Jan Barcz, Paweł Świeboda: Opinia w sprawie formuły podejmowania decyzji w Radzie UE

• eurokonstytucja
• pierwiastek albo śmierć
• polska
• system pierwiastkowy
• system podwójnej większości
• traktat
• ue
• _pe24

1. Ustalenie formuły podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie stanowiło od początku istnienia Wspólnot trudny kompromis polityczny, wymagający wyważenia interesów państw małych, średnich i dużych. Do czasu ,wejścia w życie Traktatu z Nicei decyzje w tym trybie podejmowane były wyłącznie na podstawie głosów ważonych. Wywoływało to znaczne turbulencje w toku kolejnych rozszerzeń Wspólnot/UE, za każdym bowiem razem należało na nowo rozdzielać głosy i określać progi właściwe dla podjęcia i blokowania decyzji. W toku prac nad Traktem z Nicei rozważano taką reformę podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie, która w większym stopniu odzwierciedlałaby potencjał poszczególnych państw członkowskich. Wprowadzonym na mocy Traktatu z Nicei testom – większości państw (gwarantujący interesy państw małych) i większości demograficznej (odzwierciedlający potencjał państw dużych) w dalszym ciągu towarzyszył jednak test głosów ważonych. Dopiero Traktat konstytucyjny ustanowił wyłącznie tzw. podwójną większość, tj. formułę podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie na podstawie testu większości państw i większości demograficznej.

2. Formuła proponowana w Traktacie konstytucyjnym gwarantowała Polsce potencjał decyzyjny porównywalny z potencjałem określonym przez Traktat z Nicei. Formuła ta różnicowała jednak grupę państw „dużych”, zwłaszcza zaś Niemcy wysunęły się na pierwsze miejsce, stosownie do ich potencjału demograficznego. Pozostałe „duże” państwa, w tym Francja zaakceptowały taką sytuację. Natomiast uzasadnione zastrzeżenia ze strony Polski, wysuwane w odniesieniu do pierwotnej formuły zaproponowanej w projekcie Konwentu zostały, w znaczącym stopniu uwzględnione poprzez podniesienie obu progów, sprecyzowanie mniejszości blokującej i dołączenie tzw. klauzuli zabezpieczającej. Formuła podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie, proponowana w ostatecznym tekście Traktatu konstytucyjnego jest akceptowana przez znakomitą większość państw członkowskich (w tym oczywiście 18 państw, które Traktat ratyfikowały) oraz miałaby wejść do nowego traktatu rewizyjnego.

3. Zasada przejęcia pakietu instytucjonalnego (zawartego w Traktacie konstytucyjnym) do nowego traktatu rewizyjnego nie oznacza naturalnie, iż zasada tzw. podwójnej większości nie mogłaby zostać doprecyzowana. Propozycja rządu polskiego, aby test demograficzny zamienić na głosy ważone liczone na podstawie pierwiastka kwadratowego od ludności poszczególnych państw (tzw. metoda równego wpływu) spotkała się jednak z niezrozumieniem prawie wszystkich państw członkowskich. Przyczyny takiego podejścia do tej propozycji są różnorakie:

• Metoda „pierwiastka kwadratowego” jest znana od kilkudziesięciu lat w teorii organizacji międzynarodowych jako metoda mierzenia mocy decyzyjnej państw w organizacjach międzynarodowych. Nigdy jednak – o ile wiadomo – nie została zastosowana w praktyce, głównie z tego względu, iż nie jest w stanie oddać politycznej natury kontraktu, jaki warunkuje uzgodnienie formuły podejmowania decyzji większością kwalifikowaną;
• W przypadku procesu decyzyjnego w UE mankament ten jest wyraźnie widoczny przy analizie procedury współdecydowania (art. 251 TWE), w której Rada UE decyduje większością kwalifikowaną, niemniej jednak Parlament Europejski jest współlegislatorem (metoda „pierwiastka kwadratowego” nie uwzględnia alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim jako ważnego elementu mocy decyzyjnej państwa członkowskiego); metoda ta nie jest w stanie uwzględnić również różnych zaszłości – na przykład okoliczności, że „duże” państwa zrezygnowały na rzecz rozszerzenia z „drugiego” komisarza i wyraźnie zastrzegły sobie kompensatę interesów politycznych w innych dziedzinach (w grę wchodzi właśnie formuła podejmowania decyzji i alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim);
• Nie jest jasny cel polityczny propozycji: Polska jedynie marginalnie umocniłaby swoją pozycję decyzyjną w wyniku jej przyjęcia, natomiast osłabła by pozycja pozostałych dużych państw członkowskich, zwłaszcza zaś Niemiec. Grupa „dużych” państw, do których Polska należy, ma więc zasadnicze problemy ze zrozumieniem zasadności i racjonalności propozycji polskiej;
• Sama formuła „pierwiastka kwadratowego” jest też trudna w politycznej percepcji. Była ona rozważana podczas IGC 2000 oraz na początku 2004 r. podczas IGC 2003/2004 – „milcząco” z tej propozycji zrezygnowano;

Sumując można stwierdzić, że formuła „pierwiastka kwadratowego” ma znikome szanse na akceptację. Z tego względu powinna być raczej traktowana jako punkt wyjścia do modyfikacji tzw. podwójnej większości w formule proponowanej przez Traktat konstytucyjny. Traktowanie formuły „pierwiastka kwadratowego” jako conditio sine qua non zamknięcia prac nad nowym traktatem rewizyjnym z dużym prawdopodobieństwem może skazać całe przedsięwzięcie na niepowodzenie.

4. Powyższe okoliczności warto również z tego względu wziąć po uwagę, iż w ramach tzw. podwójnej większości proponowanej w Traktacie konstytucyjnym istnieją ważne obszary, w których można dążyć do umocnienia statusu Polski. Wskazać należy zwłaszcza na takie obszary, jak:

• Zmiana progów w podwójnej większości - pozycja Polski ulega wzmocnieniu przy obniżeniu progu państw i podwyższeniu progu ludności - oraz adjustacja definicji ludności sprzyjająca interesom Polski;
• Rozważenie rozszerzenia liczby obszarów, w których – ze względu na ich „wrażliwość” dla Polski – przy podejmowaniu decyzji w Radzie większością kwalifikowaną wzmocniony byłby test liczby państw (w Traktacie konstytucyjnym test większości superkwalifikowanej wynosi 72% w porównaniu ze zwykłym testem, wynoszącym 55% plus jedno państwo);
• Modyfikacja wspomnianej tzw. klauzuli zabezpieczającej (proponowanej w deklaracji nr 5 do Traktatu konstytucyjnego) poprzez – na przykład – rodzaj jej stałego umocowania;
• Uzgodnienie górnego pułapu demograficznego (najczęściej wymieniana jest liczba 70 mln ludności), który byłby liczony do testu demograficznego. Propozycja taka mogłaby zyskać akceptację ze względu na ogólny trend demograficzny w dużych państwach członkowskich UE. Niezależnie od tego miałaby istotne znaczenie dla otworzenia w przyszłości drzwi dla członkostwa w Unii Turcji;
• Ponowne rozważenie alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim i zwiększenie liczby deputowanych z Polski. Możliwości tej nie należy lekceważyć, ponieważ rola Parlamentu Europejskiego stale rośnie (zwłaszcza w ramach procedury współdecydowania, w której Rada decyduje większością kwalifikowaną). Niezależnie od tego jest to możliwość realistyczna.

5. Jak się wydaje, centralnym, politycznym punktem odniesienia propozycji rządu polskiego, zasadzającej się na metodzie „pierwiastka kwadratowego”, jest dążenie do osłabienia Niemiec w procesie decyzyjnym w UE. Podejście takie należałoby poddać weryfikacji: Niemcy są efektywnym państwem demokratycznym, członkiem założycielem Wspólnot. Powinny mieć możliwość zajęcia stosownego miejsca w procesie decyzyjnym w UE. Nie można jednak zapominać – i taka była m.in. intencja ojców integracji europejskiej – że Niemcy pozostają powiązane z innymi państwami europejskim członkostwem we Wspólnotach Europejskich i w Unii. Podlegają więc tzw. metodzie wspólnotowej a w ostateczności – w zakresie działania prawa wspólnotowego – niezależnej kontroli sądów wspólnotowych. Brak reformy ustrojowej Unii może pociągnąć za sobą osłabienie więzów integracyjnych, a tym samym mogą pojawić się różnego rodzaju pokusy. Tak więc w interesie Polski leży zachowanie dobrych relacji z grupą dużych państw członkowskich, w tym przede wszystkim z Niemcami – jako państwem sąsiedzkim, leżącym w regionie i – jak dotąd – wykazującym zrozumienie dla nowych państw członkowskich. Wspólnym mianownikiem tych relacji powinno być podnoszenie spójności i efektywności Unii Europejskiej.

Opinia powstała na podstawie dyskusji podczas spotkania pt. „Na drodze ku nowemu traktatowi dla UE w przededniu posiedzenia Rady Europejskie”j, które zostało zorganizowane w dniu 14 czerwca 2007 roku przez Centrum Strategii Europejskiej demosEUROPA, Niezależny Instytut Prawa Międzynarodowego i Europejskiego, Katedrę Prawa Europejskiego SGH i Katedrę Prawa Międzynarodowego i Prawa UE WSPiZ im. L. Koźmińskiego. Publikacja za zgodą autorów.