Uchodźstwo obywateli państw trzecich do UE w świetle Układu z Schengen oraz Konwencji Dublińskiej

• ue

Streszczenie: Uchodźstwo obywateli państw trzecich do Unii Europejskiej (UE) odbiega od tego samego zjawiska występującego w pozostałych częściach świata, bowiem organizacja posiada własne mechanizmy regulujące zjawisko migracji. Opierając się na unijnym dorobku prawnym, a w szczególności Układzie z Schengen i Konwencji Dublińskiej, w niniejszym artykule zaprezentowany zostanie stosunek Unii Europejskiej do cudzoziemców starających się uzyskać azyl w danym państwie członkowskim oraz ich status prawno-polityczny w świetle przepisów prawa unijnego.

Sytuacja wewnętrzna państwa determinuje wiele zjawisk społecznych, które zachodzą w jego granicach. Wpisują się w nie zarówno te pozytywne, takie jak dodatni przyrost naturalny, lepiej wykształcone i świadome społeczeństwo, jak również negatywne, z których najistotniejszym dla poniższej analizy są migracje. Typologia migracji jest niezwykle bogata i nie zawsze należy ją kojarzyć z negatywnymi konsekwencjami działań danego społeczeństwa lub elity rządzącej. Niemniej, tą niepożądaną formą przemieszczeń ludności są migracje wymuszone. Stały lub czasowy pobyt poza granicami swojego państwa, spowodowany przyczynami ekonomicznymi, politycznymi lub religijnymi określa się mianem uchodźstwa .

W niniejszym artykule przedstawione zostaną podstawy prawne Unii Europejskiej odnoszące się do nadmienionego problemu. Wszelkie jego regulacje są bezpośrednio związane z tworzeniem wspólnej polityki azylowej, toteż skupiono się na jej ewolucji oraz harmonizacji procedur azylowych między wszystkimi państwami członkowskimi. W celu prawidłowego zanalizowania wybranych dokumentów, należy poznać przyczynę masowego uchodźstwa obywateli państw trzecich do Unii Europejskiej, a ponadto zrozumieć dokładne znaczenie terminu „uchodźstwo masowe”. Przedstawiony zostanie również Układ z Schengen z 1985 r., ze względu na daleko idące skutki jakie wywołało jego powstanie, a następnie Konwencja Dublińska z 1990 r. wyznaczająca państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl. Dokumenty te adekwatnie obrazują stosunek Unii Europejskiej do cudzoziemców oraz nielegalnych imigrantów, starających się uzyskać azyl w danym państwie członkowskim.

Model push and pull migration

Uchodźstwo, jak każde inne zjawisko społeczne ma wiele przyczyn, począwszy od tych natury czysto ekonomicznej, kończąc na pobudkach politycznych oraz etnicznych. Stymulatorami przemieszczeń ludności stały się rozwój środków transportu oraz globalizacja informacji o standardach życia zachodniej cywilizacji. Nie należy jednak wiązać uchodźstwa z każdym przypadkiem opuszczenia rodzinnego kraju, gdyż zjawisko to odnosi się wyłącznie do prześladowań na terenie państwa, z którego pochodzi jednostka, ze względu na rasę, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub poglądy polityczne . W celu uzyskania statusu uchodźcy wymogiem jest udowodnienie, iż przyczyną decyzji migracyjnej była oczywista utrata bezpieczeństwa i ochrony ze strony własnego państwa ze względu na występujące tam prześladowania lub inne względy polityczne, nie zaś chęć poprawy swoich szeroko rozumianych warunków życia .

Aby odpowiedzieć na pytanie, co jest przyczyną obecnych migracji należy poddać analizie pojęcia push and pull migration. Model push – pull (ang. wypchać – przyciągnąć) zaczął być stosowany przez naukowców stosunkowo niedawno. Termin pull migration oznacza migrację powodowaną niestabilną sytuacją ekonomiczną lub działaniami rządu po to, aby przezwyciężyć niedobór pracowników, podczas gdy push migration wynika z sytuacji wewnętrznej danego państwa lub państwa, z którego pochodzi uchodźca . Czynnikami powodującymi push migration są: wojna międzynarodowa i aneksja, wewnętrzne konflikty zbrojne, reżim totalitarny, dyskryminacja mniejszości, działania wojenne i terroryzm, wszelkie przejawy naruszenia praw człowieka, katastrofy naturalne, nędza i głód, apartheid oraz bezrobocie lub niskie zarobki . Natomiast do przyczyn występowania pull migration zalicza się: rynek pracy oferujący wysokie wynagrodzenie, szanse na edukację lub zdobycie doświadczenia zawodowego, perspektywa rozwoju ekonomicznego, stabilność polityczna, jedność rodzinna, demokracja, pluralizm, niezmienność przepisów prawnych, ochrona odpowiedniej stopy życiowej, efektywna ochrona praw człowieka oraz dobre warunki mieszkaniowe .

Unia Europejska przeszła w ostatnich latach z modelu pull migration, który przez bardzo drugi okres praktykowały państwa zachodnie, do modelu push migration. Jednym z wielu, ale zapewne głównym dowodem takiego przejścia, były sporządzone przez Centrum Badań i Dokumentacji UNHCR statystyki, które wskazują, iż w 1980 r. w państwach zachodnioeuropejskich złożono 158 000 wniosków o azyl, podczas gdy w 1990 r. wartość ta wzrosła do 402 027 wniosków . Jeżeli aktualne czynniki odpychające nie przyniosą państwom członkowskim oczekiwanych efektów, liczba składanych wniosków w najbliższych latach prawdopodobnie znacznie przekroczy obecny poziom. Unia Europejska jest też coraz częściej krytykowana na arenie międzynarodowej za stosowanie modelu push – pull, gdyż uważany jest on przez wielu za uproszczenie złożonych mechanizmów migracyjnych . Jak zatem odnosić się do opisywanego problemu, jeśli w dzisiejszych czasach zjawisko uchodźstwa nie ma charakteru indywidualnego, a masowy?

Podstawowe przyczyny uchodźstwa masowego

Uchodźstwo masowe jest jego szczególną formą. Znane jest na arenie międzynarodowej już od początku XX w. Problem ten ma swe źródło w rozpadzie wielkich imperiów kolonialnych oraz w zmianach gospodarczych o zasięgu globalnym . Proces dekolonizacji, jako następstwo rozpadu imperiów kolonialnych, rozpoczął się we wczesnych lat pięćdziesiątych XX w., kiedy to państwa europejskie, takie jak Wielka Brytania, Francja, Portugalia, Hiszpania oraz inne, o mniejszym potencjale jak Belgia i Holandia, zdecydowały o stopniowym przekazywaniu władzy rządom lokalnym państw kolonialnych. Niosło to za sobą konsekwencje czysto administracyjne – przebieg linii granicznych oraz kwestia obywatelstwa ludności zamieszkującej obszar kolonialny. Ta druga budziła zazwyczaj wiele negatywnych emocji, gdyż społeczeństwa dzieliły się, z jednej strony, na sympatyków utrzymania obywatelstwa mocarstwa-kolonizatora, z drugiej zaś na zwolenników powrotu do swojego dawnego obywatelstwa, co miało patriotyczny wydźwięk oraz podkreślało fakt uzyskania pełnej niepodległości. Analogicznie pierwsza grupa, po uzyskaniu przez państwo kolonizowane suwerenności, emigrowała na teren byłego kolonizatora w celu utrzymania dotychczasowego poziomu życia.

Obecnie uważa się, iż obok dekolonizacji i globalizacji dodatkowym czynnikiem powodującym wzrost zjawiska uchodźstwa była prowadzona na skalę światową działalność humanitarna. Nawiązując do jej rzekomego wpływu na próbę rozwiązania problemu uchodźców, zasadnym jest podkreślenie faktu, iż paradoksalnie wraz z coraz aktywniejszą działalnością organizacji humanitarnych liczba osób pretendujących do uzyskania miana uchodźców systematycznie wzrastała, obejmując już nie tylko pojedyncze osoby, ale całe grupy społeczne oraz etniczne.

Analizując podstawowe przyczyny uchodźstwa o charakterze masowym zasadnym jest rozłożenie ich na kilka głównych czynników. W Raporcie Organizacji Narodów Zjednoczonych, sporządzonym w San Remo w 1990 r., wyróżnia się czynniki ekonomiczne, technologiczne, demograficzne oraz polityczne . Faktorem ekonomicznym jest recesja, która skutkuje przyjęciem restrykcyjnej polityki migracyjnej, wskutek czego obywatele danego państwa widząc lepsze warunki ekonomiczne w innych krajach, skłonni są do międzynarodowej migracji. Przykładem są państwa rozwijające się, które nie są obecnie w stanie osiągnąć wysokiego poziomu ekonomicznego, gwarantującego odpowiedni poziom życia dla całej populacji zamieszkującego jego teren .

Bezpośrednio do państw rozwijających się odnieść należy czynnik demograficzny, gdyż borykając się z nadmiernym przyrostem ludności zachęca się obywateli do poszukiwania nowych możliwości oraz perspektyw w państwach rozwiniętych, które zmagają się z problemem wprost przeciwnym, czyli spadkiem liczby urodzeń . Ciągle wzrastające możliwości komunikacyjne, wymagające postępu technicznego oraz nowych kwalifikacji dotyczących obsługi sprzętu znacząco ułatwiają masowe przemieszczanie się ludności i z tego względu uznawane są za czynnik technologiczny . Natomiast ostatni czynnik, polityczny wiąże się z mającymi miejsce kryzysami na szczeblu rządowym. Powodują one niepokój wśród społeczeństwa, które zaczyna odczuwać niestabilność władzy w swoim państwie. Zważywszy na fakt, iż częstokroć konsekwencją tego są zamieszki między grupami społecznymi o odmiennych poglądach lub konflikty regionalne, mieszkańcy szukają bezpieczeństwa i schronienia na innym terytorium .

Wymienione wyżej przyczyny migracji masowych wpływają w znacznym stopniu na prowadzoną przez państwa członkowskie Unii Europejskiej politykę azylową. Mimo nieustępujących prób harmonizacji procedur nadal prowadzona jest ona w sposób indywidualny, przynosząc wymierne korzyści jedynie poszczególnym społeczeństwom. Natomiast nie skutkuje to niczym pozytywnym dla społeczeństwa europejskiego jako całości.

{mospagebreak} 

Harmonizacja prawa Unii Europejskiej w ramach acquis Schengen oraz długoterminowe skutki włączenia go do porządku prawnego Unii Europejskiej

Postępująca integracja jednolitego rynku Unii Europejskiej, szczególnie w ramach swobodnego przepływu osób, wymusiła na państwach członkowskich zniesienie reżimów granicznych pomiędzy członkami Wspólnoty i przeniesienie ich na granice z państwami trzecimi. Ponieważ ówczesne Wspólnoty Europejskie nie zapatrywały się pozytywnie na realizację tych planów, współpracować bliżej w tym zakresie zaczęły same państwa członkowskie, zawierając Układ z Schengen, a następnie Konwencję Wykonawczą do Układu z Schengen – czyli Schengen II. Istotną kwestią była homogenizacja pojęcia granic w strefie Schengen oraz w obrębie Unii Europejskiej. Traktując ją jako proces wieloetapowy wyróżnić można trzy przełomowe momenty . Pierwszym krokiem było przyjęcie umów międzynarodowych stanowiących o strefie Schengen, które państwa Unii Gospodarczej Beneluksu  wraz z RFN i Francją podpisały w 1985 r. Następnie na mocy Traktatu Amsterdamskiego przepisy wspomnianego Układu zostały implementowane do porządku prawnego Unii Europejskiej. Ostatnim etapem jest stopniowe, jednakże nieustające, rozszerzanie strefy Schengen na nowe państwa członkowskie, przy czym należy podkreślić, iż nowi członkowie Unii przystąpią do strefy Schengen w najbliższym czasie .

Chcąc przedstawić status prawny Układu z Schengen niezmiernie ważnym jest przytoczenie okoliczności w jakich traktat ten powstawał. Państwa Europy Zachodniej usiłowały urzeczywistnić ideę „Europy bez granic” od kilku dziesięcioleci . Pierwsze postanowienia dotyczące swobodnego przemieszczania datuje się na 1 lipca 1960 r. Wtedy też państwa Beneluksu zawarły między sobą unię paszportową . Natomiast w wymiarze ogólnoeuropejskim proceder znoszenia reżimów granicznych rozpoczął się w 1974 r. obradami Rady Europejskiej w Paryżu,  podczas których zlecono powołanie unii paszportowej w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej . Dalsze likwidowanie formalności celnych i policyjnych na granicach państw członkowskich było tematem dyskusji na spotkaniu Rady Europejskiej w Fontainbleau, które odbyło się w czerwcu 1984 roku. Mimo tego, dotychczas podjęte kroki nie stanowiły podwalin dla stworzenia „Europy bez granic”.

Dopiero podpisanie francusko-niemieckiej Umowy z Saarbücken  przyspieszyło opisywany proces, bowiem jego uszczegółowieniem, finalnie stał się oczekiwany od tak dawna Układ z Schengen. Nastąpiło to 14 czerwca 1985 r. w małej luksemburskiej wiosce , w której spotkali się przedstawiciele Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga i Niemiec. Układ miał tak naprawdę charakter umowy multilateralnej, co wynikało z problemów jakie napotykano podczas implementacji prawa wspólnotowego do porządków prawnych państw członkowskich, gdyż niektóre z nich nie dążyły do tak intensywnej, wciąż pogłębiającej się współpracy. Z tego względu, pomimo iż Układ z Schengen realizował cele unijne, współpraca poza ramami unijnymi była w tym przypadku konieczna. Głównym celem przyjętego dokumentu było całkowite zniesienie kontroli na granicach między państwami-stronami porozumienia, co miało nastąpić najpóźniej do 1 stycznia 1990 r .

Realizację celu głównego miały zapewnić działania szczegółowe, powiązane z napływem obywateli państw trzecich na teren Unii Europejskiej. Wśród nich najistotniejszymi było jak najszybsze ujednolicenie polityki wizowej oraz ogólne wzmocnienie współpracy. Choć sformułowanie to brzmi jeszcze ogólniej, niż sam cel główny, zostało ono rozwinięte i skupia się na wymianie informacji między władzami celnymi i policyjnymi w zakresie walki z przestępczością, a zwłaszcza z niedozwolonymi wjazdami i niedozwolonym pobytem . Ponadto, sygnatariusze porozumienia mieli za zadanie stopniowo znosić kontrolę na wspólnych granicach i przenosić je na granice zewnętrzne, poprzez podjęcie działań zapobiegających przedostawaniu się na teren Unii Europejskiej osób niebędących jej obywatelami, czyniących to w sposób niezgodny z prawem. Ostatnie działanie stanowiło najważniejszy punkt wśród wstępnych założeń Układu, gdyż to właśnie na służbie celnej spoczywał obowiązek „wyłapywania” nielegalnych imigrantów, co w przypadku zlekceważenia tego procederu skutkowałoby jeszcze większą skalą masowego uchodźstwa niż ta, która ma miejsce na obszarze Europy obecnie.

Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen – Schengen II

Państwa założycielskie Strefy Schengen potrzebowały aż pięciu lat na rozpoczęcie realizacji postanowień zawartych w Układzie z Schengen. Tekst Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen (KWUS) lub krócej - Schengen II, który jest jego praktycznym zastosowaniem, udało się uzgodnić dopiero w 1989 r., a mimo to nie został on natychmiastowo podpisany przez wszystkie strony ze względu na zmiany polityczne jakie zachodziły w tym okresie w Europie. Negocjacje wznowiono w 1990 r., tuż po zjednoczeniu Niemiec, gdyż upadek „żelaznej kurtyny” i wydarzenia w ówczesnej Niemieckiej Republice Demokratycznej oraz Republice Federalnej Niemiec wywoływały trudności w dokładnym określeniu terytorium Niemiec .

Art. 2 Konwencji stanowi, iż: „Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu, bez poddawania przekraczających je osób jakiejkolwiek kontroli” . Zapis ten jest kolejnym krokiem w kierunku stworzenia jednolitego społeczeństwa europejskiego. W swej istocie ma zapewnić obywatelom Unii Europejskiej swobodne poruszanie się między państwami członkowskimi, jednak należy zachować przy tym środki ostrożności, które zapobiegałyby zagrożeniom dla bezpieczeństwa  wewnętrznego państw obszaru Schengen i zapewniałyby skuteczną ochronę granic zewnętrznych .

W tym celu przyjęte zostały tzw. przepisy kompensacyjne, które ujednoliciły reguły przekraczania oraz zasady kontroli granic zewnętrznych. W celu efektywnego wdrożenia zapisów powyższych dokumentów strony Konwencji zobowiązały się do udzielania sobie pomocy oraz utrzymania stałej, ścisłej współpracy . Na zasadach określonych w Konwencji umawiające się strony wymieniają między sobą informacje, z wyjątkiem danych osobowych oraz tak dalece jak to możliwe, ujednolicają wskazówki udzielane organom odpowiedzialnym za ochronę granic zewnętrznych . Szereg przepisów kompensacyjnych odnosi się do obywateli państw trzecich i reguluje warunki przekraczania przez nich granic zewnętrznych, zasady wydawania przez strony Konwencji wiz krótko- i długoterminowych oraz zasady poruszania się cudzoziemców na terenie wszystkich państw-stron KWUS.

Ostatnia kwestia jest zawarta w art. 19 ust. 2 Konwencji: „Cudzoziemcy legitymujący się wizami wydanymi przez jedną z umawiających się stron, którzy w sposób legalny wjechali na terytorium jednej z umawiających się stron, mogą swobodnie przemieszczać się po terytoriach wszystkich umawiających się stron w okresie ważności ich wizy, nie dłużej jednak niż do upływu trzech miesięcy od daty pierwszego wjazdu, pod warunkiem, że spełniają oni warunki wjazdu” . Okres ważności wizy, który wynosi zaledwie trzy miesiące, jest poważnym utrudnieniem w przeprowadzaniu efektywnej kontroli cudzoziemców znajdujących się na terenie UE. Konsekwentnie, w Konwencji zawarte zostały regulacje odnoszące się do obywateli państw trzecich, przebywających na terytorium państw-stron nielegalnie, w przypadku gdy nie spełniają oni warunków, lub przestali je spełniać. W takim wypadku oczekuje się, iż niezwłocznie opuszczą oni dane terytorium . Jeżeli nie podejmą oni stosownych działań, lub przypuszcza się brak dobrowolnego opuszczenia państwa goszczącego, a dodatkowo ich pobyt zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, odpowiednie organy państwa, które podpisało KWUS są właściwe do wydalenia cudzoziemców do kraju ich pochodzenia, bądź jakiegokolwiek innego państwa, które wyrazi zgodę na ich przyjęcie .

Rozwój Systemu Informacyjnego Schengen – SIS i SIS II

Dane obywateli państw trzecich niemających prawa wjazdu na terytorium państw należących do Strefy Schengen gromadzone są w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) . System uruchomiony został w 1995 r. na mocy Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen i zgodnie zawartym w niej art. 93: jego celem jest „utrzymanie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego, włączając bezpieczeństwo narodowe, na terytoriach umawiających się stron oraz stosowanie postanowień niniejszej Konwencji odnoszących się do przepływu na tych terytoriach, z wykorzystaniem informacji przekazywanych za pośrednictwem niniejszego systemu” . Dzięki SIS można weryfikować zarówno osoby, jak i rzeczy podczas rutynowych kontroli na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej. Ponadto, dane systemowe mogą zostać wykorzystane również podczas kontroli policyjnych i sądowych wewnątrz kraju.

Każde państwo członkowskie jest odpowiedzialne za dokonywanie wpisu do rejestru krajowego, który następnie jest przesyłany do centralnej bazy danych SIS . W przypadku osób, informacje powinny zawierać jedynie następujące dane: nazwisko i imię oraz wszelkie pseudonimy; szczególne cechy fizyczne, nie podlegające zmianom; pierwszą literę drugiego imienia; datę i miejsce urodzenia; płeć oraz obywatelstwo; informację, czy dana osoba jest uzbrojona; informację, czy dana osoba jest agresywna; przyczynę wpisu wraz z proponowanymi działaniami . System Informacyjny Schengen powstał w celu utworzenia jednej, wspólnej bazy danych dla osiemnastu państw członkowskich. Komplikacje pojawiły się, kiedy do Unii Europejskiej zaczęły przystępować kolejne państwa, gdyż SIS był już narzędziem niewystarczającym. Naprzeciw oczekiwaniom nowych członków UE wyszła Portugalia, proponując zmodernizowanie opisywanego systemu, polegające na podłączeniu nowych państw do dawnego SIS I+ oraz utworzenie SIS I+R .

W kwietniu 2013 r. dobiegły końca intensywne prace zmierzające do utworzenia nowego, bardziej wydajnego i efektywnego Systemu Informacji Schengen drugiej generacji (SIS II), który składa się z systemu centralnego oraz podłączonych do niego systemów krajowych . Myśląc perspektywicznie, gdyż Unia Europejska nieustannie poszerza swój obszar geograficzny, odpowiedni przedstawiciele państw członkowskich wraz z Europejskim Inspektorem Ochrony Danych  przyjęli wspólne stanowisko, iż System Informacyjny drugiej generacji powinien być przygotowany do obsługi co najmniej trzydziestu użytkowników, z możliwościami dalszej rozbudowy. Podstawę prawną powołania SIS II stanowią Rozporządzenie Rady nr 2424/2001 z 6 grudnia 2001 r.  oraz Decyzja Rady z 6 grudnia 2001 r . Oba dokumenty ściśle dotyczą rozwoju Systemu Informacyjnego Schengen II.

Acquis Schengen jest jedną z najważniejszych składowych europejskiego procesu integracji. Dzięki niemu osiągnięto priorytetowy cel Unii Europejskiej – stworzenie wspólnego, jednolitego rynku wewnętrznego. Mimo początkowych trudności strefy Schengen, które wynikały z tworzenia prawa w tym zakresie poza unijnym porządkiem prawnym, jej rozwiązania sprawdziły się zapewniając bezpieczeństwo na terytorium europejskim. Zaobserwować można unowocześnienie i rozbudowę dorobku powołanego w 1985 r. Układu oraz nowe inicjatywy podjęte dzięki rozszerzeniu opisywanej strefy o nowe państwa członkowskie.

{mospagebreak} 

Konwencja Dublińska

Unia Europejska, od czasu powołania przez jej członków Układu z Schengen, sukcesywnie przyjmuje akty prawne w ramach wspólnej polityki imigracyjnej, często zawężając zakres ich stosowania do wspólnej polityki azylowej. Jako że jedna z dziesięciu zasad, w oparciu o które polityka ta ma być budowana, brzmi: „Powodzenie imigracji zależy od integracji” , państwa członkowskie powinny dążyć do aktywnego uczestnictwa imigrantów w życiu społecznym, a ich społeczeństwa doskonalić umiejętność radzenia sobie z różnorodnością. Jednak, aby zapewnić prawidłowe realizowanie programów integracyjnych  oraz zarządzać dostępnymi środkami pozwalającymi cudzoziemcom aktywnie uczestniczyć w życiu społecznym, należało doprowadzić do sytuacji, w której obywatele państw trzecich przebywaliby na terenie UE legalnie. Legalny pobyt oznacza posiadanie przez imigranta ważnej wizy krótko lub długoterminowej, a w przypadku stałego pobytu – azylu, co wymaga złożenia odpowiedniego wniosku do właściwych organów państw członkowskich. Należy podkreślić, iż w unijnym dorobku prawnym „wniosek o azyl” oznacza wniosek cudzoziemca o zapewnienie mu ochrony prawnej w postaci nadania mu statusu uchodźcy, w rozumieniu Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców, sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r .

Nadawanie statusu uchodźcy jest swego rodzaju procesem badawczym, prowadzonym przez odpowiedni organ danego państwa, celem ustalenia czy osoba składająca wniosek, rzeczywiście kwalifikuje się do otrzymania owego statusu . Wpierw szczegółowo opisuje on swoją historię pracownikowi urzędu azylowego, którego zadaniem jest ustalenie jak najwięcej faktów. Następnie ten sam pracownik dogłębnie zapoznaje się z raportami dotyczącymi kraju pochodzenia cudzoziemca oraz porównuje z nimi jego życiorys, aby sprawdzić czy osoba taka ma uzasadniony powód do obaw przed prześladowaniami, bądź czy jest narażona na poważne ryzyko w razie ewentualnego powrotu do rodzimego kraju . Konieczność zapewnienia sprawiedliwej, efektywnej oraz wysokiej jakości procedury azylowej zaowocowała podpisaniem 15 czerwca 1990 r. Konwencji Dublińskiej, która weszła w życie dopiero 1 września 1997 r . Uregulowane zostały w niej kryteria określania państwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o azyl, sposób wymiany informacji oraz zasady przekazywania wniosku do innego państwa . Mechanizm wskazujący miał służyć szybszemu przeprowadzaniu procedury przez wyraźnie określony kraj Unii, co z kolei miało całkowicie wyeliminować zjawisko zwanego refugee in orbit . Ponadto, celem Konwencji było wyeliminowanie mechanizmu polegającego na składaniu jednocześnie wniosków o azyl przez tę samą osobę w kilku państwach członkowskich. W rozumieniu art. 3 ust. 1 państwa-strony zobowiązane są do rozpatrzenia każdego wniosku, złożonego przez cudzoziemca w jakimkolwiek z nich na granicy lub jego terytorium . Każde państwo posiada również gwarancję możliwości odesłania osoby niebędącej jego obywatelem poza swoje terytorium, z zachowaniem jednak postanowień Konwencji Genewskiej z 1951 r. i Protokołu Nowojorskiego z 1967 r .

Kryteria służące do ustalenia państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl zostały ściśle określone w omawianym dokumencie i istotnym jest zachowanie ich kolejności, co oznacza, że dopiero niespełnienie priorytetowego warunku umożliwia przejście do następnego. Kryteria te przedstawiają się następująco:
•    W przypadku, gdy członek rodziny osoby ubiegającej się o azyl posiada uznany status uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej, zmienionej Protokołem Nowojorskim, w którymkolwiek z państw członkowskich, dzięki czemu przebywa legalnie na jego terytorium, państwo to jest właściwe do rozpatrzenia złożonego wniosku, jeśli jest to zgodne z życzeniem zainteresowanego ;
•    W przypadku, gdy wnioskodawca posiada ważne zezwolenie na pobyt, państwo członkowskie, które je wydało, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl ;
•    W sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o azyl posiada ważną wizę, państwo, które wydało wizę ponosi odpowiedzialność za zbadanie wniosku ;
•    Jeżeli można udowodnić, że osoba ubiegająca się o azyl nielegalnie przekroczyła granicę państwa członkowskiego drogą lądową, morską lub powietrzną, przybywając z państwa trzeciego, państwo członkowskie, którego granice zostały przekroczone jest zobligowane do rozpatrzenia wniosku ;
•    Powyższe państwo przestaje ponosić taką odpowiedzialność, jeśli możliwym jest udowodnienie, iż wnioskodawca mieszkał w państwie członkowskim, w którym złożono wniosek przez sześć miesięcy przed jego złożeniem. Wówczas to ostatnie państwo będzie właściwe do rozpatrzenia wniosku o azyl ;
•    Odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o azyl spoczywa na państwie członkowskim, które kontroluje wjazd cudzoziemców na terytorium Unii Europejskiej z wyjątkiem sytuacji, w której po legalnym wjeździe na terytorium danego państwa członkowskiego, w którym jest zwolniony z obowiązku wizowego, cudzoziemiec składa wniosek o azyl w innym państwie członkowskim, w którym również zwolniony jest z obowiązku wizowego. Wówczas właściwym do rozpatrzenia wniosku jest ostatnie państwo
•    W sytuacji, gdy niemożliwym jest określenie państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl na podstawie wymienionych kryteriów, zobligowanym do rozpatrzenia wniosku jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek ten został złożony.

Mechanizm wyłaniania konkretnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, właściwego do rozpatrzenia wniosku o azyl – Dublin II

Mechanizm wyłaniania konkretnego państwa Unii Europejskiej, właściwego do rozpatrzenia wniosku azylowego, złożonego przez obywatela państwa trzeciego, tzw. Dublin II, został włączony do porządku prawnego Unii Europejskiej na mocy Rozporządzenia Rady nr 343/2003 z 18 lutego 2003 r . Spotkało się to z krytyką organizacji broniących praw uchodźców, a przede wszystkim Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), według którego nie uwzględnia się w wystarczającym stopniu interesów wnioskodawców, a do tego narusza postanowienia Konwencji Genewskiej . Przepisy analizowanej Konwencji w znacznym stopniu ograniczają swobodę wyboru państwa, w którym uchodźca składa wniosek o azyl, co było jednym z głównych udogodnień zawartych w Konwencji Genewskiej . Ponadto, należy zwrócić uwagę na fakt, iż w tamtym czasie, w ramach UE przyjmowane były również inne dokumenty, które wpływały na kreowanie wspólnej polityki migracyjnej państw członkowskich, a ich regulacje nie zawsze spotykały się z pozytywną opinią społeczeństwa europejskiego . Mechanizm Dublin II jest jednak idealnym przykładem na to, jak negatywnie biurokracja unijna wpływa na podstawowe mechanizmy związane z Przestrzenią Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w UE. W omawianym przypadku, procedura rozpatrywania wniosku została znacznie wydłużona. Obecnie obejmuje ona nie tylko działania podejmowane przez organy danego państwa, ale również obowiązkowe wskazanie państwa odpowiedzialnego za zbadanie złożonego wniosku. Działania prowadzone wewnątrz państwa członkowskiego trwają od sześciu miesięcy do dwóch lat, natomiast procedura określenia do sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku, co łącznie daje maksymalny okres dwóch i pół roku, w trakcie którego sytuacja prawna cudzoziemca zostaje nieuregulowana. Uchodźca nie tylko nie może korzystać z uprawnień teoretycznie przyznanych mu w Konwencji Genewskiej, ale również nie ma możliwości udziału w jakichkolwiek programach integracyjnych, których celem jest asymilacja imigrantów ze społeczeństwem państwa przyjmującego. Niezadowalająca jest również definicja rodziny, która powinna być interpretowana z większą elastycznością i oparta w większym stopniu na relacji pomiędzy jej członkami niż na wieku czy fakcie zamieszkania w jednym domu . W tym miejscu warto zauważyć, że dużą grupę cudzoziemców przybywających do Unii Europejskiej stanowi ludność spoza jej terytorium. Ich kultura różni się znacząco od tej występującej na starym kontynencie. Prawodawca powinien mieć to na uwadze w trakcie interpretowania terminu „rodzina”, ponieważ należało pogodzić wymagania prawodawstwa unijnego z odmiennością kulturową obywateli państw trzecich, co jak widać nie zostało uczynione.

System identyfikacji osób składających wniosek o przyznanie azylu – EURODAC

Wypełnianie zapisów Konwencji Dublińskiej ułatwia system identyfikacji osób wnioskujących o przyznanie azylu – EURODAC . Jego podstawą prawną jest Rozporządzenie Rady nr 2725/2000 z 11 grudnia 2000 r., dotyczące ustanowienia systemu EURODAC do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej . Pozwala on państwom członkowskim zidentyfikować osoby ubiegające się o azyl oraz osoby nielegalnie przekraczające granice zewnętrzne Unii Europejskiej, dzięki czemu można stwierdzić czy cudzoziemiec, który nielegalnie przebywa na terenie jednego z państw członkowskich, nie ubiegał się uprzednio o status uchodźcy w innym państwie członkowskim . Właściwym zabiegiem prawodawcy było ograniczenie zasięgu terytorialnego wyżej wymienionego rozporządzenia, tak, aby pokrywał się on z zakresem terytorialnym Konwencji Dublińskiej . Mimo, iż główną metodą identyfikacji w ramach EURODAC są odciski palców, w systemie rejestruje się również inne dane, takie jak: państwo pochodzenia, płeć, miejsce i datę złożenia wniosku o azyl lub zatrzymania, numer referencyjny, data pobrania odcisków palców oraz przesłania danych do bazy centralnej, która działa w obrębie Komisji Europejskiej . Od 17 grudnia 2012 r. właściwe organy państw członkowskich, odpowiedzialne za prowadzenie śledztw mają sposobność do porównywania odcisków znalezionych na miejscu zbrodni z tymi znajdującymi się w centralnej bazie danych systemu EURODAC . Jest to kolejny krok w drodze do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz narodowego. Dzięki takiemu posunięciu cudzoziemcy mają świadomość, iż ewentualne wykroczenia prawne, których się dopuszczą nie pozostaną bezkarne, co z kolei pełni funkcję odstraszającą.

{mospagebreak} 

Podsumowanie

Powstanie organizacji europejskiej, zrzeszającej obecnie prawie wszystkie państwa starego kontynentu umożliwiło opracowanie nowych rozwiązań stosowanych wobec obywateli państw trzecich. W ramach Unii Europejskiej postanowiono wspólnymi siłami nieść pomoc uchodźcom oraz wysiedleńcom, a zarazem systematycznie zmniejszać skalę migracji obywateli państw trzecich na teren państw członkowskich. Tworzenie coraz to nowszych mechanizmów, których założeniem było ułatwienie wypełniania zapisów przyjmowanych dokumentów (Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen i Konwencji Dublińskiej) nie zawsze okazywało się sukcesem. Zbytnia nadgorliwość instytucji unijnych doprowadziła do paradoksalnej sytuacji zwiększonej biurokracji, na czym cierpią główni zainteresowani – uchodźcy i azylanci. Mając na uwadze sytuację życiową tej grupy społecznej, usystematyzowanie procesów przyznawania wymaganych dokumentów skutkuje wydłużonym okresem destabilizacji sytuacji prawnej. Wydaje się, iż Unia Europejska mająca swe granice na Starym Kontynencie, który jest celem wielu imigrantów, starała się zoptymalizować system azylowy, kierując się dobrem obu stron – państw członkowskich oraz obywateli państw trzecich. Obecnie zauważa się, iż wymierne korzyści nie dotyczą żadnej z nich.

Literatura:

Najważniejsze dokumenty:
•    Decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie ochrony euro przed fałszowaniem (Dz.U. WE L 329/1 z 14.12.2001 r.)
•    Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 17 czerwca 2008 r. - Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania, narzędzia [COM (2008) 359 wersja ostateczna – nieopublikowany w Dzienniku Urzędowym], [Online], dostępne: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.d o?uri=CELEX:52008DC0359:PL:NOT, 14.02.2013.
•    Komunikat Prasowy Komisji Europejskiej o Systemie Informacyjnym Schengen (SIS II) z dnia 9   kwietnia 2013 roku, [Online], dostępne: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-309_pl.htm, 17.04.2013.
•    Konwencja dotycząca Statusu Uchodźców sporządzona w Genewie  z dnia 28 lipca 1951 r., (Dz.U. RP z 1991 r. nr 119 poz. 515 i 517).
•    Konwencja Dublińska wyznaczająca państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonym w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich z  dnia15 czerwca 1990r., (97/C/254/01), [Online], dostępne: www.senat.pl/k5/dok/sejm/063/2641.pdf, 14.02.2013.
•    Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 9 czerwca 1990 r. (Dz.U. WE nr L 239 z 22.09.2000 roku).
•    Program Haski: Wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej, (Dz.U. UE nr C53 z 3.03.2005 roku).
•    Program Sztokholmski: otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli, (Dz.U. UE nr C115 z 4.05.2010 roku).
•    Projekt ustawy z dnia 9 marca 2004 roku o ratyfikacji Konwencji wyznaczającej państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich  z  dnia 15 czerwca 1990 r., [Online], dostępne: www.senat.pl/k5/dok/sejm/063/2641.pdf ,14.02.2013.
•    Protokół dotyczący statusu uchodźców sporządzony w Nowym Jorku dnia 31.01.1967 roku, [w:] Dz.U. nr 119/517.
•    Report 25th Round Table on Current Problem of International Humanitarian Law: Refugees – A Continuing Challenge, International Institute of Humanitarian Law, San Remo 6-8 September 2001, [Online], dostępne: http://www.iihl.org/iihl/Documents /5a890e56-72f3-445e-9201-b090b4550167.pdf, 06.02.2013.
•    Report Round Table on Movement of People: New developments, International Institute of Human Law, San Remo, 3-5 May 1990., [Online], dostępne: http://www.worldcat.org/title/round-table-on-the-movement-of-people-new-developments-report/oclc/69417744, 06.02.2013.
•    Rozporządzenie Rady nr 2424/2001 z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie rozwoju Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz.U. WE nr L 328 z 13.12.2001 roku).
•    Rozporządzenie Rady nr 2725/2000 z dnia 11 grudnia 2000 roku dotyczące ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej z 11 grudnia 2000 r., (Dz.U. UE nr L 316/1 z 15.12.2000 roku).
•    Rozporządzenie Rady nr 343/2003 ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego z  dnia 18 lutego 2003 r., (Dz.U. UE nr L 50 z 25.02.2003 roku).

Druki zwarte:
•    Balicki J., Imigranci i uchodźcy w Unii Europejskiej - humanizacja polityki imigracyjnej i azylowej, Warszawa 2012.
•    Borawska-Strąk E., Strąk K., Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa, i Sprawiedliwości Unii Europejskiej – Polityka Wizowa, Azylowa i Imigracyjna, Warszawa 2009.
•    Dudzic A., Polska w strefie Schengen, Warszawa 2009.
•    Gruszczak A., Program Sztokholmski – uwagi wstępne, [w:] Program Sztokholmski – implikacje i wyzwania dla Unii Europejskiej i Polski, (red.) A. Gruszczak, Warszawa 2010.
•    Kolasa P., Ochrona Praw Uchodźców w Unii Europejskiej w świetle wytycznych Stolicy Apostolskiej, Warszawa 2010.
•    Oleksiewicz I., Uchodźcy w Unii Europejskiej – aspekty prawne i polityczne, Bydgoszcz – Rzeszów 2006.
•    Potyrała A., Współczesne uchodźstwo, Poznań 2005.
•    Szachoń-Pszenny A., Acquis Schengen a Granice Wewnętrzne i Zewnętrzne w Unii Europejskiej, Poznań 2011.
•    Tkaczyński J.W., Willa R., Świstak M., Fundusze Unii Europejskiej 2007-2013. Cele – Działania – Środki, Kraków 2008.
•    Wierzbicki B., Sytuacja prawna uchodźców w systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka, Białystok 1993.

Najważniejsze artykuły:
•    „Nie” dla Rumuni i Bułgarii w strefie Schengen, [Online], dostępne: http://www.euractiv.pl/prezydencja/artykul/blokada-schengen-brakuje-zaufania-i-solidarnoci-002949, 06.02.2013.
•    Głowacka D., Rozporządzenie Dublin II, [Online], dostępne: www.refugee.pl/?mod=knowbase&type=temat_miesiaca&path=2834&PHPSESSID=9f8947bd980f8233 84e4c4241483dd05, 14.02.2013.
•    H. de Haas, Migration transitions – a theoretical and empirical inquiry into the developmental drivers of international migration, Paper presented at International Population Conference Session, Marrakech, Marocco 2009, [Online], dostępne: http://iussp2009.princeton.edu/papers/93198, 04.02.2013.
•    Macovei M., EURODAC fingerprints database will help fight illegal immigration and crime, [Online], dostępne: http://www.eppgroup.eu/press/showpr.asp?prcontroldoctypeid=1&prcontrolid=11608&prconten tid=19297&prcontentlg=en, 16.02.2013.
•    Poprawa jakości procedur azylowych, [Online], dostępne: http://www.unhcr-centraleurope.org/pl/co-robimy/zapewnienie-ochrony-prawnej/ustalanie-statusu-uchodzcy.html, 14.02.2013.
•    Sobiech A., Polityka azylowa w Unii Europejskiej – aktualny stan prawny,  „Z Obcej Ziemi”, Nr 21 (2004).
•    Uchodźstwo, Słownik Języka Polskiego, [Online], dostępne: http://sjp.pwn.pl/slownik/2531899/uchod%C5%BAstwo, 04.02.2013.