Kinga Kalinowska: Dokąd zmierza Europa? Strategia Europa 2020

• ue
• unia europejska
• _short_ue_komisja

W czerwcu 2010 r. została przyjęta nowa strategia rozwoju Unii Europejskiej, przedstawiona trzy miesiące wcześniej przez Komisję Europejską. Działania Unii Europejskiej i jej państw członkowskich będą więc w najbliższych dziesięciu latach podporządkowane celom następczyni Strategii Lizbońskiej, zatytułowanej Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Niniejszy artykuł omawia wyznaczone w dokumencie cele i kierunki rozwoju oraz związane z nimi działania.

Zgodnie ze słowem wstępnym José Manuela Barroso, przewodniczącego Komisji Europejskiej, strategia Europa 2020 ma stanowić odpowiedź na kryzys finansowy, który zniweczył część rezultatów podejmowanych dotąd w UE wysiłków, i wspomagać radzenie sobie z jego skutkami, wśród których wymienić można utratę pracy przez miliony ludzi, wzrost zadłużenia, zagrożenie dla spójności społecznej, spadek PKB i produkcji przemysłowej. Receptą na wyjście z kryzysu, będące celem krótkoterminowym Unii Europejskiej, jest przeanalizowanie mocnych stron UE oraz pełne wykorzystanie tego potencjału, jak również wyciągnięcie wniosków z zaistniałej sytuacji. Zastosowane tymczasowe wsparcie kryzysowe zostanie z czasem wycofane i zastąpione wprowadzeniem średnio- i długoterminowych reform.

Stojącym przed Unią celem długoterminowym jest powrót i utrzymanie się na ścieżce rozwoju – i taki jest właśnie cel strategii Europa 2020. Jak podkreślono, problemy rozwojowe UE, utrudniające gospodarczy wyścig z USA, Japonią czy wschodzącymi gospodarkami, pojawiły się jeszcze przed kryzysem. Stopa wzrostu i wskaźniki zatrudnienia w UE były niższe niż w USA i Japonii, coraz bardziej niekorzystna staje się struktura demograficzna ludności europejskiej (starzejące się społeczeństwo oznacza malejącą liczbę osób czynnych zawodowo oraz obciążenie systemu opieki społecznej i zdrowotnej). Unia Europejska, dotąd porównująca się przede wszystkim z USA i Japonią, obecnie musi brać pod uwagę także rosnącą presję konkurencyjną ze strony wschodzących gospodarek krajów takich jak Chiny czy Indie. Europie przyjdzie zmierzyć się z wyzwaniami wynikającymi z globalizacji, ze słabości światowego systemu finansowego, zmian klimatycznych i ograniczoności zasobów naturalnych.

W strukturze strategii, a zarazem przyszłych działań, można wyróżnić trzy priorytety, pięć celów i siedem projektów przewodnich. Trzy wzajemnie powiązane priorytety zasygnalizowane zostały w podtytule: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Priorytety te można sprowadzić do jednego, posiadającego trzy cechy, determinujące drogi do jego osiągnięcia. Motywem przewodnim jest więc rozwój, który ma być inteligentny, zrównoważony i sprzyjać włączeniu społecznemu. Rozwój inteligentny to rozwój zgodny z paradygmatem gospodarki opartej na wiedzy. Głównym zasobem wykorzystywanym w rozwoju takiej gospodarki jest wiedza, a jej siła napędowa to innowacje. Idea zrównoważonego rozwoju wiąże się z zaspokajaniem potrzeb obecnych pokoleń i korzystaniem w związku z tym z ograniczonych zasobów w taki sposób, aby możliwe było zabezpieczenie realizacji potrzeb pokoleń przyszłych. Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu urzeczywistniany jest w warunkach gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, tworzonej przez wykwalifikowane, spójne społeczeństwo.

Ocena sukcesu bądź porażki w realizacji priorytetów będzie możliwa przy pomocy wskaźników ilustrujących stopień osiągnięcia pięciu przyjętych celów:
1.    Wzrost stopy zatrudnienia osób w przedziale wiekowym 20-64 lata, wynoszącej obecnie 69%, do co najmniej 75%. Sposobem na urzeczywistnienie tego celu ma być m.in. zwiększenie liczby pracujących kobiet i osób starszych oraz bardziej skuteczna integracja imigrantów na rynku pracy;
2.    Inwestycje w działalność badawczo-rozwojową (B+R) na poziomie 3% PKB;
3.    Ograniczenie emisji dwutlenku węgla o co najmniej 20% względem poziomu odnotowanego w 1990 r., zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w jej całkowitym zużyciu do 20% oraz zwiększenie efektywności wykorzystania energii o 20% (tzw. cel 20/20/20);
4.    Zmniejszenie problemu dotyczącego osób przedwcześnie kończących naukę szkolną: obniżenie wskaźnika przerywania nauki do 10% (z obecnego poziomu 15%), zwiększenie odsetka posiadających wyższe wykształcenie osób w przedziale wiekowym 30-34 lata do minimum 40% (z obecnego poziomu 31%);
5.    Ograniczenie liczby osób żyjących poniżej krajowej granicy ubóstwa o 25% (czyli o ponad 20 mln ludzi).

Strategia określa działania zmierzające do osiągnięcia powyższych celów, które wytyczone zostały na dwóch poziomach: europejskim i państw członkowskich. Potrzeba przełożenia celów unijnych na krajowe cele i metody działania wynika ze zróżnicowania poziomu rozwoju i w związku z tym możliwości działania wśród państw członkowskich. Działania na poziomie Unii Europejskiej obejmują przede wszystkim stworzenie warunków ramowych umożliwiających podjęcie adekwatnych wysiłków na poziomie krajowym oraz przekazanie poszczególnym państwom zaleceń co do działań, jakie powinny podjąć.

Opracowano siedem projektów przewodnich mających przyczynić się do realizacji trzech obranych priorytetów. Uruchomienie inteligentnego rozwoju wymaga stworzenia przyjaznego innowacjom środowiska prawnego, poprawy jakości edukacji i wyników działalności badawczej, transferu wiedzy i innowacji w Unii Europejskiej, zwiększonego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych oraz rynkowego wdrażania innowacyjnych pomysłów, przeobrażania ich w produkty i usługi, które mogłyby przyczynić się do przyspieszenia wzrostu, utworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwiązania problemów społecznych. Poprawy wymaga niższy niż w USA czy Japonii poziom wydatków na działalność badawczo-rozwojową, ich struktura (zbyt niski jest obecnie poziom inwestycji pochodzących z sektora prywatnego) oraz wciąż niedostateczna liczebność firm europejskich działających w branży zaawansowanych technologii i ich niewystarczający udział w zaspokajaniu popytu na rynku ICT. Wśród zdiagnozowanych problemów wyróżnić można także zbyt niskie kwalifikacje zawodowe Europejczyków, nieprzystające do potrzeb rynku pracy, oraz zbyt słaby dostęp do szybkiego Internetu, negatywnie odbijający się na możliwości czerpania z niego gospodarczych (prowadzenie działalności gospodarczej w sieci) i społecznych (rozpowszechnianie wiedzy za pomocą Internetu) korzyści. Do inteligentnego rozwoju Europy mają doprowadzić aż trzy z siedmiu projektów przewodnich: „Unia innowacji”, „Młodzież w drodze” oraz „Europejska agenda cyfrowa”. Zamierzeniem pierwszego z nich jest uczynienie działalności badawczo-rozwojowej narzędziem rozwiązywania problemów w obszarach takich, jak zmiany klimatu, efektywne wykorzystanie energii i zasobów, zdrowie, zmiany demograficzne. Środkami do tego celu staną się m.in.: strategiczny program działalności badawczej koncentrujący się wokół powyższych zagadnień, dokończenie budowy Europejskiej Przestrzeni Badawczej, wzmocnienie wspólnego planowania angażującego państwa członkowskie i regiony, stworzenie środowiska przyjaznego innowacyjności poprzez zapewnienie ochrony własności intelektualnej, ułatwienie dostępu do kapitału i stymulowanie popytu na rozwiązania innowacyjne, powiązania między światem nauki i biznesu, stosowanie zachęt finansowych do inwestowania w wiedzę (np. ulgi podatkowe), wzmacnianie instrumentów stymulujących innowacje (np. fundusze strukturalne czy ramowe programy badawcze). Prowadzenie działalności B+R i innowacyjnej wymaga zmiany systemowej na poziomie państw członkowskich, zacieśnienia współpracy w tym zakresie, w tym między środowiskiem naukowym i biznesem, odpowiedniego systemu nauczania (wystarczająca liczba absolwentów kierunków ścisłych, kształtowanie postaw przedsiębiorczych, kreatywnych). Wzrostowi jakości kształcenia i szkolenia w Unii Europejskiej, a tym samym podniesieniu atrakcyjności europejskiego szkolnictwa wyższego na arenie międzynarodowej, posłuży projekt przewodni „Młodzież w drodze”, przewidujący modernizację szkolnictwa wyższego, wzrost mobilności studentów i stażystów oraz poprawę sytuacji młodzieży na rynku pracy. Dążeniem projektu przewodniego „Europejska agenda cyfrowa” jest osiągnięcie trwałych korzyści ekonomicznych i społecznych, płynących z funkcjonowania jednolitego rynku cyfrowego, dzięki dostępowi do szybkiego, szerokopasmowego Internetu, istnieniu rynku zasobów cyfrowych i usług w sieci, zwiększeniu inwestycji tym zakresie, ułatwieniu korzystania z funduszy strukturalnych oraz dostępu do innych źródeł finansowania, wsparciu przedsiębiorczości w sektorze ICT (zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw), propagowaniu korzystania z technologii informacyjno-komunikacyjnych przez obywateli.

Zrównoważony rozwój ma miejsce w warunkach gospodarki efektywnie korzystającej z zasobów, niskoemisyjnej, tworzącej, doskonalącej i wykorzystującej nowoczesne technologie przyjazne środowisku, a dzięki temu – konkurencyjnej. Podobnie jak w przypadku pobudzania innowacyjności, istotne jest nie tylko wykorzystanie już istniejącego, znaczącego potencjału UE, ale także kształtowanie pozytywnych postaw odbiorców rozwiązań przyjaznych środowisku, warunkujących istnienie popytu na nie. Europa musi podnieść wydajność, zwiększyć efektywność korzystania z zasobów i ograniczać emisję gazów cieplarnianych, by zachować pozycję konkurencyjną, zadbać o bezpieczeństwo energetyczne, wygenerować oszczędności dzięki obniżeniu zużycia surowców energetycznych, jak również przeciwdziałać zmianom klimatu. Strategia podkreśla konieczność wzmocnienia odporności europejskich systemów gospodarczych na zagrożenia związane z klimatem oraz zwiększenia zdolności do zapobiegania klęskom żywiołowym i reagowania na wypadek ich wystąpienia. Powyższym celom, upowszechnianiu innowacyjnych rozwiązań technologicznych oraz uniezależnieniu wzrostu od wykorzystania energii posłużą dwa projekty przewodnie. Projekt „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” zakłada m.in. udoskonalenie ram prawnych, unowocześnienie sieci europejskich i ich przekształcenie w kierunku europejskiej „super sieci”, realizacja strategicznych projektów infrastrukturalnych podnoszących efektywność systemu transportowego UE, modernizacja sektora transportu i zmniejszenie będącej jego udziałem emisji dwutlenku węgla, rozładowanie największych przeciążeń na szlakach komunikacyjnych, propagowanie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, utworzenie wewnętrznego rynku energii, racjonalizacja zużycia zasobów, zmiana wzorców produkcji i konsumpcji, promowanie technologii przyjaznych środowisku oraz społecznej odpowiedzialności biznesu, stosowanie instrumentów finansowych (m.in. funduszy strukturalnych) i rynkowych (w tym handlu emisjami, zachęt podatkowych, odpowiedniego ukierunkowania pomocy państwa, ekologicznych zamówień publicznych). Przejście na gospodarkę niskoemisyjną, efektywnie korzystającą z zasobów, odporną na zmiany klimatu jest procesem długotrwałym, wymagającym zmian strukturalnych i technologicznych. Opracowana zostanie wizja takich zmian, które muszą zostać wprowadzone do 2050 r., by dokonało się owo przejście, wymagające m.in. zapobiegania klęskom żywiołowym i reagowanie na nie, wykorzystania polityki spójności oraz polityk rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich i morskiej do przeciwdziałania zmianom klimatu. Projekt „Polityka przemysłowa w erze globalizacji” koncentruje się na zmianach uwarunkowań funkcjonowania przemysłu w związku z globalizacją i kryzysem oraz przystosowaniu procesów produkcji i produktów do nowych wymogów, w tym wymagań niskoemisyjnej gospodarki. Działania obejmą poprawę szeroko rozumianych warunków prowadzenia działalności gospodarczej (udoskonalenie ram prawnych, poprawę otoczenia biznesu, ułatwienie dostępu do wspólnego rynku i rynków międzynarodowych), wsparcie restrukturyzacji sektorów. Projekt przewiduje także opracowanie skutecznej polityki kosmicznej w celu m.in. wprowadzenia globalnego monitoringu środowiska i bezpieczeństwa oraz zwiększenie konkurencyjności europejskiego sektora turystyki.

Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu wymaga zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia, modernizowania rynków pracy, systemów podnoszenia kwalifikacji i ochrony socjalnej oraz zwalczania ubóstwa. Przeszkodami na drodze do rozwoju Europy są niekorzystne zmiany demograficzne, niskie wskaźniki zatrudnienia, duży udział osób o niskich kwalifikacjach, ubóstwo i zagrożenie ubóstwem. Projekt przewodni „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia” unowocześni rynki pracy i wzmocni pozycję obywateli, którzy nabywając nowe umiejętności zdobędą zarazem zdolność adaptacji do zmiennych warunków na rynku pracy. Rezultatami działań, takich jak m.in. wsparcie mobilności siły roboczej, dostosowanie popytu i podaży na rynku pracy przy wsparciu funduszy strukturalnych, umiejętna polityka względem migracji zarobkowej, opracowanie ram prawnych w zakresie kształcenia i szkolenia, jak również dostosowanie ich do zmian modeli organizacji pracy, ułatwianie godzenia życia zawodowego i prywatnego, wspieranie podejmowania pracy i działalności na własny rachunek poprzez skuteczny system podatkowy i system świadczeń, mają stać się ograniczenie bezrobocia i podniesienie wydajności siły roboczej. Zwiększenie świadomości na temat ubóstwa i szansę godnego życia dla osób ubogich i wykluczonych społecznie zapewni „Europejski program walki z ubóstwem”. W tym celu podjęte zostaną kroki takie jak podnoszenie świadomości problemów ubóstwa i wykluczenia społecznego oraz zachęcanie podmiotów publicznych i prywatnych do działania na rzecz zmniejszenia skali tych zjawisk (w tym przy wsparciu funduszy strukturalnych, zwłaszcza Europejskiego Funduszu Społecznego), programy propagujące innowacje społeczne na rzecz osób znajdujących się w trudnej sytuacji (innowacyjne kształcenie, szkolenia, wspieranie możliwości zatrudnienia, walka z dyskryminacją, wspieranie integracji migrantów), skuteczne wykorzystanie systemów emerytalnych i opieki socjalnej.

Analizując dotychczasowy dorobek Unii Europejskiej, można określić jej silne strony, które będą stanowić istotny zasób dla realizacji celów strategii Europa 2020: zdolności pracowników, solidną bazę technologiczną i przemysłową, rynek wewnętrzny, wspólną walutę. Dla wypełnienia celów strategii Unia Europejska zamierza wykorzystać wszystkie dostępne jej instrumenty finansowe, obszary polityki, możliwości legislacyjne. Szczególną uwagę UE poświęci działaniom w obszarze wspólnego rynku, budżetu, relacji zewnętrznych.

Działalność na uważanym za jeden z największych atutów UE wspólnym rynku wciąż napotyka przeszkody, wynikające m.in. z rozbieżności krajowych systemów prawnych. Konieczne są dalsze prace nad pełnym wdrożeniem rynku wewnętrznego, np. w zakresie usług. Jego sprawne działanie pozwoli w pełni wykorzystać potencjał gospodarczy związany z rozwojem nowoczesnych technologii, w tym technologii informacyjno-komunikacyjnych. Niezbędne jest ułatwienie przedsiębiorcom dostępu do jednolitego rynku, ze szczególnym uwzględnieniem innowacyjnych, małych i średnich przedsiębiorstw, zminimalizowanie przeszkód administracyjnych i podatkowych, usprawnienie sądownictwa, udoskonalenie regulacji prawnych, m.in. w zakresie praw patentowych i praw własności intelektualnej, jak również umiejętne stosowanie pomocy państwa i zamówień publicznych oraz poprawa dostępu do źródeł finansowania działalności.

Nadal ważnym mechanizmem prorozwojowym będzie polityka spójności z jej funduszami. Konieczny jest także dostęp do innych efektywnych źródeł finansowania, w tym nowo tworzonych instrumentów kapitału zarówno publicznego, jak i prywatnego, łagodzący spadek możliwości finansowania przedsięwzięć przez rządy i przedsiębiorstwa. Należy przy tym wyraźne określić priorytety oraz ukierunkować wydatki UE na realizację celów strategii Europa 2020.

W obliczu silnych współzależności gospodarczych nie tylko pomiędzy krajami UE, ale także zależności w skali globalnej, nie sposób nie wykorzystywać instrumentów polityki zewnętrznej. Rozwój w innych częściach świata oznacza dla szansę dla europejskich eksporterów. Coraz bardziej chłonne rynki państw rozwijających się skłaniają do budowania strategicznych stosunków z tymi krajami. Istotne będzie zacieśnianie stosunków z Chinami, Rosją, USA, Japonią. Pozycja UE na arenie międzynarodowej będzie umacniania poprzez utrzymywanie relacji dwustronnych i wielostronnych (np. w ramach WTO), aktywność w obszarze kształtowania regulacji na rzecz przyjmowania zasad i norm europejskich oraz przyjętą strategię handlową.

Zarówno w słowie wstępnym José Manuela Barroso, jak i w samej strategii poruszone zostało istotne, dyskutowane od pewnego czasu zagadnienie: kwestia jedności politycznej Europy. Unia Europejska, by stanowić realną siłę gospodarczą i polityczną, musi być wewnętrznie skonsolidowana, działać wspólnie i być postrzegana na zewnątrz jako spójna całość. Tymczasem doświadczenia przeszłości ukazały zróżnicowanie pomiędzy państwami względem rozmaitych kwestii. Kryzys stał się zagrożeniem tym większym, że sprzyja partykularyzmowi, zamykaniu się, „zrodził pokusę gospodarczego nacjonalizmu”. Jak stwierdza Barroso, „warunki gospodarcze zmieniają się szybciej, niż polityczne”. Światowa współzależność gospodarcza stwarza konieczność posiadania zdolności do szybkiego, zdecydowanego, spójnego reagowania na pojawiające się wyzwania. Pełne zaangażowanie przywódców i instytucji europejskich to warunek powodzenia. Preferowane jest zarazem zaangażowanie w działania prorozwojowe możliwie najszerszego grona interesariuszy, obejmującego m.in. partnerów społecznych.

Po strategii stanowiącej odpowiedź na niedawne burzliwe wydarzenia na świecie, mającej sprawić, by rok 2010 „stał się nowym początkiem”, można by spodziewać się nowatorstwa, tymczasem Europa 2020 jest raczej kontynuacją wcześniej wyznaczonych kierunków oraz wizji znanej ze Strategii Lizbońskiej. Ponadto, można odnieść wrażenie, że Strategia Lizbońska dążyła do dokonania kroku naprzód, a Europa 2020 koncentruje się przede wszystkim na powstrzymaniu kroków wstecz. Nowa strategia powtarza lizboński cel wysokości nakładów na działalność badawczo-rozwojową wynoszących 3% PKB, jednocześnie podważając jego racjonalność poprzez stwierdzenie, iż Komisja pracuje nad wskaźnikiem odzwierciedlającym intensywność działalności badawczo-rozwojowej i innowacyjnej. Choć o potrzebie ustanowienia wskaźnika koncentrującego się na efektach, a nie nakładach, mówi się w Unii Europejskiej już od pewnego czasu, nadal nie został on opracowany. Cel 20/20/20 jest wtórny wobec zapisów Komunikatu Komisji do Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego Europejska Polityka Energetyczna z 2007 roku. Także treści dotyczące pobudzania innowacyjności są echem trwającej w ostatnich latach dyskusji w tym zakresie. W strategii Europa 2020 można doszukać się także innych niedoskonałości. Przykładowo, cel 5 strategii mówi o ograniczeniu liczby osób żyjących poniżej krajowej granicy ubóstwa. Biorąc pod uwagę wciąż zróżnicowany poziom życia obywateli poszczególnych państw członkowskich, można mieć wątpliwości, czy tak sformułowany cel rzeczywiście przyczyni się do zwiększenia spójności społecznej.

Strategia Europa 2020 zastąpiła swoją wielką poprzedniczkę, Strategię Lizbońską. Próba osiągnięcia ambitnych celów tej ostatniej nie została uwieńczona sukcesem. Najbliższa dekada pokaże, czy Europa 2020 podzieli ten los. Można żywić nadzieję, że doświadczenia kryzysu w połączeniu z porażką Strategii Lizbońskiej podziałają na państwa UE motywująco. A mobilizacja do dalszych, wspólnych wysiłków jest konieczna, by znaczenie UE nie spadało, by UE odnalazła się w nowym porządku i umocniła w nim swoją pozycję. Jej budowanie w nowych warunkach będzie trudniejsze niż dotychczas. Zgodnie ze słowami Barroso: „Dla Europy nadszedł moment prawdy i czas na działania stanowcze i ambitne”. Od tych działań będzie zależało, którą z trzech przedstawionych w strategii potencjalnych ścieżek podąży Europa: czy będzie to ścieżka trwałej odbudowy, związana z odzyskaniem wcześniejszej dynamiki wzrostu Europy i dalszym rozwojem, czy wstąpimy na ścieżkę spowolnionej odbudowy, na początku której następuje stały spadek dobrobytu, a następnie wzrost z niższego niż wcześniej pułapu, czy też spełni się najbardziej pesymistyczny scenariusz straconej dekady, przewidujący stały spadek dobrobytu i utratę możliwości wzrostu w przyszłości.

Artykuł opracowano na podstawie Komunikatu Komisji Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, COM(2010)2020, z którego pochodzą wszystkie cytaty.