plan okazał się dość ogólnikowy, niemniej jednak wskazał kierunek, w którym Londyn będzie podążał, albowiem od chwili objęcia funkcji premiera Theresa May powtarzała nieustannie „Brexit znaczy Brexit”, nie mówiąc jednak, co dokładnie oznacza. Zanim May ogłosiła swój plan, to szefowa szkockiego rządu Nicola Sturgeon zaprezentowała plan tzw. miękkiego Brexitu. Szkocka polityk, podobnie jak lokalni politycy z Irlandii Północnej, domagała się przede wszystkim dostępu do wolnego rynku UE i specjalnego statutu dla Szkocji, a także współdecydowania w procesie negocjacyjnym z Unią Europejską.

 

Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego (Supreme Court) rząd brytyjski nie może uruchomić procedury wystąpienia z UE bez zgody parlamentu, którą już otrzymał. Sędziowie odmówili jednocześnie prawa głosu parlamentom regionalnym, czyli szkockiemu, walijskiemu i północnoirlandzkiemu. Z jednej strony decyzja Sądu nakłada na rząd ograniczenia, z drugiej jednak zwalnia premier z obowiązku konsultacji na poziomie regionalnym. Biorąc pod uwagę krótki okres przewidziany w traktacie lizbońskim na wynegocjowanie warunków opuszczenia UE przez państwo członkowskie, postanowienie Sądu jest sporym ułatwieniem.

 

Chcąc wzmocnić swoją pozycję negocjacyjną premier Wielkiej Brytanii Theresa May ogłosiła 18 kwietnia przedterminowe wybory do Izby Gmin. Decyzję szefowej rządu poparło też największe ugrupowanie opozycyjne w Izbie Gmin – Partia Pracy. Po tym jak David Cameron, opowiadający się za integracją europejską, po ogłoszeniu wyników referendum dotyczącego Brexitu podał się do dymisji, wielu komentatorów i polityków podnosiło argument, że jego następczyni Theresa May nie ma mandatu politycznego do podjęcia negocjacji z UE, bowiem urzędu premiera nie objęła z powodu wygranych wyborów parlamentarnych, a rezygnacji jej partyjnego kolegi. W odpowiedzi na te zarzuty May podkreślała, że ma legitymację wyborców, natomiast pomysł zorganizowania przedterminowych wyborów publicznie odrzucała. Jednak w międzyczasie zmieniła się sytuacja polityczna. Przede wszystkim od dłuższego już czasu utrzymuje się dwudziestoprocentowa przewaga torysów w sondażach nad labourzystami. May jest świadoma, że przeprowadzone zgodnie z kalendarzem wyborczym głosowanie w 2020 roku mogłoby pogrążyć jej partię, ponieważ byłoby to rok po opuszczeniu Unii Europejskiej, a wtedy Brytyjczycy zaczną odczuwać negatywne skutki Brexitu. Już teraz niektóre międzynarodowe korporacje zapowiadają redukcję zatrudnienia w londyńskim City. Np. amerykański JP Morgan chce przenieść 1000 miejsc pracy do innych krajów członkowskich UE. Podobne plany ma Goldman Sachs. Amerykański właściciel flagowej brytyjskiej marki czekolady Cudbery także zdecydował się na przeniesienie produkcji tego towaru do Polski. Poza tym w międzyczasie mogłaby umocnić się pozycja Partii Pracy. Jeśli wszystko pójdzie zgodnie z planem premier, May zapewniła swojemu ugrupowaniu dodatkowe dwa lata rządów. Niezależnie od rozstrzygnięć przy urnach, problem wychodzenia z Unii Europejskiej zdominuje tę kampanię. Politycy będą skupiać się na tym, czy wybrać twardy czy miękki Brexit, pozostałe kwestie będą miały znaczenie drugorzędne.

 

Tuż po ogłoszeniu przedterminowych wyborów szefowa rządu zapowiedziała, że nie będzie uczestniczyć w telewizyjnej debacie liderów, co spotkało się z krytyką ze strony mediów i opozycji. Najprawdopodobniej premier wyciągnęła wnioski z debaty wyborczej z 2010 roku, kiedy to jej poprzednik David Cameron, który cieszył się wysokim poparciem w sondażach, stracił je z powodu „efektu Clegga”. Szef Liberałów i Demokratów okazał się bowiem zwycięzcą debaty i ostatecznie Cameron w pierwszej kadencji musiał rządzić w koalicji z tym ugrupowaniem. Lider Partii Pracy Jeremy Corbyn swój udział w telewizyjnej debacie warunkuje obecnością May, jeśli premier nie będzie w niej uczestniczyła, również szef laburzystów w studio telewizyjnym się nie pojawi. Corbyn w kwestii Brexitu od samego początku jest konsekwentny, tzn. nie prezentuje jasnego stanowiska. W trakcie kampanii referendalnej polityk nie opowiedział się zdecydowanie za pozostaniem Wielkiej Brytanii w UE (nawet nie był twarzą kampanii prounijnej), dlatego też wielu wyborców Partii Pracy było zdezorientowanych, mimo, że samo ugrupowanie było przeciwne opuszczeniu Unii. Biorąc pod uwagę specyfikę brytyjskiej sceny politycznej, brak konkretnego stanowiska ze strony lidera podczas kampanii, a także jego usunięcie się w cień, nie pomogło laburzystom. Obecnie ich lider nie prezentuje konkretnej wizji stosunków brytyjsko-unijnych po opuszczeniu Unii przez Wielką Brytanię. Chociaż oficjalnie stanowisko Partii Pracy jest następujące: należy uszanować wolę wyborców i przeprowadzić proces wyjścia Zjednoczonego Królestwa z Unii, ale miałby to być miękki Brexit.

 

Kampanię wyborczą Theresa May rozpoczęła w Szkocji, gdzie rządzi Szkocka Partia Narodowa (SNP) z Nicolą Sturgeon na czele. Z jednej strony chciała wesprzeć lokalną Partię Konserwatywną, z drugiej apelowała o jedność Zjednoczonego Królestwa. Jak podkreślała, tylko zwycięstwo torysów zapewni dobrobyt Szkocji po Brexicie i jedność UK. Jedność to słowo-klucz w polityce szefowej rządu. Z jednej strony podkreśla potrzebę jedności państwa, z drugiej stara się nie dopuścić do podziału Partii Konserwatywnej, a przy okazji zepchnąć na margines antyeuropejską partię UKIP (Partia Niepodległości Zjednoczonego Królestwa), która po ubiegłorocznym referendum straciła paliwo wyborcze, ale przez wiele lat odbierała głosy torysom. Należy przy tym podkreślić, że partie polityczne nie są przygotowane na wcześniejsze wybory. UKIP potrzebuje wymyślić się na nowo, ponieważ główny jej cel jakim było wyjście Wielkiej Brytanii z UE wkrótce zostanie osiągnięty. Partia Pracy ze słabym liderem jest podzielona wewnętrznie. Jedynie SNP szybko zareagowała na decyzję Theresy May i rozpoczęła kampanię z hasłami niepodległościowymi na ustach, jednocześnie domagając się udziału Szkocji w negocjacjach z UE. Należy przy tym podkreślić, że wynik wyborczy Szkockiej Partii Narodowej pokaże stosunek Szkotów do kwestii niepodległości.

 

Niewątpliwie Brexit zmieni brytyjską scenę polityczną, oczywiście kluczowe zmiany nie nastąpią po najbliższych wyborach parlamentarnych, aczkolwiek przetasowania zaczną się już podczas lokalnych elekcji. Wspomniane wcześniej wysokie poparcie dla Partii Konserwatywnej nie wynika tylko i wyłącznie ze słabości laburzystów, ale spowodowane jest odpływem wyborców z UKIP. Z kalendarza wyborczego wypadną wybory do Parlamentu Europejskiego, które dawały politykom okazję do prezentowania swoich poglądów i promocji własnej osoby. Poza tym politycy działający w Europarlamencie będą chcieli zaistnieć na scenie krajowej, a tym samym wielu polityków krajowych wypadnie z gry. Już teraz wielu z nich poszukuje biorących miejsc na listach. Wcześniejsze wybory stanowią doskonałą okazję, bowiem do 2018 roku zakończy się reforma systemu wyborczego na podstawie której zmniejszy się liczba deputowanych w Izbie Gmin z 650 do 600 (nie ma to bezpośredniego związku z Brexitem). O mandaty ubiegają się europosłowie z frakcji Europejskich Konserwatystów i Reformatorów: Vicky Ford, Andrew Lewer, Ian Duncan.

 

Theresa May opowiadając się za twardym Brexitem wychodzi naprzeciw zwolennikom opcji skrajnej. Nie bierze pod uwagę głosów osób głosujących za pozostaniem w UE. Nie można zapominać, że nie wszyscy zwolennicy wyjścia z Unii chcą twardego Brexitu. Np. Walijczycy w referendum zagłosowali za opuszczeniem UE, ale chcą miękkiego rozwodu ze Wspólnotą. Walijscy politycy stoją na stanowisku, że miękki Brexit jest gwarancją utrzymania miejsc pracy. Przeciwko twardemu Brexitowi są także Szkocja i Irlandia Północna, które w referendum nie poparły opuszczenia Unii Europejskiej. Mimo że Wielka Brytania jako całość nie jest istotnym beneficjentem Wspólnej Polityki Rolnej UE, to walijscy rolnicy korzystają z dopłat unijnych. Pozbawienie ich dotacji oznacza bankructwo lokalnych producentów żywności, właścicieli gospodarstw agroturystycznych, przedsiębiorców rolniczych. Dlatego też organizacje skupiające rolników lobbowały za pozostaniem w UE, a teraz domagają się od Londynu programu, który zapewni walijskim rolnikom przetrwanie. Zwracają uwagę też na aspekt kulturowy. Język walijski jest żywy głównie w rejonach wiejskich, jeśli więc rolnicy stracą subsydia i zaczną przenosić się do miast, zanikać zacznie język. W całej Wielkiej Brytanii jest dużo obszarów gospodarki i życia społecznego, które funkcjonowały dzięki dotacjom z UE. Jeśli państwo nie stworzy programów zastępczych, to w tych dziedzinach nastąpi zapaść.

 

Mimo że Theresa May zapowiedziała twardy Brexit, to jej stanowisko może ulec zmianie, oczywiście nie w kwestii samego Brexitu, ale strategii negocjacyjnej. Wszystko zależy od tego, jak będzie wyglądała scena polityczna po wyborach, albowiem to parlament będzie musiał zatwierdzić opuszczenie UE. Kluczową kwestią będzie którzy deputowani z jej partii odnowią swój mandat, czy będą to zwolennicy twardego, czy też miękkiego Brexitu. Przy czym May wyraźnie stawia na kandydatów, którzy są zwolennikami Brexitu. Istotne znaczenie będzie miał też podział mandatów w innych partiach politycznych. Wprawdzie Partia Konserwatywna cieszy się wysokim poparciem w sondażach, to nie wiadomo jak to się przełoży na liczbę głosów. W trakcie toczącej się kampanii wyborczej May prezentuje stanowisko, w którym nie ma miejsca na żadne ustępstwa, ale kampania kiedyś się kończy i trzeba zmierzyć się z rzeczywistością. Nie można zapominać, że Wielka Brytania przez ponad 40 lat była częścią struktur europejskich i nie może „wyjść z nich po angielsku”. Mało tego po drugiej stronie stołu negocjacyjnego są partnerzy, którzy również mają swoje interesy i chcą je zabezpieczyć.

 

Jeśli jednak nie uda się wypracować porozumienia o wystąpieniu i okres negocjacji nie zostanie wydłużony, wtedy po dwóch latach Zjednoczone Królestwo automatycznie opuści Unię. Jeśli dodatkowo nie zostanie wynegocjowane porozumienie handlowe, to wymiana handlowa będzie się odbywać na zasadach określonych przez Światową Organizację Handlu. Np. dla 97 proc. brytyjskich eksporterów żywności wyjście bez umowy handlowej będzie miało negatywne skutki.

Nakreślona przez Theresę May wizja Wielkiej Brytanii po opuszczeniu Unii Europejskiej jest ogólnikowa, bowiem próbuje pogodzić różne koncepcje Brexitu jakie ścierają się w swoim obozie politycznym. Nie słucha opinii opozycji, głosów płynących z regionów, a także różnych grup społecznych. Dlatego też wielu obserwatorów brytyjskiej sceny politycznej zarzuca jej, że przekłada interes Partii Konserwatywnej nad interes państwa. Nie można zapominać, że w kampanii referendalnej May opowiadała się za Unią Europejską, a teraz stała się zwolenniczką twardego Brexitu.