Monika Paulina Żukowska: Ta wspaniała (?) tarcza
03 wrzesień 2008
O tarczy antyrakietowej powiedziano już wiele. Podpisanie umowy o umieszczeniu amerykańskich rakiet przechwytujących w pomorskim Redzikowie uznano za niepodważalny sukces polskiej dyplomacji. Czy słusznie?
Po pierwsze – bezpieczeństwo
Głównym argumentem mającym przekonać Polaków, że zgoda na dzierżawę bazy w Redzikowie była posunięciem strategicznie dobrym, stały się osławione gwarancje bezpieczeństwa, które mieliśmy otrzymać w zamian. W istocie, umowa zawiera zapis odnoszący się do „zapewnienia bezpieczeństwa” naszemu terytorium, w tym z wykorzystaniem stacjonujących tu rakiet przechwytujących. Entuzjaści instalacji przyjmują to jako tzw. „twarde gwarancje bezpieczeństwa”. Podobną treść ma odpowiedni fragment „Deklaracji w sprawie współpracy strategicznej”, gdzie Stany Zjednoczone zobowiązały się do „zapewnienia bezpieczeństwa Polski i wszystkich obiektów amerykańskich rozmieszczonych na jej terytorium”. W obu przypadkach obietnice Stanów wydają się być podyktowane interesami samego sojusznika – który kraj, inwestując w budowę największego, a co za tym idzie, najbardziej kosztownego systemu obrony przeciwrakietowej, nie zadbałby o odpowiednią ochronę jego elementów?
Enigmatycznego „zapewnienia bezpieczeństwa”, reklamowanego jako dopełnienie art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, który agresję na jedno z państw Sojuszu nakazuje traktować jako akt wymierzony w każdego członka tegoż, nie można utożsamiać z obietnicą interwencji wojskowej. W obu przypadkach brak bowiem określenia metod pomocy – art. 5 pozostawia państwom dowolność w doborze „odpowiednich środków”, zaś polsko-amerykański układ de facto nie zapewnia realnego wsparcia wojskowego w razie zagrożenia bezpieczeństwa Polski. Dopuszczenie prawdopodobieństwa użycia amerykańskich pocisków przechwytujących z redzikowskiej bazy w celu zatrzymania wymierzonych w Polskę rakiet balistycznych (innymi słowy: wykorzystania broni USA do ochrony terytorium, na którym owa broń przebywa), wydaje się być absolutnym minimum, na które jednak zgodziliśmy się z radością.
Pomoc w modernizacji polskich sił zbrojnych, mimo poświęcenia temu zagadnieniu obszernego fragmentu „Deklaracji”, w obecnym kształcie sprowadza się w zasadzie tylko do ogólnego hasła. Decydujące będą tu umowy szczegółowe, określające warunki nabycia amerykańskiego sprzętu. Na ten moment, oprócz osławionych 92 rakiet typu „Patriot”, zdolnych osłonić parasolem bezpieczeństwa zaledwie 1/3 obszaru Warszawy, nie ustalono żadnych ulg w stosunku do rynkowych warunków, na jakich Amerykanie sprzedają uzbrojenie.
Utworzenie Grupy Konsultacyjnej ds. Współpracy Strategicznej samo w sobie nie jest przedsięwzięciem rewolucyjnym – od lat między RP i USA funkcjonuje instytucja „Dialogu Strategicznego”. Ze względu na polityczny charakter „Deklaracji”, która precyzuje zakres jej działań, katalog spraw, które strony planują poruszyć, pozostaje póki co listą życzeń. Ustanowienie tego organu stwarza jedynie ramy dla prawdziwego zacieśnienia współpracy. Możliwość ta jest na chwilę obecną wyzwaniem, które polscy politycy powinni umiejętnie wykorzystać. Traktowanie zależnych od woli politycznej i zadeklarowanych zagadnień jako „oczywistą oczywistość” to główny błąd propagatorów entuzjastycznego podejścia do tarczy.
Po drugie – polityka
Trudno jednoznacznie określić czynniki, które złożyły się na błyskawiczną finalizację ponad rocznych negocjacji. Jako jeden z nich wymienia się nadchodzącą zmianę na fotelu gospodarza Białego Domu. Strona polska postanowiła podpisać umowę, by z nową administracją ustalać już tylko treść układów szczegółowych (choć, jak zauważył szef polskiej dyplomacji już po parafowaniu porozumienia wstępnego, „diabeł tkwi w szczegółach” i właśnie ten etap rozmów może okazać się tym najtrudniejszym do zamknięcia). Po podpisaniu umowy pojawiły się pomysły odłożenia jej ratyfikacji w czasie tak, aby przeczekać zmianę administracji w Waszyngtonie i wtedy zadecydować o dalszym losie układu. Rozwiązanie to wydaje się błędne głównie z dwóch powodów. Po pierwsze – przedłużanie procedur opóźni rozpoczęcie rozmów o porozumieniach szczegółowych, które, ze względu na swój praktyczny charakter, będą stanowić właściwy impuls dla nadania tempa współpracy z USA. Po drugie – przeciąganie ratyfikacji jest ryzykowne właśnie z perspektywy zmiany na stanowisku prezydenta Stanów Zjednoczonych. Mimo że obaj kandydaci wyrazili poparcie dla aktualnego projektu NMD (ang. National Missile Defense), różne jest postrzeganie jego priorytetowości, co może wpływać na przesuwanie w czasie realizacji.
Po trzecie – dolary
Sama umowa zakłada realizację jej postanowień w miarę „dostępności środków finansowych przeznaczonych na takie cele”. Podmiotem zarządzającą tymi środkami jest amerykański Kongres. W pierwszych oficjalnych reakcjach amerykański parlament wyraził się (ustami nadzorującej programy obrony antyrakietowej Demokratki Ellen Tauscher) pozytywnie o zawartym porozumieniu, zapowiadając jednak ścisłą analizę skuteczności instalacji przed przyznaniem finansów na jej budowę. Mając w pamięci „obcinanie” funduszy na tarczę, które obserwowaliśmy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy, oraz wyraźnie sceptyczne wypowiedzi poszczególnych polityków dominującej w Izbie Reprezentantów Partii Demokratycznej, kwestionujących zasadność samego pomysłu systemu szerokiej obrony przeciwrakietowej (ich zdaniem pociski przechwytujące zwyczajnie nie działają, zaś Iran nie ma i prędko nie wejdzie w posiadanie rakiet dalekiego zasięgu), możemy się spodziewać kolejnej parlamentarnej batalii.
Problem finansów odnosi się też do polskich oczekiwań. Doświadczenia związane z realizacją umów offsetowych dotyczących zakupu F-16, „Casy” czy pocisków typu „Spike”, wyrażając się eufemistycznie, nie są zbyt pozytywne. Jedną z głównych przyczyn takiego stanu rzeczy było niezrozumienie zasad, jakimi rządzą się takie transakcje, a co za tym idzie – bierna postawa i częste błędy formalne offsetobiorców. Ze zgodą na budowę tarczy wiąże się także nadzieje na napływ amerykańskich inwestycji. Ponownie pojawiają się głosy Demokratów, że tarcza to wyrzucone miliony przekazane Polsce. Osiągnięcie rzeczywistych korzyści będzie jednak wymagało twardej pozycji negocjacyjnej, znana jest wszak niechęć Amerykanów do przekazywania technologii nawet najwytrwalszym sojusznikom. Znalezienie formuły współpracy otwierającej perspektywę na osiągnięcie wymiernych korzyści gospodarczych wydaje się problematyczne. Profity, na jakie liczą lokalni przedsiębiorcy w związku z samym funkcjonowaniem bazy, spłyną jedynie, gdy ich oferty będą najbardziej konkurencyjne.
Po czwarte – prawo
Rozgraniczenie adekwatności porządków prawnych obu państw do konkretnych osób i sytuacji nie wyczerpuje kwestii odpowiedzialności prawnej. Szczególnie urzeka zapis: „Stany Zjednoczone będą ponosić odpowiedzialność prawną za szkody lub straty wynikające z funkcjonowania elementów systemu obrony przeciwrakietowej rozmieszczonego w Bazie, jeśli uznają, biorąc pod uwagę okoliczności, że powinny ponosić odpowiedzialność za takie straty lub szkody”. Fakt, że podobny zapis odnosi się do strony polskiej, nie usuwa uznaniowości przy orzekaniu ewentualnych szkód, powstałych w wyniku amerykańskiej obecności pod Słupskiem.
Co z tą tarczą?
Realizacja projektu NMD nie jest na dzień dzisiejszy zagrożona. Problemem pozostaje natomiast tempo, w jakim kolejny gospodarz Białego Domu zechce plan ten wykonać. Amerykańska instalacja sama w sobie nie przynosi moim zdaniem jakościowej zmiany dla bezpieczeństwa Polski. Rosyjskie groźby użycia głowic atomowych wobec RP – członka Sojuszu Północnoatlantyckiego, którego w pewien sposób chroni art. 5 – wpisują się w przyjęty styl uprawiania polityki zagranicznej opartej na twardym stanowisku wobec decyzji USA. Jednocześnie naruszają one względną równowagę funkcjonalną w Europie. Polska ma małe szanse stać się „Gruzją Europy Środkowej”. Większym niebezpieczeństwem mogłyby się okazać wymienione w porozumieniach „zagrożenia pozamilitarne” i tu widzę polską piętę achillesową – brak nam strategii zarządzania kryzysowego na wypadek zagrożeń terrorystycznych. W tym kontekście współpraca szkoleniowa i wywiadowcza z atlantyckim sojusznikiem może okazać się szczególnie cenna. Na obecnym etapie trudno jednak mówić o oszałamiającym sukcesie. Przekonanie, że obecność amerykańskich żołnierzy na naszym terytorium stanie się wyśmienitą kartą przetargową w toku dalszych stosunków bilateralnych, określiłabym jako zbyt daleko idące. Podpisując porozumienia dotyczące rozmieszczenia amerykańskich wyrzutni, wspomniana kooperacja uzyskała jedynie dobrą ramę formalną, którą teraz należałoby wypełnić optymalną treścią.
Głównym argumentem mającym przekonać Polaków, że zgoda na dzierżawę bazy w Redzikowie była posunięciem strategicznie dobrym, stały się osławione gwarancje bezpieczeństwa, które mieliśmy otrzymać w zamian. W istocie, umowa zawiera zapis odnoszący się do „zapewnienia bezpieczeństwa” naszemu terytorium, w tym z wykorzystaniem stacjonujących tu rakiet przechwytujących. Entuzjaści instalacji przyjmują to jako tzw. „twarde gwarancje bezpieczeństwa”. Podobną treść ma odpowiedni fragment „Deklaracji w sprawie współpracy strategicznej”, gdzie Stany Zjednoczone zobowiązały się do „zapewnienia bezpieczeństwa Polski i wszystkich obiektów amerykańskich rozmieszczonych na jej terytorium”. W obu przypadkach obietnice Stanów wydają się być podyktowane interesami samego sojusznika – który kraj, inwestując w budowę największego, a co za tym idzie, najbardziej kosztownego systemu obrony przeciwrakietowej, nie zadbałby o odpowiednią ochronę jego elementów?
Enigmatycznego „zapewnienia bezpieczeństwa”, reklamowanego jako dopełnienie art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, który agresję na jedno z państw Sojuszu nakazuje traktować jako akt wymierzony w każdego członka tegoż, nie można utożsamiać z obietnicą interwencji wojskowej. W obu przypadkach brak bowiem określenia metod pomocy – art. 5 pozostawia państwom dowolność w doborze „odpowiednich środków”, zaś polsko-amerykański układ de facto nie zapewnia realnego wsparcia wojskowego w razie zagrożenia bezpieczeństwa Polski. Dopuszczenie prawdopodobieństwa użycia amerykańskich pocisków przechwytujących z redzikowskiej bazy w celu zatrzymania wymierzonych w Polskę rakiet balistycznych (innymi słowy: wykorzystania broni USA do ochrony terytorium, na którym owa broń przebywa), wydaje się być absolutnym minimum, na które jednak zgodziliśmy się z radością.
Pomoc w modernizacji polskich sił zbrojnych, mimo poświęcenia temu zagadnieniu obszernego fragmentu „Deklaracji”, w obecnym kształcie sprowadza się w zasadzie tylko do ogólnego hasła. Decydujące będą tu umowy szczegółowe, określające warunki nabycia amerykańskiego sprzętu. Na ten moment, oprócz osławionych 92 rakiet typu „Patriot”, zdolnych osłonić parasolem bezpieczeństwa zaledwie 1/3 obszaru Warszawy, nie ustalono żadnych ulg w stosunku do rynkowych warunków, na jakich Amerykanie sprzedają uzbrojenie.
Utworzenie Grupy Konsultacyjnej ds. Współpracy Strategicznej samo w sobie nie jest przedsięwzięciem rewolucyjnym – od lat między RP i USA funkcjonuje instytucja „Dialogu Strategicznego”. Ze względu na polityczny charakter „Deklaracji”, która precyzuje zakres jej działań, katalog spraw, które strony planują poruszyć, pozostaje póki co listą życzeń. Ustanowienie tego organu stwarza jedynie ramy dla prawdziwego zacieśnienia współpracy. Możliwość ta jest na chwilę obecną wyzwaniem, które polscy politycy powinni umiejętnie wykorzystać. Traktowanie zależnych od woli politycznej i zadeklarowanych zagadnień jako „oczywistą oczywistość” to główny błąd propagatorów entuzjastycznego podejścia do tarczy.
Po drugie – polityka
Trudno jednoznacznie określić czynniki, które złożyły się na błyskawiczną finalizację ponad rocznych negocjacji. Jako jeden z nich wymienia się nadchodzącą zmianę na fotelu gospodarza Białego Domu. Strona polska postanowiła podpisać umowę, by z nową administracją ustalać już tylko treść układów szczegółowych (choć, jak zauważył szef polskiej dyplomacji już po parafowaniu porozumienia wstępnego, „diabeł tkwi w szczegółach” i właśnie ten etap rozmów może okazać się tym najtrudniejszym do zamknięcia). Po podpisaniu umowy pojawiły się pomysły odłożenia jej ratyfikacji w czasie tak, aby przeczekać zmianę administracji w Waszyngtonie i wtedy zadecydować o dalszym losie układu. Rozwiązanie to wydaje się błędne głównie z dwóch powodów. Po pierwsze – przedłużanie procedur opóźni rozpoczęcie rozmów o porozumieniach szczegółowych, które, ze względu na swój praktyczny charakter, będą stanowić właściwy impuls dla nadania tempa współpracy z USA. Po drugie – przeciąganie ratyfikacji jest ryzykowne właśnie z perspektywy zmiany na stanowisku prezydenta Stanów Zjednoczonych. Mimo że obaj kandydaci wyrazili poparcie dla aktualnego projektu NMD (ang. National Missile Defense), różne jest postrzeganie jego priorytetowości, co może wpływać na przesuwanie w czasie realizacji.
Po trzecie – dolary
Sama umowa zakłada realizację jej postanowień w miarę „dostępności środków finansowych przeznaczonych na takie cele”. Podmiotem zarządzającą tymi środkami jest amerykański Kongres. W pierwszych oficjalnych reakcjach amerykański parlament wyraził się (ustami nadzorującej programy obrony antyrakietowej Demokratki Ellen Tauscher) pozytywnie o zawartym porozumieniu, zapowiadając jednak ścisłą analizę skuteczności instalacji przed przyznaniem finansów na jej budowę. Mając w pamięci „obcinanie” funduszy na tarczę, które obserwowaliśmy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy, oraz wyraźnie sceptyczne wypowiedzi poszczególnych polityków dominującej w Izbie Reprezentantów Partii Demokratycznej, kwestionujących zasadność samego pomysłu systemu szerokiej obrony przeciwrakietowej (ich zdaniem pociski przechwytujące zwyczajnie nie działają, zaś Iran nie ma i prędko nie wejdzie w posiadanie rakiet dalekiego zasięgu), możemy się spodziewać kolejnej parlamentarnej batalii.
Problem finansów odnosi się też do polskich oczekiwań. Doświadczenia związane z realizacją umów offsetowych dotyczących zakupu F-16, „Casy” czy pocisków typu „Spike”, wyrażając się eufemistycznie, nie są zbyt pozytywne. Jedną z głównych przyczyn takiego stanu rzeczy było niezrozumienie zasad, jakimi rządzą się takie transakcje, a co za tym idzie – bierna postawa i częste błędy formalne offsetobiorców. Ze zgodą na budowę tarczy wiąże się także nadzieje na napływ amerykańskich inwestycji. Ponownie pojawiają się głosy Demokratów, że tarcza to wyrzucone miliony przekazane Polsce. Osiągnięcie rzeczywistych korzyści będzie jednak wymagało twardej pozycji negocjacyjnej, znana jest wszak niechęć Amerykanów do przekazywania technologii nawet najwytrwalszym sojusznikom. Znalezienie formuły współpracy otwierającej perspektywę na osiągnięcie wymiernych korzyści gospodarczych wydaje się problematyczne. Profity, na jakie liczą lokalni przedsiębiorcy w związku z samym funkcjonowaniem bazy, spłyną jedynie, gdy ich oferty będą najbardziej konkurencyjne.
Po czwarte – prawo
Rozgraniczenie adekwatności porządków prawnych obu państw do konkretnych osób i sytuacji nie wyczerpuje kwestii odpowiedzialności prawnej. Szczególnie urzeka zapis: „Stany Zjednoczone będą ponosić odpowiedzialność prawną za szkody lub straty wynikające z funkcjonowania elementów systemu obrony przeciwrakietowej rozmieszczonego w Bazie, jeśli uznają, biorąc pod uwagę okoliczności, że powinny ponosić odpowiedzialność za takie straty lub szkody”. Fakt, że podobny zapis odnosi się do strony polskiej, nie usuwa uznaniowości przy orzekaniu ewentualnych szkód, powstałych w wyniku amerykańskiej obecności pod Słupskiem.
Co z tą tarczą?
Realizacja projektu NMD nie jest na dzień dzisiejszy zagrożona. Problemem pozostaje natomiast tempo, w jakim kolejny gospodarz Białego Domu zechce plan ten wykonać. Amerykańska instalacja sama w sobie nie przynosi moim zdaniem jakościowej zmiany dla bezpieczeństwa Polski. Rosyjskie groźby użycia głowic atomowych wobec RP – członka Sojuszu Północnoatlantyckiego, którego w pewien sposób chroni art. 5 – wpisują się w przyjęty styl uprawiania polityki zagranicznej opartej na twardym stanowisku wobec decyzji USA. Jednocześnie naruszają one względną równowagę funkcjonalną w Europie. Polska ma małe szanse stać się „Gruzją Europy Środkowej”. Większym niebezpieczeństwem mogłyby się okazać wymienione w porozumieniach „zagrożenia pozamilitarne” i tu widzę polską piętę achillesową – brak nam strategii zarządzania kryzysowego na wypadek zagrożeń terrorystycznych. W tym kontekście współpraca szkoleniowa i wywiadowcza z atlantyckim sojusznikiem może okazać się szczególnie cenna. Na obecnym etapie trudno jednak mówić o oszałamiającym sukcesie. Przekonanie, że obecność amerykańskich żołnierzy na naszym terytorium stanie się wyśmienitą kartą przetargową w toku dalszych stosunków bilateralnych, określiłabym jako zbyt daleko idące. Podpisując porozumienia dotyczące rozmieszczenia amerykańskich wyrzutni, wspomniana kooperacja uzyskała jedynie dobrą ramę formalną, którą teraz należałoby wypełnić optymalną treścią.
Stefan Bratkowski nie żyje.
Prezydenci chcą zacieśnić współpracę polsko-słowacką
