08 lipiec 2008

1. Po referendum w Irlandii: czym jest Traktat z Lizbony?

W sensie politycznym, Traktat z Lizbony jest zamknięciem reformy instytucjonalnej, rozpoczętej wraz z Traktatem z Nicei i związanej integralnie z rozszerzeniem Unii Europejskiej oraz przygotowaniem jej do funkcjonowania w warunkach globalnej rywalizacji. Zarzucenie planów doprowadzenia do wejścia w życie tego dokumentu oznaczałoby porażkę wewnętrznej konsolidacji w Unii Europejskiej. Dla świata zewnętrznego byłoby sygnałem świadczącym o trudnościach w wyzwoleniu się UE z kręgu własnej niemożności. Dlatego też na państwach członkowskich spoczywa szczególna odpowiedzialność polityczna.

Dylemat przed jakim stoi w tej chwili Unia Europejska jest bardzo poważnej natury i dotyczy sposobu legitymizacji integracji europejskiej oraz równowagi między skutecznością działań i wymogami zbliżenia do obywatela. Postęp globalizacji oraz sukces wschodzących potęg oznacza przesunięcie punktu ciężkości w kierunku efektywności działań, co jednak nie musi pozostawać w sprzeczności ze wzmacnianiem wymiaru demokratycznego UE.

W sensie prawnym, Traktat z Lizbony jest tradycyjnym traktatem rewizyjnym, zmieniającym traktaty stanowiące Unię. Oznacza to, że musi on być ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie UE, zgodnie z ich przepisami konstytucyjnymi. Traktaty rewizyjne nie są „zwykłymi” umowami wielostronnymi, które z reguły wchodzą w życie, gdy pewna, określona liczba państw-sygnatariuszy dokona ratyfikacji. W przypadku Traktatu z Lizbony brak zgody nawet jednego państwa sprawi, że Traktat nie wejdzie w życie. Jednocześnie, z formalnego punktu widzenia ratyfikowanie bądź nie Traktatu jest prawem każdego z państw członkowskich. Podpisując traktat państwo zobowiązuje się jedynie działać w dobrej wierze na rzecz jego wejścia w życie. Tym samym nie można objąć jakimiś sankcjami lub doprowadzić do wykluczenia z UE państwa, które ma trudności z ratfyikacją traktatu rewizyjnego czy też takiego traktatu nie ratyfikuje.

Unia Europejska jest stabilnym systemem politycznym, którego istnieniu nie grożą turbulencje związane z trudnościami w ratyfikacji nowego traktatu. Będzie ona działać dalej, na mocy obecnie obowiązujących traktatów w brzmieniu nadanym przez Traktat z Nicei. Niemniej, następstwem braku reformy ustrojowej Unii będą bardzo poważne problemy natury prawnej i politycznej, oddziałujące zwłaszcza na spójność procesu integracji europejskiej, a w szczególności na status państw nowych i słabszych w UE.

2. Możliwe scenariusze

Określając możliwe scenariusze „po referendum w Irlandii” należy kierować się obowiązującym obecnie prawem UE. Problem ma charakter przede wszystkim polityczny, ale może być rozwiązany jedynie w ramach obowiązujących regulacji unijnych. Inna droga byłaby równoznaczna z fragmentacją Unii. Biorąc to pod uwagę można wskazać na trzy zasadnicze kierunki dalszego działania, w ramach których możliwe są różne warianty:

Wariant I: kontynuowanie procesu ratyfikacji Traktatu z Lizbony;

Wariant II: porzucenie Traktatu z Lizbony i pozostanie przy obecnie obowiązujących Traktatach w brzmieniu nadanym przez Traktat z Nicei;

Wariant III: porzucenie Traktatu z Lizbony i podjęcie – po jakimś czasie – prac nad nowym traktatem rewizyjnym.{mospagebreak}

2.1. Wariant I: kontynuowanie procesu ratyfikacji Traktatu z Lizbony

Jak wiadomo taki wariant wybrali najwyżsi przedstawiciele państw członkowskich skupieni w Radzie Europejskiej w dniach 19-20 czerwca 2008 roku. Szereg istotnych argumentów przemawia na rzecz takiego kierunku działania:

- Traktat z Lizbony zawiera kompromis instytucjonalny uzgodniony w ostatnich kilku latach (począwszy od Konferencji Międzyrządowej 2000, której wynikiem był Traktat z Nicei, zapowiadający kontynuację reformy ustrojowej); uwzględniać należy, że ówczesna „15” zgodziła się na ograniczoną reformą instytucjonalną – konieczną dla rozszerzenia Unii o 12 państw (w tym Polskę), zakładając przeprowadzenie głębokiej reformy ustrojowej po rozszerzeniu (było to ważnym elementem tzw. kompromisu nicejskiego);

- kontynuowanie procesu ratyfikacji w warunkach gdy w jednym z państw członkowskich wystąpiły problemy (w Irlandii) jest wyrazem potwierdzenia konsensusu wypracowanego w ciągu ostatnich lat w sprawie reformy ustrojowej Unii: ma to znaczenie nie tylko jako „sygnał polityczny” dla wyborcy w Irlandii ze strony innych państw członkowskich, lecz przede wszystkim jako umocnienie osiągniętego porozumienia (również na przypadek, gdyby reformę należało kontynuować w inny sposób); wyłamanie się z takiej formuły oznacza de facto naruszenie zasady zaufania i obliczalności politycznej; jest to znacznie poważniejszy problem w koncercie 27 państw członkowskich, niż turbulencje w samej procedurze ratyfikacji traktatu (które mogą wystąpić w każdym państwie członkowskim);

- czasu na ponowne rozważenie zgody na ratyfikowanie Traktatu z Lizbony w Irlandii jest więcej, niż może się wydawać (przy czym podkreślić należy, że od strony proceduralnej powtórzenie referendum w Irlandii jest możliwe, czego dowodzi kazus związany z Traktatem z Nicei); istotne jest bowiem, aby lizboński pakiet instytucjonalny mógł być uwzględniony w toku najbliższych wyborów do Parlamentu Europejskiego (w czerwcu 2009 roku); wystarczy więc, aby Traktat z Lizbony wszedł w życie na przełomie kwietnia/maja 2009 roku; oznaczałoby to, że decyzja w sprawie powtórzenia referendum może być z powodzeniem podjęta na przełomie roku, względnie na początku roku 2009;

- mimo dużej frekwencji w referendum refleksja taka w Irlandii byłyby uzasadniona: badania motywów wyborców, którzy nie zgodzili się na ratyfikowanie Traktatu wskazują bowiem, Iż motywy te nie dotyczą treści samego Traktatu (tak zresztą było również w przypadku referendów we Francji i Niderlandach w odniesieniu do Traktatu konstytucyjnego); 17% głosowało przeciwko, nie ufa bowiem własnym politykom, 40% - ponieważ nie znało treści Traktatu, 20% - z obawy przed utratą tożsamości przez Irlandię [Irish Times, Jun 18, 2008]; od początku istniało także bardzo silne oczekiwanie uzyskania przez Dublin lepszych warunków w rezultacie dodatkowych negocjacji.

- w końcu zauważyć można, że co prawda Unia Europejska zakładała wejście w życie Traktatu z Lizbony 1 stycznia 2009 roku, to jednak nie ma żadnego ograniczenia formalnego uniemożliwiającego przesunięcie tej daty; kilkumiesięczne opóźnienie może być nawet o tyle korzystne, że pozwoli na uwzględnienie wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego w sekwencji nominacji na najwyższe funkcje w UE – przewodniczącego Komisji Europejskiej, przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (w ramach pakietu politycznego – co byłoby rozwiązaniem optymalnym).

2.2. Wariant II: porzucenie Traktatu z Lizbony i pozostanie przy obecnie obowiązujących Traktatach w brzmieniu nadanym przez Traktat z Nicei

Pozostanie przy obecnie obowiązujących Traktatach jest oczywiście możliwe, pociągnie za sobą jednak poważne wyzwania. W taki wariancie zasadnicze wyzwania może ująć w czterech grupach.

(1) Pozostanie przy pakiecie nicejskim spowoduje powstanie dwóch zasadniczych problemów polityczno-prawnych:

Po pierwsze – pakiet nicejski ma charakter „zamknięty”, tj. obliczony jest na 27 państw członkowskich i wraz z przyjęciem 1 stycznia 2007 roku Bułgarii i Rumunii jego potencjał instytucjonalny został wyczerpany. Oznacza to, że kontynuowanie strategii rozszerzenia w przypadku odrzucenia Traktatu z Lizbony będzie wymagało renegocjacji pakietu nicejskiego, podczas której mogą pojawić się bardzo trudne kwestie, znane z negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym i Traktatem z Lizbony. Obecnie obowiązujące traktaty nie zamykają oczywiście drogi do dalszego rozszerzenia. Dużo racji mają jednak ci, którzy wskazują, że w przypadku odrzucenia Traktatu z Lizbony kontynuacja strategii rozszerzenia będzie bardzo trudna.

Po drugie - pakiet nicejski nakazuje zmniejszenie liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich już w listopadzie 2009 roku. Traktat z Lizbony odkładał w czasie tę decyzję do roku 2014, a poza tym pozostawiał ostateczną decyzję Radzie Europejskiej. Rozwiązanie zawarte w pakiecie nicejskim zaczęło budzić krytykę w szeregu państwach (na przykład we Francji), oznaczać bowiem będzie, że w pewnych okresach rotacji największe państwa członkowskie nie będą mogły desygnować komisarzy. Problem odegrał nieco kuriozalną rolę podczas referendum w Irlandii, gdzie jednym z argumentów przeciwko Traktatowi z Lizbony była właśnie obawa przed utratą własnego komisarza. Przeoczono przy tym, że sytuacja taka nastąpi z pewnością w przypadku nie wejścia w życie Traktatu z Lizbony, natomiast właśnie ten Traktat daje pewną swobodę manewru Radzie Europejskiej. Możliwe do wyobrażenia są próby politycznego obejścia przepisów traktatowych, polegające na przykład na formalnym zmniejszeniu kolegium Komisji Europejskiej do dwudziestu siedmiu państw minus jedno przy jednoczesnej nieformalnej umowie, że państwem nie posiadającym komisarza jest to, z którego pochodzi Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Każde tego rodzaju rozwiązanie pozostanie jednak ułomne.

(2) W sytuacji pozostania przy obecnie obowiązujących traktatach możliwość dokonania pewnych reform ustrojowych Unii powstanie przy okazji traktatów akcesyjnych. Należy mieć jednak na uwadze, iż najbliższy traktat akcesyjny (z Chorwacją) nie wejdzie w życie wcześniej niż w 2011 roku, a więc nadzieje – na przykład – na dokonanie zmian postanowień dotyczących liczby komisarzy – są bezzasadne (liczba ta ulegnie zmianie już w końcu 2009 roku). Niezależnie od tego, dokonywanie głębszej reformy na podstawie traktatów akcesyjnych jest niezmiernie ryzykowne: może sprowokować kompleksowe, trudne negocjacje i w efekcie na lata zablokować strategię rozszerzenia. Spójrzmy tylko na kwestię liczby komisarzy: decyzja w tej sprawie jest powiązana z alokacją miejsc w Parlamencie Europejskim i z formułą liczenia głosów ważonych („duże” państwa, rezygnując z „drugiego” komisarza oczekiwały pewnej kompensaty swoich interesów m.in. w tych dziedzinach) – modyfikacje w tej mierze zapewne skutkowałyby „rozsznurowaniem” całego pakietu instytucjonalnego.

(3) Reforma ustrojowa Unii może być kontynuowana – bez rewizji traktatów - w tych obszarach, w których przewidują to same traktaty (tzw. reforma punktowa). Najpoważniejszą możliwość stwarza tzw. procedura kładki, zawarta w art. 42 TUE. Na mocy postanowień tego artykułu możliwe jest przeniesienie materii całego III filara UE do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę – czyli jego „uwspólnotowienie”. Byłaby to bardzo poważna reforma ustrojowa, porównywalna w tym obszarze z rozwiązaniami zawartymi w Traktacie z Lizbony. Zważyć jednak należy, że skorzystanie z procedury kładki wymaga ratyfikowania stosownej decyzji Rady w państwach członkowskich (czyli procedura ratyfikacji będzie musiała zostać powtórzona w odniesieniu do regulacji obejmującej okrojony – w stosunku do Traktatu z Lizbony, ale bardzo wrażliwy obszar). Zasadniczy jednak mankament tej drogi polega na tym, że poza reformą Unii pozostałby obszar o zasadniczym znaczeniu dla umocnienia tożsamości politycznej UE – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa.

(4) Pozostanie przy obecnie obowiązujących traktatach umocni pokusę do regulowana różnych, istotnych z punktu widzenia procesu integracji europejskiej spraw (często objętych kompetencją Unii) „poza” Unią. Sięgnięcie do tzw. metody schengeńskiej, czego niedawnym wyrazem była konwencja z Prüm (podpisana przez grupę siedmiu państw w 2005 roku), nie jest dobrą drogą reformy ustrojowej Unii. W istocie bowiem pewna grupa państw członkowskich UE reguluje „między sobą” sprawy mające znaczenie dla całości. W najlepszym przypadku metoda ta (jak to ma miejsce w odniesieniu do powołanej Konwencji) kończy się „jedynie” na ominięciu instytucji wspólnotowych i pozostałych państw członkowskich i wskazaniu opcji – „możecie” te ustalenia przyjąć dla całej Unii. W skrajnym przypadku może to doprowadzić do osłabienia a nawet fragmentacji Unii Europejskiej.

2.3. Wariant III: porzucenie Traktatu z Lizbony i podjęcie – po pewnym czasie – prac nad nowym traktatem rewizyjnym.

Teoretycznie, odrzucenie Traktatu z Lizbony może oczywiście prowadzić do podjęcia prac na nowym traktatem rewizyjnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że w praktyce nastąpiło „zmęczenie” negocjacjami nad reformą instytucji Unii. Podjęcie decyzji w sprawie powrotu do stołu negocjacyjnego będzie wymagało wielu lat. Jeśli do takiej decyzji dojdzie, to warianty przyszłego traktatu rewizyjnego mogą być następujące: może to być jeden traktat, który zastąpiłby obecnie obowiązujące trzy traktaty (Traktat konstytucyjny bis), może to być tradycyjny traktat rewizyjny (Traktat z Lizbony bis). Możemy również, co jest wysoce prawdopodobne, zostać skonfrontowani z nowym typem traktatu rewizyjnego.

Już u progu negocjacji nad Traktatem konstytucyjnym pojawiły się pomysły, aby w przypadku braku woli ratyfikacji traktatu rewizyjnego przez jedno lub niewielką grupę państw członkowskich, w sytuacji w której większość państw traktat taki ratyfikuje, państwa, które nie chcą związać się nowym traktatem pozostały „przy tym co jest” (na zasadzie specjalnego statusu członkostwa względnie specjalnego rodzaju stowarzyszenia). Można z dużym prawdopodobieństwem zakładać, że wokół tego rodzaju, nowego traktatu rewizyjnego z rodzajem „klauzuli wyłączającej” skupi się dyskusja w przyszłości. Oczywiście uzgodnienie tego rodzaju formy traktatu rewizyjnego wymagałoby uprzedniej zgody wszystkich państw członkowskich UE, co nie byłoby łatwe. Niemniej za takim rozwiązaniem zaczyna przemawiać szereg ważnych argumentów, zwłaszcza zaś ten, iż wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich, rosną trudności w ratyfikacji traktatów rewizyjnych.

 

Doświadczenia z Traktatem konstytucyjnym i Traktatem z Lizbony wskazują, że z reguły okoliczności wewnątrzpolityczne, nie związane bezpośrednio z treścią traktatu rewizyjnego (czy z Unią) decydują o zablokowaniu ratyfikacji w danym państwie. Może to doprowadzić do sytuacji, gdy żaden traktat rewizyjny nie będzie mógł wejść w życie. Byłaby to sytuacja dla Unii nie do przyjęcia. Wprowadzenie „klauzuli wyłączającej” mogłoby sprawić, że decyzja wyborcy byłaby podejmowana świadomie, z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z członkostwa w UE. Stanowisko zajęte przez wyborcę miałoby powiązanie ze statusem danego państwa w Unii Europejskiej, a nie byłoby jedynie refleksem nastawienia do spraw krajowych, własnych polityków, czy też wyrazem braku zainteresowana sprawami UE. Warto w tym kontekście zauważyć, że zarówno Traktat konstytucyjny jak i Traktat z Lizbony zawierają klauzulę o dobrowolnym wystąpieniu z Unii.{mospagebreak}

3. Dlaczego Traktat z Lizbony jest ważny dla Polski?

Traktat z Lizbony, podobnie jak uprzednio Traktat konstytucyjny, nie jest arcydziełem legislacji międzynarodowej. Inaczej zapewne być nie może, bowiem Traktat ten jest efektem trudnego kompromisu w gronie 27 państw członkowskich UE, który rodził się w toku kilkuletnich, bardzo trudnych negocjacji. Każde z państw członkowskich, podpisując dokument, oceniało własne interesy narodowe w kontekście interesów wspólnych – unijnych.

Jeśli przyjrzymy się wyżej naszkicowanym scenariuszom, to bez wątpienia optymalnym rozwiązaniem - również dla Polski - jest doprowadzenie do wejścia Traktatu w życie. Jedynie bowiem Traktat z Lizbony prowadzi do umocnienia spójności wewnętrznej Unii, przekształcając ją w jednolitą organizacją międzynarodową. Zwiększając liczbę obszarów, w których decyzje będą podejmowane w Radzie większością kwalifikowaną oraz wprowadzając w tej mierze tzw. podwójną większość Traktat sprawia, że w większym stopniu chroniona będzie zasada solidarności. Bez większej elastyczności procesu decyzyjnego trudno myśleć o dalszej liberalizacji w ramach rynku wewnętrznego. Bez podstawy traktatowej, którą wprowadza Traktat z Lizbony trudniej byłoby zadbać o wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, które musi opierać się na dwóch filarach – dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia oraz ustanowieniu wspólnego rynku energetycznego w Unii. Traktat z Lizbony umacnia legitymację demokratyczną Unii, konsolidując zwłaszcza rolę parlamentów narodowych, które będą w stanie nie tylko monitorować przestrzeganie zasady subsydiarności, lecz również kontrolować podejmowanie decyzji o zasadniczym znaczeniu dla ustroju Unii. Traktat z Lizbony ustanawia również solidne podstawy instytucjonalne dla rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, niezbędnego dla umocnienia tożsamości politycznej Unii. W końcu, Traktat ten otwiera nowe możliwości dla kontynuowania strategii rozszerzania Unii oraz wzmacniania polityki sąsiedztwa.

Warianty rozwoju sytuacji zakładające odrzucenie Traktatu z Lizbony obarczone są licznymi mankamentami i potencjalnymi zagrożeniami. Najpoważniejsze z nich, to realne spowolnienie (jeżeli nie zablokowanie) strategii rozszerzenia oraz narastająca pokusa fragmentacji procesu integracji europejskiej. Byłaby to perspektywa dla Polski wyjątkowo niekorzystna.

4. Co robić?

Wniosek wynikający z przedstawionej analizy jest jednoznaczny. Polska powinna dopełnić procedury ratyfikacyjnej bez zbędnej zwłoki i nie oglądając się na innych. Istotne są w tej mierze następujące przesłanki:

- ratyfikacja Traktatu jest suwerenną decyzją Polski, lecz jednocześnie testem jej stosunku do pogłębienia procesu integracji oraz odpowiedzialności za wewnętrzną konsolidację Unii Europejskiej; ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w której Polska po raz pierwszy uczestniczyła w pełni w wypracowywaniu dokumentu określającego przyszły kształt i priorytety Unii Europejskiej; tym samym ratyfikacja Traktatu zamknie okres post-akcesyjny, w którym polskie członkostwo w UE było oparte na zestawie zasad i reguł wypracowanych zanim Polska stała się członkiem UE;

- ratyfikacja Traktatu jest wyrazem wsparcia dla wspólnie przyjętego kompromisu w sprawach ustrojowych Unii o zasadniczym znaczeniu dla przyszłości integracji europejskiej; niejasności i turbulencje w procedurze ratyfikacyjnej (o ile nie mają uzasadnienia w procedurach własnej konstytucji) mogą być zasadnie odczytywane jako naruszenie zasady zaufania; negocjacyjny charakter procesu decyzyjnego w Unii sprawia, że byłoby to równoznaczne z utratą statusu partnerskiego;

- ratyfikacja Traktatu jest mocnym wyrazem wsparcia dla procesu rozszerzania Unii; inne potencjalne scenariusze stawiają państwa kandydujące oraz potencjalnych kandydatów w bardzo niedobrej sytuacji i wobec niejasnej perspektywy; wsparcie dla strategii rozszerzenia Unii należy zasadnie do priorytetów polityki Polski, leży też w polskim interesie; turbulencje wokół ratyfikacji Traktatu mogłyby wystawić ten priorytet na szwank;

- ratyfikacja Traktatu otworzy nowe możliwości rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa; inne możliwe warianty reformy ustroju Unii (w przypadku odrzucenia Traktatu z Lizbony) pozostawiają - jak wspomniano - Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa poza głównym nurtem reform, z niepewnością w sprawie przyszłości: byłby to dla Polski scenariusz niedobry; jedna z najważniejszych polskich inicjatyw „wschodniego partnerstwa” może być z sukcesem realizowana jedynie w warunkach rozwijającej się WPZiB.

Nie ulega wątpliwości, że potwierdzenie kompromisu lizbońskiego dotyczy podstawowych, strategicznych interesów Państwa. Dlatego też ratyfikacja Traktatu z Lizbony nie powinna być funkcją wewnątrzpolitycznych rozgrywek. Musi być rezultatem świadomej i odpowiedzialnej decyzji.

Powstrzymanie się od zakończenia procesu ratyfikacji w Polsce nie pomoże Irlandczykom w określeniu ich stosunku do Traktatu z Lizbony oraz do całego procesu integracji europejskiej. Szacunek dla decyzji irlandzkiego społeczeństwa można i należy wyrazić w inny sposób, niż poprzez uzależnienie od niej własnego zdania i opinii w sprawie nowego Traktatu.

Rozumiejąc okoliczności, które przyczyniły się do irlandzkiego „nie”, Polska musi mieć na uwadze interes całej Unii Europejskiej oraz swój własny. Nie wejście w życie Traktatu z Lizbony oznacza lata introspekcji oraz słabości w polityce międzynarodowej. W momencie, w którym zmienia się równowaga sił w świecie, Unia Europejska nie może sobie pozwolić na chwilę słabości. Polska staje się silniejsza siłą Unii Europejskiej. Taki był zasadniczy sens akcesu do Unii Europejskiej.