02 listopad 2014

 

Od dwóch dekad Wielka Brytania notuje rekordowo wysoki poziom salda migracji. Od lat 60. do 80. XX w. wskaźnik ten osiągał wartości ujemne, co znaczyło, że emigracja przeważała nad imigracją. Jednak już w 1994 r. liczba przyjeżdżających do kraju gwałtownie przewyższyła liczbę osób emigrujących i tendencja ta utrzymuje się do dnia dzisiejszego [2]. Na skutek zmian w polityce imigracyjnej, a także kolejnych rozszerzeń Unii Europejskiej Wielka Brytania zaczęła należeć do grupy państw o najwyższym wskaźniku napływu ludności. W 2012 r. była drugim, po Niemczech, najpopularniejszym kierunkiem dla imigrantów. Według Eurostatu na terenie Wielkiej Brytanii przebywa 4,9 mln obcokrajowców, co stanowi ok. 8 proc. społeczeństwa. W 2012 r. do kraju przyjechało 498 tys. imigrantów, z czego 56 proc. stanowili mieszkańcy krajów nienależących do UE, natomiast 30 proc. pochodziło z państw unijnych [3].

Niepokoje społeczne dotyczące nasilającego się zjawiska migracji znajdują odzwierciedlenie w programach wyborczych najważniejszych partii politycznych w Wielkiej Brytanii, stanowiąc tym samym element strategii politycznej. W opublikowanym w 2010 r. manifeście wyborczym konserwatystów podkreślono znaczenie problemu imigracji w Wielkiej Brytanii, proponując zmiany dotychczasowych zasad polityki migracyjnej. David Cameron zobowiązał się obniżyć saldo migracji do poziomu poniżej 100 tys. do 2015 r. Po czterech latach rządów koalicji poziom imigracji zmniejszył się, nie na tyle jednak, jak pokazują statystyki brytyjskiego urzędu statystycznego, żeby te obietnice wypełnić.

Polityka imigracyjna rządu Camerona

Od wygranych w 2010 r. wyborów parlamentarnych polityka imigracyjna rządu Davida Camerona podporządkowana została obniżeniu poziomu salda migracji poniżej 100 tys. do 2015 r. Działania obecnej władzy skupiały się głównie na wprowadzaniu ograniczeń w prawie regulującym napływ ludności spoza Unii Europejskiej, jako że polityka migracyjna weszła w zakres kompetencji wspólnotowej i możliwość redukcji napływających obywateli UE była niemożliwa.

Pierwsze reformy w przepisach prawa imigracyjnego dotyczyły ludności przybywającej do Wielkiej Brytanii w celach zarobkowych. Rząd Camerona wprowadził roczny limit wydawanych wiz dla imigrantów spoza UE, którzy przyjeżdżają z zamiarem podjęcia pracy. Ograniczenia zostały wprowadzone w zależności od kategorii wizowej. Pierwszą grupę tworzą tzw. niezwykle wartościowi migranci (high-value migrants) z państw trzecich. W kategorii dla inwestorów oraz przedsiębiorców i w celu przyciągania kapitału rząd zadecydował o złagodzeniu limitów. Za niezwykle wartościowych migrantów uznano także naukowców, wykładowców akademickich oraz artystów cieszących się międzynarodowym uznaniem. Grupa ta może ubiegać się o tzw. wizę dla niezwykle utalentowanych (exceptional talent visa), jednak liczba wydawanych wiz została ograniczona do tysiąca na rok. Ograniczeniom poddane zostały także wizy dla absolwentów, którzy posiadają innowacyjne pomysły oraz umiejętności w zakresie przedsiębiorczości i pragną pozostać w Wielkiej Brytanii po ukończeniu studiów. W roku 2012-2013 tego rodzaju wiz dostępnych było tylko tysiąc, jednak rok później zwiększono limity, w szczególności dla absolwentów programów MBA. Ponadto zlikwidowano wizy, o które mogli ubiegać się absolwenci uczelni brytyjskich w celu poszukiwania pracy przez dwa lat po zakończeniu studiów, a także pozwolenia na przyjazd dla wysokowykwalifikowanych migrantów bez przedłożenia oferty pracy.

Drugą grupę tworzą wykwalifikowani pracownicy spoza UE, którzy posiadają już ofertę pracy. Liczba wiz dla tej kategorii została ustalona na poziomie ponad 20 tys. rocznie. Ponadto lista ze stanowiskami pracy, w których brakuje pracowników na rynku brytyjskim została znacznie zredukowana, a od 2016 r. migranci będą musieli zarabiać min. 35 tys. funtów rocznie, aby kwalifikować się do tego rodzaju wizy. Z kolei wizy dla nisko kwalifikowanych pracowników zapełniających tymczasowe braki w sile roboczej zostały zlikwidowane ze względu na brak zainteresowania ze strony migrantów.

Zmianom uległy również zasady przyznawania wiz studenckich. Międzynarodowi studenci stanowią najwyższy procent migracji spoza UE. Z powodu licznych nadużyć związanych z tego rodzaju pozwoleniem na pobyt rząd wprowadził szereg zmian, aby wyeliminować przypadki ubiegania się o wizę studencką osób, których faktycznym zamiarem było podjęcie pracy. Do najważniejszych zmian należy wprowadzenie wyższych wymagań znajomości języka angielskiego, nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów poświadczających posiadanie odpowiednich zasobów pieniężnych na utrzymanie się podczas studiów oraz ograniczenie możliwości podjęcia pracy w roku akademickim i podczas studiów.

Rząd Camerona podjął również wysiłki na rzecz zwalczania nadużyć, które występowały w przypadkach sprowadzania rodziny osiedlonego już w Wielkiej Brytanii migranta. Od listopada 2010 r. małżonkowie lub partnerzy, którzy chcieliby dołączyć do imigranta muszą zdać egzamin językowy. Z kolei osoby już osiedlone w Wielkiej Brytanii, bądź Brytyjczycy, którzy będą utrzymywać partnera muszą przedłożyć dowód potwierdzający ich zarobki na poziomie ponad 18 tys. funtów rocznie[4] . Przybywający do kraju małżonkowie lub partnerzy będą również dłużej oczekiwać na możliwość ubiegania się o pozwolenie na stały pobyt w Wielkiej Brytanii (5 lat). Rząd wprowadził także nowe sposób oceny prawdziwości związków między partnerami[5].

W celu zwalczenia nielegalnej imigracji Cameron skupił się na poprawie zarządzania systemem imigracyjnym i zwiększeniu kontroli. Zlikwidowano mało efektywną Brytyjską Agencję Ochrony Granic (ang. UK Border Agency, UKBA). Jej kompetencje przejęło z powrotem Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, które powołało jednostki zajmujące się ochroną granic, kontrolą migrantów, przyjmowaniem aplikacji o wizy oraz obywatelstwo. Ponadto na mocy nowej Ustawy Imigracyjnej z 2014 r. nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek sprawdzenia statusu imigracyjnego najemcy, a także zaostrzono procedurę zakładania kont bankowych oraz otrzymywania prawa jazdy. Podwyższono również grzywny dla przedsiębiorców, którzy zatrudniają nielegalnych imigrantów.  

Wspomniane zmiany w polityce imigracyjnej dotyczyły jedynie obywateli państw nienależących do Unii Europejskiej. Saldo migracji pozostaje jednak wciąż wysokie ze względu na rosnący napływ ludności z państw należących do Wspólnoty. Ograniczenie go, bez renegocjacji warunków członkostwa Wielkiej Brytanii, bądź wyjścia z UE, jest praktycznie niemożliwe. Wpływ na zasadę swobodnego przepływu ludności brytyjski rząd ma jedynie w przypadku nowych państw członkowskich poprzez wprowadzenie okresów przejściowych przed przyznaniem dostępu do rynku pracy[6].

W konsekwencji działania mające zredukować liczbę obywateli UE napływających do Wielkiej Brytanii ograniczane są do wprowadzania utrudnień w przyznawaniu prawa do stałego pobytu lub obywatelstwa oraz pomocy społecznej. Cameron często podkreślał znaczenie problemu turystyki zasiłkowej, zaznaczając, że liberalne zasady przyznawania świadczeń społecznych stanowią często motywację do przyjazdu. Obecnie osoby, które chcą ubiegać się o możliwość stałego pobytu w Wielkiej Brytanii lub obywatelstwo mają obowiązek zdania egzaminu potwierdzającego znajomość języka (na poziomie co najmniej B1), a także testu dotyczącego wiedzy ze znajomości realiów, historii i kultury Brytyjczyków. Zasady otrzymywania świadczeń socjalnych są również stopniowo modyfikowane w celu eliminowania nadużyć. Od stycznia 2014 r. nowoprzybyli imigranci muszą odczekać trzy miesiące po przyjeździe do Wielkiej Brytanii, aby móc ubiegać się o zasiłki i zapomogi. Okres przyznawania świadczeń socjalnych dla bezrobotnych został skrócony do 6 miesięcy, jeżeli osoba pozostająca bez pracy nie ma realnej perspektywy zatrudnienia. Ponadto nowoprzybyli obywatele UE pozostający bez zatrudnienia nie mają już prawa do otrzymywania zapomogi mieszkaniowej. Z kolei na osoby zatrudnione nałożono obowiązek spełnienia wymogów nowego testu oceniającego wysokość ich zarobków (min. 150 funtów tygodniowo), na podstawie którego będzie przyznawać się im status pracownika uprawniający do pobierania różnego rodzaju świadczeń (np. dodatek mieszkaniowy, zapomoga dla dziecka)[7].  

Nowe zasady polityki imigracyjnej przynoszą pewne rezultaty, jednak saldo migracji wciąż utrzymuje się na poziomie ponad 200 tys. rocznie. W 2007 r. wskaźnik ten zanotował rekordowo wysoki poziom  (273 tys.) i od tego czasu stopniowo spada. Na początku rządów Camerona (2010 r.) saldo migracji wynosiło 256 tys., a w 2012 r. - 177 tys., wynik najniższy od 2002 r.. Niemniej jednak już rok później wskaźnik ten wzrósł ponownie do poziomu 243 tys. Zostrzenie polityki imigracyjnej wpłynęło do pewnego stopnia na redukcję salda migracji, jednak podjęte kroki wydają się wciąż niewystarczające. Szef brytyjskiego rządu w grudniu 2013 r. przyznał, że saldo migracji nie spadnie poniżej zaplanowanego poziomu (poniżej 100 tys.) z powodu wzrostu napływu obywateli UE do Wielkiej Brytanii i ograniczeń wewnątrz koalicji[8]. Mająca największy wpływ na kontrolę napływu ludności spoza UE liczba przybywających z państw nienależących do Wspólnoty została przez rząd znacznie ograniczona – w 2010 r. przyjechało 322 tys. osób, a w 2013 r. już tylko 265 tys. Saldo migracji nie podlega większym zmianom głównie przez napływających imigrantów z UE. Od rozpoczęcia kadencji Camerona liczba przybyszy z państw unijnych wciąż rośnie, a w roku 2013/2014 osiągnęła poziom najwyższy od lat 90. XX w. (214 tys.)[9]. Powyższe statystki podważają skuteczność wprowadzonej polityki imigracyjnej, a także wskazują na potrzebę wprowadzenia kolejnych środków ograniczających dalszy napływ ludności lub łagodzących negatywne konsekwencje imigracji.
 
Prognozy przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r.

W maju 2015 r. odbędą się wybory do brytyjskiego parlamentu, o których wyniku mogą przesądzić przedstawione przez partie polityczne założenia polityki imigracyjnej. Obecnie rząd Camerona przyjął jednoznacznie antyimigracyjną postawę. Stanowisko to znajduje wyraz we wprowadzanych zmianach zasad polityki migracyjnej, a także licznych wystąpieniach brytyjskiego premiera, w których podkreśla konieczność walki z nielegalną imigracją, turystyką zasiłkową oraz obiecuje renegocjację warunków członkostwa Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej. Należy się jednak zastanowić, czy taka polityka będzie kontynuowana do wyborów parlamentarnych i zapewni Partii Konserwatywnej kolejną kadencję rządów?

Antyimigranckie wypowiedzi Camerona są częścią strategii politycznej, która ma odpowiadać panującym wśród brytyjskiego społeczeństwa nastrojom i wydaje się, że stanowisko to będzie utrzymywane do wyborów w 2015 r. Przywództwo Partii Konserwatywnej doszło do wniosku, że potrzeba zmiany polityki migracyjnej została wyraźnie wyartykułowana przez Brytyjczyków podczas kolejnych wyborów lokalnych, w których to wzrosło znacznie poparcie dla Partii Niepodległości Zjednoczonego Królestwa (UKIP). W 2013 r. partia, której popularności upatruje się w antyeuropejskich i antyimigranckich hasłach, zdobyła w wyborach lokalnych 23 proc. głosów, a rok później 17 proc. To właśnie wtedy antyimigranckie wypowiedzi Camerona stały się częstsze, a w kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego (PE) w maju 2014 r. często pojawiały się wątki podważające zasady swobodnego przepływu ludności. W manifeście politycznym konserwatystów podkreślono, że jednym z priorytetów partii będzie walka o reformę UE, w szczególności zmianę zasad dotyczących polityki imigracyjnej. Ponadto Cameron obiecał, że w przypadku niepowodzenia negocjacji dotyczących zmiany reguł rządzących Wspólnotą po wygranych w 2015 r. wyborach zostanie przeprowadzone referendum, w którym Brytyjczycy będą mieli okazję opowiedzieć się za lub przeciw dalszemu członkostwu ich kraju w UE. Wysiłki Partii Konserwatywnej nie przyniosły oczekiwanych rezultatów i eurowybory wygrało ugrupowanie polityczne Nigela Farage’a, jednak wynik głosowania mógł utwierdzić konserwatystów o słuszności radykalizacji poglądów dotyczących imigracji.

Wydaje się, że konserwatyści, widząc rosnącą popularność UKIP i odpływ własnego elektoratu, podejmą kroki w celu odzyskania dawnych wyborców. Polityka imigracyjna ma stanowić rozwiązanie, które przyciągnie nowych sympatyków i zapewni torysom wygraną w wyborach parlamentarnych w 2015 r. Obranie takiego kierunku odzwierciedla rosnącą wśród Brytyjczyków potrzebę zaostrzenia rygorów polityki migracyjnej, a jednocześnie może okazać się efektywną strategią przeciwko głównemu konkurentowi, czyli Partii Pracy. Cameron wielokrotnie podkreślał, że winą za obecną sytuację społeczną należy obarczyć laburzystów, którzy dokonali nieudolnej reformy polityki imigracyjnej. Argument ten z pewnością będzie często podnoszony przez Partię Konserwatywną podczas nadchodzących wyborów w celu zyskania przewagi nad Partią Pracy. W strategii politycznej przeciwko laburzystom torysi wykorzystają również obecny eurosceptyzm Brytyjczyków. Ugrupowanie polityczne Eda Millibanda jednoznacznie opowiada się za dalszym członkostwem w Unii Europejskiej i wyklucza przeprowadzenie referendum w przypadku wygranej w 2015 r. Widząc w tym szansę na zdobycie elektoratu, konserwatyści będą dalej podkreślać słabości UE, lekceważąc korzyści wynikające z członkostwa we Wspólnocie.

Obranie takiego kursu w nadchodzących wyborach parlamentarnych może się jednak okazać strategią krótkowzroczną i niegwarantującą wygranej. Poprzez radykalizację postawy wobec imigrantów Cameron może zyskać poparcie wśród skrajnych konserwatystów, jednak istnieje ryzyko straty bardziej liberalnych wyborców, którzy akceptowali dotychczasową umiarkowanie torysowską politykę. Utrata tego rodzaju elektoratu może być szczególnie znacząca w kontekście ich ewentualnego przejścia na stronę Partii Pracy. Ponadto wydaje się, że Cameron doszedł do wniosku, że grupa, wobec której zradykalizował swoje podejście nie będzie miała wpływu na wynik wyborów, ponieważ większość imigrantów nie posiada prawa głosu. Jednak antyimigrancka polityka może utrudnić zdobycie głosów od naturalizowanych obywateli, przyjezdnych mieszkańców ze Wspólnoty Brytyjskiej oraz mniejszości etnicznych i narodowych, których stosunek do migracji jest pozytywny[10], a którzy stanowią znaczący procent społeczeństwa i mogą wpłynąć na wynik wyborów w 2015 r.

Polityka imigracyjna Wielkiej Brytanii stała się zagadnieniem na tyle kluczowym w brytyjskim społeczeństwie, że główne partie polityczne muszą rozsądnie wybrać stanowisko wobec problemu, aby zapewnić sobie zwycięstwo w nadchodzących wyborach parlamentarnych. Wydaje się, że sztab wyborczy Camerona już kilka miesięcy temu dokonał analizy nastrojów społecznych i zdecydował się na podjęcie ofensywy przeciwko imigrantom. Słuszność obranej strategii politycznej zostanie zweryfikowana w połowie 2015 r., jednak brak spektakularnych efektów dotychczasowej polityki imigracyjnej rządu Davida Camerona może zniechęcić wyborców. Polityka Partii Konserwatywnej może okazać się zbyt radykalna dla dotychczasowych wyborców Partii Pracy i zbyt umiarkowana dla sympatyków Partii Niepodległości Zjednoczonego Królestwa.

PRZYPISY
[1]  S. Blinder, UK Public Opinion toward Immigration: Overall Attitudes and Level of Concern, The Migration Observatory Briefing, 2014, s. 5.
[2]  O. Hawkins, Migration Statistics, House of Commons Library Standard Note (SN/SG/6077), czerwiec 2014.
[3]  Eurostat.
[4]  Kwota ta ma być zwiększona w przypadku posiadania dzieci na utrzymaniu. Zgodność tego przepisu z prawem brytyjskim ma jednak zostać jeszcze oceniona przez Sąd Najwyższy.
[5]  M. Gower, O. Hawkins, Immigration and asylum policy: Government plans and progress made, House of Commons Library Standard Note (SN/HA/5829), 2013.
[6]  Z tej procedury Wielka Brytania skorzystała w przypadku akcesji Bułgarii, Rumunii oraz Chorwacji.
[7]  S. Kennedy, Measures to limit migrants’ access to benefits, House of Commons Library Standard Note (SN06889), wrzesień 2014 r.
[8] „Telegraph”, David Cameron admits migration target may not be met, 2 grudnia 2013 r.

[9]  Office for National Statistics, Migration Statistics Quarterly Report, sierpień 2014.
[10]  A. Heath, O. Khan, Ethnic Minority British Election Study – Key Findings, Runnymede Trust, luty 2012 r.

BIBLIOGRAFIA:
1. Blinder S., UK Public Opinion toward Immigration: Overall Attitudes and Level of Concern, „The Migration Observatory Briefing”, 2014.
2. Eurostat

3. Gower M., Hawkins O., Immigration and asylum policy: Government plans and progress made, House of Commons Library Standard Note (SN/HA/5829), 2013.
4. Hawkins O., Migration Statistics, House of Commons Library Standard Note (SN/SG/6077), czerwiec 2014.
5. Heath A., Khan O., Ethnic Minority British Election Study – Key Findings, Runnymede Trust, luty 2012 r.
6. Kennedy S., Measures to limit migrants’ access to benefits, House of Commons Library Standard Note (SN06889), wrzesień 2014 r.
7. Office for National Statistics, Migration Statistics Quarterly Report, sierpień 2014.
8. Robinson D., Migration policy under the coalition government, „People, Place and Policy” 2013, s. 73-81.
9. „Telegraph”, David Cameron admits migration target may not be met, 2 grudnia 2013 r.