Cezary Kowanda: Program gospodarczy wielkiej koalicji - założenia i perspektywy realizacji

Gdy 18 września 2005 r. tuż po godzinie 18:00 zostały opublikowane pierwsze, sondażowe wyniki wyborów do Bundestagu, stało się jasne, że nie ma zapowiadanej przez wiele miesięcy przez kolejne prognozy instytutów badania opinii publicznej większości dla koalicji CDU/CSU-FDP. W tym momencie nieaktualna stała się też część planów obu partii, dotyczących podjęcia reform gospodarczych w nadchodzących czterech latach. Długie rozmowy sondażowe, a następnie negocjacje koalicyjne między chadecją a SPD doprowadziły ostatecznie do zawarcia 11 listopada 2005 r. umowy koalicyjnej zatytułowanej „Razem dla Niemiec – Z odwagą i człowieczeństwem”. Obaj koalicjanci podkreślają, że reformy gospodarcze, które ostatecznie uzgodnili, są najważniejszym elementem ich programu rządzenia, bo też i gospodarka jest dziś największym problemem Niemiec: począwszy od śladowego wręcz wzrostu gospodarczego w ostatnich latach przez olbrzymie jak na niemieckie warunki bezrobocie, trudny do opanowania deficyt budżetowy po coraz poważniejszy kryzys systemu emerytalnego. Tym wszystkim wyzwaniom musi dziś stawić czoło rząd „Wielkiej Koalicji” pod kierunkiem Angeli Merkel. Jakie plany mają rządzące partię, by uzdrowić niemiecką gospodarkę i przygotować ją na wyzwania przyszłości? Czy ten układ koalicyjny, będący przecież nie efektem porozumień przedwyborczych, ale konieczności jako jedyny zapewniający większość w Bundestagu, ma realną szansę na wydźwignięcie największej europejskiej gospodarki z kryzysu?

Istniejące dotąd „superministerstwo” gospodarki i pracy z Wolfgangiem Clementem na czele zostało podzielone. Gospodarkę objął ostatecznie Michael Glos po nagłym i niespodziewanym wycofaniu się lidera CSU, Edmunda Stoibera, który zdecydował się pozostać w Monachium. Resort pracy przypadł do niedawna jeszcze przewodniczącemu SPD, Franzowi Münteferingowi. Natomiast ministrem finansów został były premier najludniejszego niemieckiego kraju związkowego, Nadrenii Północnej-Westfalii, socjaldemokrata Peer Steinbrück. Glos dostał nominację dość niespodziewanie, gdyż wcześniej typowany był na ministra obrony, a potem miał pozostać w Bawarii. Müntefering wchodził do negocjacji koalicyjnych jako przywódca socjaldemokratów, po niespodziewanej dymisji z tej funkcji zdecydował się jednak wejść do rządu, zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami. Z kolei Steinbrück po porażce w wyborach do parlamentu związkowego swego landu w maju tego roku uważany jest za jednego z bardziej perspektywicznych polityków socjaldemokracji, mającego kiedyś być może szansę na fotel kanclerski. Tymczasem objął funkcję, którą pełnił już wcześniej w Nadrenii Północnej-Westfalii, a jego pozycję umocnił dodatkowo niedawny wybór na jednego z wiceprzewodniczących SPD.

Do najważniejszych postanowień koalicjantów w sprawie reformy prawa podatkowego należą:

1. Podwyżka podstawowej stawki podatku VAT z 16% do 19% od 1 stycznia 2007 r.
Do tej pory Niemcy mogli cieszyć się jedną z najniższych w Unii Europejskiej stawek VAT-u. Podwyżka będzie z pewnością dotkliwym ciosem nie tylko dla konsumentów, ale także dla handlu detalicznego w Niemczech, który już teraz pogrążony jest w stagnacji. Argumentem za podniesieniem podatku jest zwiększenie wpływów do budżetu i obniżenie deficytu. Podwyżka VAT-u, z zachowaniem stawki preferencyjnej w wysokości 7% na żywność, była forsowana podczas kampanii wyborczej przez CDU/CSU. Przeciwna jej socjaldemokracja ostatecznie zgodziła się na nią wobec ogromnej dziury budżetowej. Krok ten pozostaje jednym z najbardziej kontrowersyjnych projektów, a jego korzyści dla budżetu są trudne do oszacowania.

2. Wprowadzenie tzw. „podatku dla bogatych“: 45% zamiast 42% podatku od rocznych dochodów powyżej 250.000 EUR dla osób samotnych, a 500.000 EUR w przypadku małżeństw.
Zamiast zapowiadanego przez chadecję obniżenia podatku dochodowego mamy zachowanie dotychczasowych stawek i wprowadzenie dodatkowego obciążenia dla najbogatszych, co przeforsowała socjaldemokracja. Uzasadniany koniecznością większego wkładu przez osoby bardzo dobrze sytuowane w naprawę finansów publicznych podatek został odebrany z mieszanymi uczuciami w Niemczech. Korzyści z niego mogą być tym mniejsze, że już dziś wielu bogatych Niemców płaci podatki w innych krajach, a liczba ta może jeszcze wzrosnąć.

3. Możliwość odliczania od podatku kosztów dojazdu do pracy tylko powyżej 20 kilometrów odległości.
Ulga podatkowa znana w Niemczech pod nazwą „Pendlerpauschale” jest od lat jednym z czynników mających zachęcić do większej mobilności. Koszty dojazdu do pracy samochodem bądź środkami transportu publicznego będą wciąż mogły być odliczane od podatku, ale w zdecydowanie ograniczonym zakresie. W pierwotnych planach CDU/CSU ulga ta miała być zlikwidowana całkowicie.

4. Pozostawienie zwolnienia podatkowego dla dodatków za pracę w niedziele, święta i noce.
Plany opodatkowania tych dodatków zostały udaremnione dzięki zaciekłemu oporowi SPD, choć chadecja była zdecydowanym zwolennikiem ich wprowadzenia.

5. Wprowadzenie przywilejów podatkowych o charakterze prorodzinnym: zwiększenie dodatku na dzieci i plany wydłużenia urlopów macierzyńskich
W Niemczech, jak w wielu państwach europejskich, rodzi się stosunkowo mało dzieci. Choć obaj koalicjanci podkreślają wagę tego problemu, zdecydowano się wobec niewielkich środków na stosunkowo ograniczone rozwiązania. Większość obietnic w tej sferze zresztą ma raczej charakter zamierzeń, które będą wcielane w życie stopniowo. Nie zdecydowano się na radykalną reformę systemu podatkowego, która odciążyłaby rodziny z dziećmi, a bardziej obciążyłaby osoby bezdzietne.

6. Plany reformy systemu podatkowego dla firm
Do roku 2008 w umowie koalicyjnej partie obiecały wprowadzenie jednolitego podatku dla firm, który zastąpiłby obecne różne opodatkowanie spółek akcyjnych i cywilnych. Niemieckie prawo podatkowe należy do jednego z najbardziej skomplikowanych na świecie. Koalicjanci planują dodatkowo rozszerzenie możliwości odpisów podatkowych dla firm, na co planują w sumie wydać 6,5 mld EUR.

Poważne zmiany zostały zaplanowane w dziedzinie niemieckiego prawa pracy. Należą do nich między innymi:

1. Lepsza kontrola wydawania pieniędzy na zasiłki dla bezrobotnych i pomoc socjalną
Wprowadzona przez poprzednią koalicję SPD-Zieloni seria reform pod hasłem „Agenda 2010” zakończona pakietem „Hartz IV” przyniosła ostatecznie eksplozję kosztów zabezpieczenia socjalnego. CDU/CSU i SPD będą starać się ograniczyć wydatki na ten cel poprzez wzmożenie walki z bardzo licznymi w Niemczech wyłudzeniami zasiłków. Dodatkowo zasiłki socjalne wypłacane w „nowych landach”, czyli na obszarach byłej NRD, zostaną wyrównane do poziomu z landów zachodnich.

2. Ograniczenie ochrony przed zwolnieniem
Ten krok, mający na celu uelastycznienie bardzo rygorystycznego dotąd prawa pracy, jest jednym z najbardziej przełomowych postanowień, ale zarazem wywoła z pewnością - szczególnie wśród związków zawodowych - silny opór. W przypadku większości firm przepisy ograniczające możliwość zwalniania pracowników będą działać dopiero po dwóch latach od ich zatrudnienia, a nie natychmiast, jak do tej pory. Wielu pracodawców niemieckich od lat walczyło o taką zmianę, ale trudno dziś stwierdzić, czy przyczyni się ona do znaczącego zmniejszenia bezrobocia.

3. Kontynuacja „paktu dla wykształcenia“
Koalicjanci zobowiązali się kontynuować podjęty przez poprzednią koalicję program tworzenia specjalnych miejsc pracy dla młodych ludzi, którzy będą uczyli się w ten sposób nowego zawodu. Realizacja tego założenia jest jednak uzależniona od chęci i kondycji poszczególnych firm w różnych sektorach, które tworzą takie szczególne, uprzywilejowane pod względem podatkowym, miejsca pracy.

4. Obniżenie kosztów pracy poprzez zmniejszenie ubezpieczenia od bezrobocia
Sztandarowym hasłem w kampanii wyborczej chadecji było obniżenie bardzo wysokich w Niemczech kosztów pracy. Ostatecznie uzgodniono, że koszty te spadną z 41% do 40% pensji. W 2007 roku obniżona zostanie stawka obowiązkowego ubezpieczenia od bezrobocia z 6,5% do 4,5% pensji. Zmiana ta, finansowana między innymi właśnie z dodatkowych przychodów z tytułu podatku VAT, ma zachęcić pracodawców do tworzenia nowych miejsc pracy.

Reforma czeka niemiecki system emerytalny, znany dotąd ze stosunkowo wysokich emerytur, ale zarazem cierpiący na coraz większe niedoinwestowanie:

1. Pozostawienie „rundy zerowej“
Pod pojęciem „rundy zerowej” kryje się po prostu nieprzeprowadzanie waloryzacji emerytur. Nowy rząd utrzymuje na razie zamrożenie emerytur na dotychczasowym poziomie. Prawie 20 milionom niemieckich emerytów muszą wystarczyć mgliste zapowiedzi zwiększonej waloryzacji świadczeń w nieokreślonej przyszłości.

2. Stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego i podwyżka składki emerytalnej
Koalicja CDU/CSU-SPD podjęła długo oczekiwaną decyzję o rozpoczęciu podnoszenia wieku emerytalnego z 65 do 67 lat. Jednak projekt ten został rozłożony na wiele lat. Wzrost wieku emerytalnego będzie odbywał się z prędkością jednego miesiąca co roku i potrwa aż 24 lata: od 2012 do 2035 roku. Nietrudno zauważyć, że w tej formie może nigdy nie zostać zrealizowany, bo w międzyczasie zostanie zapewne wielokrotnie zmieniony. Z kolei składka emerytalna ma wzrosnąć w 2007 r. z 19,5% do 19,9%.

Republikę Federalną Niemiec trapi od lat wysoki deficyt budżetowy. Od 2002 roku kraj ten przekracza nieustannie granicę deficytu w wysokości 3% PKB, wymaganą przez Pakt Stabilności i Wzrostu strefy euro. Koalicjanci obiecują obniżenie deficytu poniżej tej granicy dopiero w roku 2007 poprzez podnoszenie niektórych podatków, obcinanie świadczeń i likwidację wielu subwencji. Tymczasem jednak w roku 2006 deficyt może dojść do 4% PKB, osiągając wysokość ok. 40 mld EUR. Równocześnie na inwestycje wydane zostaną tylko 23 mld EUR. Zgodnie z art. 115 niemieckiej ustawy zasadniczej wysokość inwestycji może być mniejsza od wysokości deficytu budżetowego tylko w przypadku zakłócenia ogólnej równowagi gospodarczej. Tę klauzulę chce wykorzystać minister Steinbrück, aby odrzucić zarzut niekonstytucyjności nowego budżetu. Ograniczenie deficytu w kolejnych latach będzie zadaniem bardzo trudnym i wymagającym z pewnością kolejnych reform.

Dla chadecji i socjaldemokratów umowa koalicyjna jest z pewnością trudnym kompromisem, ale oba ugrupowania podkreślają, że udało im się połączyć zachowanie zrębów niemieckiego modelu państwa socjalnego z niezbędnymi reformami, które mają ustabilizować sytuację finansową kraju i dać impuls do tworzenia nowych miejsc pracy. Wydaje się, że za sam sukces należy w ogóle uznać dojście do kompromisu między CDU/CSU i SPD, bo chadecy i socjaldemokraci szli do wyborów z wyraźnie odmiennymi koncepcjami. Co prawda wszyscy zgadzali się co do niezbędności „Agendy 2010” i kontynuowania w jej duchu reform, to jednak różnili się wyraźnie w szczegółach. W trzech rządzących partiach trwa dziś dyskusja, kto tak naprawdę okazał się zwycięzcą tych negocjacji i kto przeforsował najwięcej własnych pomysłów. Chadecja przeprowadziła co prawda dwa swoje sztandarowe pomysły: podwyżkę VAT-u i obniżenie kosztów pracy. Jednak socjaldemokraci zdołali obronić większość innych rozwiązań dotąd obowiązujących - z nieopodatkowywaniem dodatków za pracę w dni wolne na czele. Ponadto SPD udało się przeforsować podatek „dla bogatych”. Większość komentatorów skłania się ku stwierdzeniu, że program gospodarczy bliższy jest jednak koncepcjom socjaldemokracji niż chadecji i widzi w tym cenę za zgodę SPD na objęcie urzędu kanclerza przez panią Merkel.

Program gospodarczy został zgodnie z przewidywaniami ostro skrytykowany przez trzy partie opozycyjne – FDP, Zielonych i Lewicę/PDS – choć oczywiście z różnych powodów. Dla FDP zmiany nie idą wystarczająco daleko, a podwyżka podatku VAT pogłębi kryzys wielu firm i skłoni Niemców do jeszcze mniej chętnego wydawania pieniędzy. Liberałowie ponadto oskarżają nową koalicję o tworzenie sprzecznego z ustawą zasadniczą budżetu i krytykują za zbyt wolne obcinanie subwencji, szczególnie dla sektora górniczego. Zielonym i nowopowstałej partii lewicowej nie podobają się postanowienia mające ich zdaniem uderzyć w najbiedniejszych. To osoby słabiej zarabiające i bezrobotne najwięcej stracą na podwyżce VAT-u, a stopa życia emerytów będzie pogarszać się wobec braku waloryzacji.

W opublikowanym pod koniec listopada 2005 r. raporcie OECD przewiduje na rok 2005 dla Niemiec wzrost PKB tylko o nieco ponad 1%, a deficyt budżetowy na poziomie prawie 3,9% PKB. Rok 2006 ma charakteryzować się niewielkim ograniczeniem deficytu i przyspieszeniem wzrostu PKB do 1,7%, choć wcześniej organizacja prognozowała wzrost o 2,2% PKB. Według OECD podwyżka podatku VAT przyniesie w 2007 roku dodatkowe dochody państwa w wysokości 18 mld EUR, dzięki czemu deficyt spadnie do 2,6% PKB i Niemcy wreszcie nie złamią Paktu Stabilności i Wzrostu. Jednak wzrost PKB nie przyspieszy i pozostanie w 2007 r. na poziomie 1,7% PKB. OECD zakłada równocześnie zwiększenie inflacji z powodu podwyżki VAT-u, ale jednocześnie przewiduje niewielki spadek bezrobocia w kolejnych latach. Zdaniem organizacji, reformy „Wielkiej Koalicji”, jakkolwiek stanowiące generalnie krok we właściwym kierunku, są niewystarczające i muszą zostać pogłębione. Zamiast jednak podwyżek podatków OECD zaleca cięcie wydatków przede wszystkim przez likwidację subwencji i zmniejszanie biurokracji.

Umowa koalicyjna nie jest z pewnością dla niemieckiej gospodarki przełomem, choć inicjuje pewne procesy, jak uelastycznianie prawa pracy czy wydłużanie wieku emerytalnego, które są po prostu nieuniknione. Zadania stojące przed „Wielką Koalicję” wydają się gigantyczne, a najważniejszymi z nich w sferze gospodarczej są bez wątpienia ograniczenie deficytu budżetowego i zmniejszenie bezrobocia, wynoszącego według oficjalnych statystyk około 4,5 mln osób bez pracy. Choć zatem chwalić trzeba niektóre rozwiązania z obniżeniem kosztów pracy na czele, trudno ukryć, że większość zmian ma charakter korekt albo rozpaczliwych zabiegów szukania źródeł dodatkowych dochodów, a takie zmiany mogą okazać się zbyt słabym lekarstwem dla niemieckiej gospodarki i jej głębokich, strukturalnych problemów. Ale czy Niemcy są dziś gotowi na radykalne reformy, skutkujące wyrzeczeniem się socjalnego modelu, będącego jednym z fundamentów Republiki Federalnej? Wyniki wyborów 18 września przekonują, że większość na taki przełom się nie godzi.