Aleksander Kobyłka: Spór o tekstylia Unia Europejska - Chiny. Czy to zło konieczne?

• chiny
• tekstylia
• ue
• _azjanews
• _chiny
• _dwschod

Pogląd, iż handel międzynarodowy przynosi korzyści wszystkim jego uczestnikom, ma bardzo długą tradycję. Najbardziej znanym jego prekursorem jest chyba Adam Smith, który już w 1776 roku, w przełomowej pracy Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, zauważył, iż handel międzynarodowy można potraktować jako swoistą, zaawansowaną formę podziału pracy.

Skoro, rozpatrując pojedynczy kraj, można zauważyć, iż specjalizacja i związany z nią podział pracy zwiększa jej wydajność, to analogiczne rozumowanie można przenieść też na szersza skalę. Międzynarodowy podział pracy pozwala na lepsze spożytkowanie przez dane kraje posiadanych zasobów, a zatem handel przynosi korzyści wszystkim uczestniczącym w nim krajom. Według Smitha, kryterium decydującym o wyborze specjalizacji, powinny być absolutne różnice w kosztach wytwarzania lub wydajności pracy.

Teoria przewagi absolutnej została następnie poszerzona przez Davida Ricardo w pracy z 1817 roku zatytułowanej Zasady ekonomii politycznej i opodatkowania. Pokazał on, iż wymiana międzynarodowa może być również korzystna, gdy jeden z partnerów handlu wytwarza większość towarów taniej niż drugi. Warunkiem tego jest, aby istniały względne różnice w kosztach wytwarzania lub wydajności produkcji w obu krajach. Stąd jego koncepcja została nazwana teorią przewagi komparatywnej.

Powyższe klasyczne teorie handlu międzynarodowego są oczywiście jedynie niezbyt zaawansowanymi modelami, które bardzo upraszczają rzeczywistość. W miarę upływu czasu były one rozwijane i komplikowane (m.in. model Dornbuscha-Fischera-Samuelsona), jednak zachowana została podstawowa myśl. Za ich pomocą można było wyjaśnić dużą część coraz bardziej intensywnego przepływu towarów. Stały się one również jedną z teoretycznych podstaw dla postępującej liberalizacji światowego handlu, która ma miejsce od drugiej połowy XX wieku.

Tymczasem rzeczywistość pokazuje, iż współczesne gospodarki i powiązania między nimi, są dużo bardziej skomplikowane i nie dają się tak łatwo ująć w ramy jednolitej teorii. Doskonałym tego przykładem jest światowy handel tekstyliami oraz postępujące próby jego liberalizacji. Przytoczone modele sugerują, iż powinna ona przynieść korzyści wszystkim uczestniczącym w niej podmiotom. Jednakże współcześnie mamy do czynienia z daleko idącym rozdrobnieniem interesów w ramach poszczególnych państw czy też ugrupowań integracyjnych (np. Unia Europejska). Pojawiło się wielu aktorów, którzy mają swoje różnorodne, często sprzeczne interesy i cele. Stąd pozornie jednoznaczna liberalizacja i rozwój handlu przynosi bardzo odmienne, często negatywne efekty. Dodatkowo, proste teorie nie były w stanie uwzględnić istnienia wielkiego państwa, mającego możliwą olbrzymią skalę działania, jakim jest Chińska Republika Ludowa. W moim artykule postaram się przedstawić powstały w 2005 roku spór między Unią Europejską a Chinami, którego przedmiotem był, i nadal jest, handel tekstyliami. Na jego przykładzie spróbuję pokazać jak niejednoznaczne efekty może współcześnie przynosić liberalizacja handlu oraz ukazać, iż niekoniecznie powoduje ona korzyści dla wszystkich, uczestniczących w niej, podmiotów.

Według definicji Encyklopedii PWN tekstylia to „wyroby z włókna naturalnego i chemicznego, zarówno cięte, jak i ciągłe; w zależności od struktury i techniki wytwarzania tekstylia dzieli się na: plecionki, tkaniny, dzianiny, włókniny, przędziny, tiule, sieci wiązane”¹. W nomenklaturze przyjętej przez WTO rozróżnia się tekstylia od odzieży, jednak potocznie odzież traktuje się jako zbiór wspólny z tekstyliami. Stąd, w moim artykule, pisząc tekstylia, mam na myśli również odzież. Jeśli w którymś miejscu będę traktował te kategorie oddzielnie, będzie to wyraźnie zaznaczone.

Międzynarodowe uzgodnienia dotyczące handlu tekstyliami

W latach 1974 – 1994 światowy handel tekstyliami opierał się na zasadach sprzecznych z duchem liberalizacji wprowadzanej zgodnie z ustaleniami w ramach kolejnych rund GATT. Był on regulowany poprzez bilateralne umowy między eksporterami a importerami lub też poprzez indywidualne działania państw. Inaczej niż w przypadku innych grup towarów, w których preferowane było stosowanie ceł, restrykcje przejawiały się poprzez ustalanie kontyngentów ilościowych na import tekstyliów z poszczególnych krajów. Było to zarazem sprzeczne z postulowaną zasadą równego traktowania partnerów handlowych (tzw. klauzula najwyższego uprzywilejowania). Przesłanką dla stosowania kontyngentów była groźba zaszkodzenia rodzimym producentom przez nadmierny import. Ogólną ramą dla tych działań było istniejące od 1974 roku porozumienie pod nazwą Multifibre Arrangement.

Pierwszym dokumentem, w którym państwa zobowiązały się do redukcji barier w handlu tekstyliami, było podpisane w ramach WTO w 1994 roku Porozumienie w sprawie Tekstyliów i Odzieży (ATC). Był to dziesięcioletni program stopniowego zmniejszania ograniczeń w handlu, przyjęty przez wszystkie państwa członkowskie WTO, którego ostatecznym celem miało być pełne narzucenie powszechnie obowiązujących zasad w światowym handlu. Zgodnie z nim, państwa miały 10 lat na przystosowanie się do nowych reguł. Liberalizacja miała być przeprowadzona w czterech etapach, w ramach których ustalony procent produktów miał zacząć podlegać zasadom GATT/WTO. Jeśli wcześniej były objęte kontyngentami, musiały być one zniesione. Procenty odnosiły się do poziomu importu krajów z 1990 roku. Jednocześnie ATC przewidywało, iż kontyngenty na towary, które dotychczas nie zostały objęte porozumieniem, miały być corocznie powiększane.

Tabela 1. Harmonogram ATC stopniowej liberalizacji handlu tekstyliami

Etap	Data rozpoczecia etapu	Procent produktów włączonych w zasady GATT/WTO
Etap 1	1 styczeń 1995	16% (wartość minimalna, bazą jest poziom importu z 1990 r.)
Etap 2	1 styczeń 1998	17%
Etap 3	1styczeń 2002	18%
Etap 4	1 styczeń 2005	49% (maksymalnie)

Źródło: WTO, opracowanie własne.

Każde państwo mogło samodzielnie decydować o ilości produktów objętych zniesieniem ograniczeń w danym etapie (powyżej wymaganego poziomu), a także, o tym, które produkty znajdą się w poszczególnych etapach. Jedynym ograniczeniem był wymóg, aby w każdym etapie znajdowały się produkty z każdej z czterech grup: przędza, tkaniny, odzież, inne produkty tekstylne. Ostatecznym celem ATC była całkowita liberalizacja handlu tekstyliami. Doszło do niej wraz z realizacją czwartego etapu, wtedy też Porozumienie przestało obowiązywać.

Aby mieć pełen obraz sytuacji prawnej związanej z handlem tekstyliami, należy wspomnieć o możliwych procedurach ochrony rynku przed nadmiernym importem. Zgodnie z regułami WTO możliwe są postępowania antydumpingowe, antysubsydyjne oraz ochronne. Dwa pierwsze wiążą się z udowodnieniem nieuczciwego postępowania kraju eksportującego – sprzedaży towaru poniżej kosztów produkcji lub też korzystania z dodatkowej, przynoszącej korzyści pomocy (dopłaty, gwarancje kredytowe etc.). W przypadku postępowań ochronnych należy udowodnić, iż nadmierny wzrost importu zdecydowanie pogorszył warunki funkcjonowania krajowych producentów i grozi ich całkowitym upadkiem.

{mospagebreak} 

Jednym z istotnych powodów, dla których Chinom zależało na wejściu do WTO, była chęć znalezienia się w grupie państw, które współtworzą zasady światowego handlu, są jednolicie traktowane i nie mogą być wobec nich podjęte żadne dodatkowe środki ochronne poza wyżej wymienionymi. Jednakże wchodząc do WTO w listopadzie 2001 roku, Chiny zgodziły się, by pozostałe państwa zachowały większe możliwości ochrony swoich rynków przed napływem chińskich tekstyliów po liberalizacji handlu. Ich traktat akcesyjny przewiduje, iż inny członek WTO może do 2008 roku stosować specjalną klauzulę ochronną, której celem jest ograniczenie chińskiego importu tekstyliów do poziomu maksymalnie 7,5% powyżej wielkości z poprzedniego roku.

Sytuacja w przededniu otwarcia rynków

Przemysł tekstylny to jedna z ważniejszych gałęzi światowej gospodarki. W 2004 roku światowy eksport tekstyliów osiągnął wartość 566 mld euro, co stanowiło ponad 6% wartości eksportu wszystkich towarów². Pełni dość ważną rolę w gospodarkach krajów uprzemysłowionych, jednak największe znaczenie ma on dla krajów rozwijających się. Jego specyfika polega na tym, iż na tym rynku obecni są zarówno producenci, których głównym atutem jest tania siła robocza (Chiny, Indie czy Bangladesz) oraz tacy, którzy opierają się na rozwiniętej technologii, wzornictwie czy daleko posuniętej specjalizacji (np. duża część firm z Unii Europejskiej). Liberalizacja handlu tekstyliami, przeprowadzona zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, wpisywała się w szerszy trend likwidowania barier w światowym handlu. Miała ona ułatwić krajom rozwijającym się dostęp do rynków krajów rozwiniętych i zwiększyć ich możliwości brania udziału w światowym handlu. Dla krajów rozwiniętych, była zarówno narzędziem ułatwiającym handel, jak i elementem szerszej transakcji wiązanej, która otwierała nowe możliwości w dostępie do rynków usług. Okazało się jednak, że przeprowadzając liberalizację, nie przewidziano wielu elementów ubocznych, które spowodowały, iż nie dla wszystkich krajów rozwijających się i nie wszystkich grup w krajach rozwiniętych, było to posunięcie korzystne.

Unia Europejska jest istotnym graczem na rynku tekstyliów. W 2003 roku zajmowała ona drugie miejsce, po USA, w imporcie tekstyliów, który wart był ok. 70 mld euro, co stanowiło ok. 20% światowego importu. Jednocześnie UE jest największym eksporterem tekstyliów (15% rynku w 2003 roku) i drugim, po Chinach, odzieży (11% rynku w 2003 roku) ³. Stąd Unia patrzy na kwestię liberalizacji handlu tekstyliami zarówno z pozycji istotnego dostawcy jak i odbiorcy. Największymi odbiorcami unijnego eksportu w 2004 roku były: USA – 12% w ujęciu wartościowym i 8 % w ujęciu ilościowym; Szwajcaria – 9% i 4%; Turcja – 5% i 10%; Tunezja 5% i 5%. Największymi dostawcami do Unii były w 2004 roku: Chiny – 21% i 20%; Turcja 15% i 12%; Indie – 6% i 8%; Rumunia i Bangladesz – po ok. 5%)⁴. W świetle powyższych danych należy wyróżnić trzy grupy podmiotów wewnątrz Unii Europejskiej, na które miała wpływ zapowiadana liberalizacja handlu tekstyliami: producenci, importerzy i konsumenci.

Sektor produkcji tekstyliów w Unii Europejskiej jest opanowany głównie przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Firmy zatrudniające poniżej 50 pracowników skupiają 60% siły roboczej zatrudnionej w tym sektorze i tworzą ok. 50% wartości dodanej. Można zaobserwować tendencję do zmniejszania produkcji i zatrudnienia (np. w 2002 spadły one odpowiednio o 8,7% i 8,4%). W 2004 roku zatrudnienie wynosiło 2,381 tys. osób, a obroty sięgnęły 207 mld euro. UE, będąc w czołówce eksporterów i importerów, corocznie notuje duży deficyt w handlu tekstyliami – przykładowo w 2002 roku wynosił on 26,2 mld euro. Jednakże dzieląc sektor na tekstylia właściwe i odzież widać dwie różne tendencje. Sektor tekstyliów osiągnął nadwyżkę 7,9 mld euro, podczas gdy sektor odzieży zanotował deficyt w handlu w wysokości 34,1 mld euro⁵. To pokazuje, iż głównie branża odzieżowa narażona była na tani import z krajów azjatyckich, natomiast branża tekstylna była na tyle silna, iż jeszcze przed liberalizacją radziła sobie na światowych rynkach. Tutaj rysuje się pierwszy element podziału wewnątrz Unii, gdyż sektor odzieżowy skupia się głównie w krajach południa Unii takich jak Włochy (580 tys. zatrudnionych), Hiszpania (240 tys.), Portugalia (200 tys.), Grecja, a także w Polsce (200 tys.). Natomiast północne kraje, jak Wielka Brytania, Holandia, Niemcy czy kraje skandynawskie, mają ten sektor rozwinięty dużo słabiej, jest tam za to obecny dużo lepiej radzący sobie przemysł tekstyliów właściwych.

Wobec nadchodzącej liberalizacji, w ciągu ostatnich lat można było zaobserwować wyraźny trend do modernizacji sektora tekstylnego w Unii. Aby pozostać konkurencyjnymi międzynarodowo, firmy starały się restrukturyzować, modernizować oraz inwestować w technologię. Będąc świadomymi trudności w konkurowaniu z producentami azjatyckimi, firmy skoncentrowały się na wąskiej specjalizacji w produktach, które gwarantują wysoką wartość dodaną. Ich atutem była także możliwość bardzo szybkiej reakcji na zmiany mody i popytu na rynku europejskim, oferując produkcję w krótkich seriach. Europejskie przedsiębiorstwa stały się również liderami w produkcji tekstyliów technicznych i przemysłowych etc. Wyraźną tendencją stało się również zlecanie pracochłonnej części produkcji w tańszych krajach Europy Wschodniej czy Afryki Północnej.

Naturalnie, nie wszystkie przedsiębiorstwa zdołały się zmodernizować i przestawić na produkcję towarów o wyższej wartości dodanej. Trudności miały zwłaszcza przedsiębiorstwa z południa Europy oraz z krajów nowoprzyjętych do Unii Europejskiej. Dobrym przykładem jest Polska, w której szczególnie dominują małe zakłady, często nie mające środków na modernizację. Wobec tego wyraźny był podział między producentami obawiającymi się azjatyckiej konkurencji, którzy postulowali utrzymanie protekcjonistycznych barier, a zakładami spokojnymi o swój byt. Protestujący przekonywali, iż kraje azjatyckie (głównie Chiny) posiadają nadmiernie tanią siłę roboczą oraz bezpośredni dostęp do surowców, ale także, iż produkują w warunkach nieprzejrzystej gospodarki, nie przestrzegając norm środowiskowych, przepisów BPH etc. Wskazywali również na problem niedowartościowanego juana, który skutecznie pomaga chińskim przedsiębiorstwom w eksporcie. Obawiali się oni zarówno o polski rynek, jak i o wyparcie ich z rynków europejskich i USA, do których kierowali część swojej produkcji. Z drugiej strony występowały firmy takie jak Vistula, Wólczanka czy Próchnik, które kierowały swą produkcję do wyższego segmentu klientów i nie obawiały się o tanią konkurencję z Chin. Podobny podział istniał również w pozostałych krajach europejskich mających mniej wyspecjalizowane firmy tekstylne.

Odmienne stanowisko prezentowały przedsiębiorstwa związane z importem tekstyliów z krajów azjatyckich. Od dłuższego czasu korzystały one z niezwykle niskich kosztów produkcji, dzięki czemu mogły sprzedawać, głównie odzież, w Europie po cenach niższych niż miejscowi konkurenci, a także liczyć na wysokie zyski wskutek dużych marż. Były to zarówno duże sieci handlowe i hipermarkety, które zamawiając towar w np. Chinach, oferowały swoim klientom bardzo tanią odzież, jak i firmy, które zlecały najbardziej pracochłonna część produkcji krajom azjatyckim. Powstały również firmy, które mając siedzibę w Europie, zajmowały się jedynie stworzeniem marki, projektowaniem ubrań i ich dystrybucją. Całą produkcję zlecały firmom spoza Europy, głównie z Azji. Wcześniej musiały brać pod uwagę ilościowe kontyngenty, co często wymagało dywersyfikacji dostawców. Liberalizacja handlu była dla nich szansą na dalszą obniżkę kosztów i zwiększenie zysków. Przykładami takich firm w Polsce są m.in. LPP (marki Reserved i Cropp), Redan, Artman (marka House), Kan (marka Tatum) czy Atlantic.

Trzecia grupą, którą należy wziąć pod uwagę, rozpatrując rynek tekstyliów, są konsumenci. Wszelkie elementy protekcjonistyczne zniekształcają rynek i mogą prowadzić do sztucznego zawyżenia cen. W interesie konsumentów jest znoszenie barier w handlu, gdyż pozwala to na obniżanie cen i zmniejszanie nienaturalnie wysokich marz importerów. W związku z tym liberalizacja jest generalnie dla nich korzystna, aczkolwiek w tym przypadku pojawiły się również obawy o jakość, a także możliwość stosowania niedozwolonych w Europie dodatków chemicznych w procesie produkcji tekstyliów. W związku z tym, również w tej grupie zdania na temat liberalizacji były podzielone.

W przypadku Chin, decyzja o ostatecznej liberalizacji handlu tekstyliami, była czymś, do czego Chiny od dawna dążyły. Od momentu zapoczątkowania reform gospodarczych w 1978 roku, przemysł tekstylny był bardzo ważną gałęzią gospodarki chińskiej. Na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych sektor ten odpowiadał za 30% chińskiego eksportu, obecnie udział ten sukcesywnie maleje. Jednakże dzięki bardzo taniej, lecz dobrze wykształconej sile roboczej oraz coraz lepszej technologii, które powodują, iż Chiny są w stanie produkować najtaniej na świecie, eksport tekstyliów rośnie w tempie 20-30% rocznie. Początkowo chińskie wyroby były tożsame z niską jakością, a ich eksport wiązał się z licznymi konfliktami, oskarżeniami o nielegalne praktyki i postępowaniami antydumpingowymi. Obecnie, zachowując bardzo niskie ceny, Chinom udało się znacznie poprawić jakość i w ten sposób stały się one „fabryką świata” w sektorze tekstylnym. Waga tej branży współdecydowała o chińskich staraniach wejścia do WTO, nawet za cenę zgody na możliwość przejściowego ograniczenia chińskiego eksportu tekstyliów. W 2004 roku Chiny wyeksportowały do Unii Europejskiej tekstylia o wartości prawie 2 mld euro i odzież o wartości prawie 13 mld euro, zgodnie ze stałym trendem wzrostu eksportu o ok. 10% rocznie. ⁶ Liberalizacja była zatem wielką szansą na dalsze powiększenie tych liczb.

{mospagebreak} 

Unia Europejska postępując zgodnie z wytycznymi ATC stopniowo odchodziła od ograniczeń w imporcie tekstyliów, tak że wiele produktów było sprowadzanych bez restrykcji już przed pełną liberalizacją. Jednakże najbardziej wrażliwe sektory zostały pozostawione na koniec, co powodowało duże obawy, zwłaszcza europejskich producentów. Wewnątrz Unii powstał wyraźny podział na kraje południa Europy z rozwiniętą branżą odzieżową, która szczególnie mogła być narażona na konkurencję z Azji (do tej grupy należała też Polska) oraz na północ Europy z wysoce rozwiniętym sektorem usług, gdzie przeważały głosy importerów. W świetle prognoz, ukazujących wzrost udziału chińskich tekstyliów na rynku europejskim, z obecnych 17% do 50% oraz widma powszechnych bankructw i zwolnień w sektorze, a także obawiając się wypchnięcia z rynków krajów mających historyczne powiązania z Europą, takich jak kraje Afryki Północnej, Komisja Europejska obiecywała, iż będzie trzymać rękę na pulsie i na bieżąco monitorować wskaźniki importu. Dodatkowym działaniem, mającym uspokoić producentów, było stworzenie w maju 2004 raku wspólnego, europejsko-chińskiego forum dialogu na temat handlu tekstyliami.

Pełna liberalizacja handlu tekstyliami i jej skutki

1 stycznia 2005 roku, zgodnie z harmonogramem ATC, doszło do pełnej liberalizacji handlu tekstyliami. Bardzo szybko okazało się, że spełnia się czarny scenariusz europejskich producentów. Na skutek szybko rosnących wskaźników importu odzieży z Chin, już w marcu skargę i apel do Komisji Europejskiej o wprowadzenie klauzuli ochronnych w 12 kategoriach produktów, skierowała europejska federacja przemysłu włókienniczego EURATEX. Ich stanowisko poparli liczni producenci z krajów członkowskich skarżąc się na gwałtownie rosnący import do Unii, a także na wypychanie ich z innych, światowych rynków. Na początku kwietnia oficjalną skargę złożyła Francja, mając na uwadze również interesy producentów z Afryki Północnej. Stanowisko to było poparte wstępnymi danymi, które mówiły o wzroście importu z Chin o ok. 30% w pierwszych dwóch miesiącach.

Komisja początkowo zareagowała formułując wytyczne, w jakich okolicznościach będzie rozważać podjęcie akcji przeciwko nadmiernemu importowi z Chin. Jednak bardzo szybko dane statystyczne przekonały komisarza ds. handlu Petera Mandelsona, iż należy wszcząć śledztwo w sprawie 9 kategorii tekstyliów, których import jest szczególnie wzmożony i przekroczył wyznaczone wcześniej stany alarmowe. Siedem z nich pokrywało się z kategoriami wspomnianymi w skardze EURATEX (swetry, bluzki, skarpety i pończochy, spodnie męskie, płaszcze damskie, biustonosze, tkaniny lniane), dwie zostały dodane przez Komisję (podkoszulki i przędza lniana). W tych kategoriach, import w pierwszym kwartale 2005 roku był większy od zeszłorocznego o 51% - 534%?. Pod uwagę zostały również wzięte dalsze towary, które zostały objęte monitoringiem Komisji.

Komisja podjęła śledztwo w trybie natychmiastowym, który oznaczał, iż ma dwa miesiące na jego zakończenie. Miało ono stwierdzić czy rzeczywiście nastąpiło istotne naruszenie rynku wewnętrznego Unii oraz czy i ewentualnie jakie środki powinny zostać podjęte w celu obrony unijnego przemysłu. Rozpoczęły się również formalne konsultacje ze stroną chińską. Zgodnie z klauzulą ochronną, na którą zgodziły się Chiny wchodząc do WTO, jeśli Komisja wykazałaby poważne naruszenie rynku, a w ciągu 90 dni nie doszłoby do kompromisu ze stroną chińską i samoograniczenia eksportu, Unia mogłaby jednostronnie wprowadzić restrykcje w przywozie towarów objętych dochodzeniem. Ich import nie mógłby rosnąć o więcej niż 7,5% w stosunku do poziomu z poprzedniego roku. Te ograniczenia mogłyby trwać aż do 2008 roku.

Tabela 2. Poziom importu w I kw. 2005 dziewięciu kategorii objętych dochodzeniem Komisji

Produkt	Jednostka	Poziom alarmowy dla I kw. 2005	Rzeczywisty import w I kw. 2005	Procent wykorzystania poziomów alarmowych	Wzrost rzeczywistego importu w I kw. 2005 w stosunku do I kw. 2004
Podkoszulki	1000 sztuk	95.737	150.655	157 %	164 %
Swetry	1000 sztuk	32,162	65,020	202%	534%
Spodnie męskie	1000 sztuk	37.844	104.195	275%	413%
Bluzki	1000 sztuk	13.018	21.927	168%	186%
Skarpety i pończochy	1000 sztuk	66.015	73.414	111%	183%
Płaszcze damskie	1000 sztuk	11.560	11.960	103%	139%
Biustonosze	1000 sztuk	41.688	44.229	106%	63%
Przędza lniana	tony	886	1.098	124%	51%
Tkaniny lniane	tony	566	2.348	415%	257%

Źródło: Eurostat.

Jednocześnie Komisja zaapelowała do Chin o samoograniczenie eksportu. Strona chińska, starając się uspokoić sytuację, tłumaczyła, iż statystyki są w pewnym stopniu zafałszowane, gdyż importerzy specjalnie wstrzymywali się przed końcem roku z importem towarów, czekając na pełną liberalizację handlu. Podkreślają, iż Chiny muszą dbać o 19 mln miejsc pracy, premier Wen Jiabao zapowiedział jednak pewne ograniczenia w eksporcie.

Będąc jednak pod wpływem silnego lobby krajów producentów tekstyliów oraz EURATEXu, wobec utrzymującej się poważnej sytuacji, komisarz Mandelson zapowiedział rozpoczęcie oficjalnych konsultacji z Chinami w ramach WTO w sprawie dwóch kategorii produktów: podkoszulków i przędzy lnianej. Pozwoliłoby to na szybsze wprowadzenie ograniczeń, gdyż, jak argumentował komisarz, import Chin, w przypadku przędzy, przyczynił się do spadku produkcji w UE o 25% i spadku zatrudnienia w tym sektorze o 13%. W przypadku podkoszulek, produkcja miała spaść od 8 do 50% w zależności od kraju. Generalnie import tekstyliów z Chin w I poł. 2005 wzrósł o 45% (wartość) i 40% (ilość). Jeśli chodzi o produkty objęte liberalizacją z 01.01.2005, import wzrósł o 145% (ilość) i 95% (wartość)⁷.

Dodatkowym argumentem dla Komisji Europejskiej były dane świadczące o wypchnięciu przez Chiny z rynku UE słabszej konkurencji z innych krajów. Import z takich krajów jak: Pakistan, Indonezja, Tajlandia, Korea Południowa, Filipiny, Mauritius, Maroko, Bangladesz spadł o 10-50%, zarówno w ilości, jak i wartości⁸.

Strona chińska, próbując iść na pewne ustępstwa, zadeklarowała zwiększenie opłat eksportowych na 74 rodzaje tekstyliów. Przeciętnie miały one wzrosnąć o 400%, a w niektórych wypadkach nawet o 1300%, jednakże w wartościach absolutnych, byłaby to bardzo niewielka podwyżka (np. z 2 do 40 centów USD). Jednakże wobec odrzucenia tej propozycji przez Unię Europejską, Chiny wycofały się z niej, oskarżając jednocześnie Unię o praktyki protekcjonistyczne i łamanie zasad WTO oraz zapowiedziały skargę do tej organizacji.

Wobec widma grożącej wojny handlowej, obie strony spróbowały jednak osiągnąć kompromis. Przeważyła racjonalność i fakt, iż Chiny są dla Unii drugim partnerem w handlu po USA, a wartość wzajemnych obrotów wyniosła w 2004 roku 174 mld euro. Dla Chin istotna była również zapowiedź Unii o możliwym zniesieniu embarga na broń, wprowadzonym w 1989 roku po wydarzeniach na placu Tiananmen. Efektem rozmów było podpisanie 10 czerwca w Szanghaju, przez Petera Mandelsona i ministra handlu Chin, Bo Xilai`a, porozumienia, które miało rozwiązać problem nadmiernego importu. Zgodnie z jego zapisami, przemysł europejski miał otrzymać czas na dostosowanie się do nowej sytuacji. Ustalono roczne limity wzrostu eksportu w 10 z 35 zliberalizowanych z początkiem 2005 roku kategoriach, z których większość pokrywała się z tymi, w sprawie których Komisja prowadziła śledztwo. Limity miały wynosić od 8 do 12,5% i być corocznie zwiększane. Ograniczenia w imporcie chińskich towarów miały istnieć do 2008 roku. Podstawy liczenia przyrostu importu i kategorie produktów podane są w poniższej tabeli. Artykuły w niej niewyszczególnione, miały podlegać procedurze zapisanej w protokole akcesyjnym Chin do WTO, a zatem ich import mógł rosnąć o 7,5% rocznie, aż do roku 2008.

Tabela 3. Przyrost importu w 10 kategoriach ustalonych w umowie szanghajskiej.

	Jednostka	Podstawa dla poziomu importu 2005	Ustalona stopa wzrostu 2005	Import w 2005 (od 11 VII)	Import w 2005	Ustalona stopa wzrostu 2006	Import 2006	Ustalona stopa wzrostu 2007	Import 2007
Swetry	1000 sztuk	4.04-3.05	8%	68.974	181.549	10%	199.704	10%	219.674
Spodnie męskie	1000 sztuk	4.04-03.05	8%	104.045	316.43	10%	348.072	10%	382.880
Bluzki	1000 sztuk	4.04-03.05	8%	24.761	73.176	10%	80.493	10%	88.543
Podkoszulki	1000 sztuk	3.04-02.05	10%	150.985	491.095	10%	540.204	10%	594.225
Sukienki	1000 sztuk	4.04-03.05	10%	7.959	24.547	10%	27.001	10%	29.701
Biustonosze	1000 sztuk	4.04-03.05	10%	96.086	205.174	10%	225.692	10%	248.261
Przędza	tony	3.04-02.05	10%	1.911	4.309	10%	4.740	10%	5.214
Tkaniny bawełniane	tony	4.04-03.05	12.5%	26.217	55.065	12.5%	61.948	12.5%	69.692
Pościel	tony	4.04-03.05	12.5%	6.451	14.040	12.5%	15.795	12.5%	17.770
Obrusy i scierki	tony	4.04-03.05	12.5%	5.521	10.977	12.5%	12.349	12.5%	13.892

Źródło: Eurostat.

Skutki porozumienia szanghajskiego i nowy kompromis

Bardzo szybko okazało się, iż osiągnięte porozumienie nie było do końca przemyślane i posiada pewne wady. Przede wszystkim jednostronnie uwzględniało ono jedynie interesy europejskich producentów, nie zważając na sytuację importerów. Już w sierpniu kolejne firmy zaczęły zapowiadać podjęcie kroków prawnych przeciwko Komisji Europejskiej. Głosy krytyki podniosły się głównie z północnych krajów członkowskich UE, nie posiadających dużego przemysłu odzieżowego, za to bardzo rozwinięty sektor usługowy.

Krytyka Komisji oraz komisarza Mandelsona wynikała z wadliwie skonstruowanego porozumienia ze stroną chińską. Zostało ono podpisane 10 czerwca, jednakże miało wejść w życie dopiero 12 lipca, a dodatkowo strona chińska zaczęła wydawać nowe zezwolenia dopiero od 20 lipca, dając dużo czasu importerom na skorzystanie z nadal obowiązującego nieograniczonego handlu. W ten sposób, zanim wynegocjowane limity przyrostu importu weszły w życie, importerzy zdążyli złożyć zamówienia na duże ilości chińskiej odzieży. W czasie letnich miesięcy, zamówione towary zaczęły przybywać do Europy. W ten sposób, bardzo szybko wyczerpały się limity importowe na 2005 rok w kolejnych kategoriach towarów, a następne kontenery z chińską odzieżą zostały zatrzymywane w portach i, zgodnie z porozumieniem, nie mogły być już wpuszczane w obszar unijnych granic celnych. Z tego powodu kolejne firmy zaczęły grozić Komisji podjęciem kroków prawnych. Argumentowały one, iż: po pierwsze, nie mogą otrzymać zamówionych i opłaconych towarów, co naraża je na straty; po drugie, dodatkowe obciążenia dla firm wynikają z ponoszonych kosztów magazynowania odzieży w portowych magazynach; po trzecie, odzież, jako towar niezwykle wrażliwy na zmiany mody, z każdą chwilą traci na wartości. Dodatkowo importerzy zaczęli straszyć konsumentów wizją pustych półek w trakcie zbliżającego się sezonu jesienno-zimowego, co dodatkowo zwiększyło presję na Komisję. Importerzy oraz firmy zlecające całą swą produkcję w Chinach, zostali zmuszeni do szukania dostawców w innych krajach jak Indie, Bangladesz czy Turcja. Prognozy przygotowywane przez kraje północnej Europy głosiły, iż europejski handel może na niefortunnych decyzjach komisarza Mandelsona stracić nawet 800 mln euro. Pod koniec sierpnia okazało się, iż w portowych magazynach jest uwięzione ponad 85 mln sztuk chińskich tekstyliów, co ostatecznie zmusiło Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Chinami.

{mospagebreak} 

Istniały trzy możliwości rozwiązania powstałego kryzysu: po pierwsze, wpuścić towary zalegające magazyny poza wszelkimi limitami (przeciwko czemu protestowały kraje południa Europy); po drugie, wpuszczenie odzieży wykorzystując limity na rok 2006 (na co nie chciała się zgodzić strona chińska); po trzecie, przesunięcie części towarów wewnątrz limitów na rok 2005, co było możliwe, gdyż dotychczas nie został wyczerpany limit na tkaniny bawełniane. Chiny, wiedząc iż Unia jest w bardzo niewygodnej sytuacji, domagały się rozwiązania jak najbardziej korzystnego. Dodatkową presję na komisarza Mandelsona wywarł premier Tony Blair, który zaapelował o rozwiązanie problemu przed mającym się rozpocząć 6 września szczytem Unia Europejska – Chiny (Wielka Brytania sprawowała wówczas prezydencję w Unii).

Ostateczne porozumienie zostało podpisane 5 września 2005 roku. Zakładało ono, iż połowa z ok. 87 mln sztuk chińskiej odzieży zostanie wpuszczona na rynek europejski poza limitami, 25% będzie dopuszczona wykorzystując limity z 2006 roku, a pozostałe 25% zostanie przesunięta pomiędzy kategoriami produktów, wykorzystując niewyczerpany dotychczas limit z 2005 roku na tkaniny bawełniane. Ustalono także specjalne środki mające zapobiegać podobnym blokadom w przyszłości. Wprowadzono dodatkowy margines bezpieczeństwa w corocznych kwotach, przygotowano specjalną rezerw w kategorii tkaniny bawełniane, a także zapewniono większą elastyczność w przesuwaniu towarów między limitami z poszczególnych lat i między kategoriami towarów. Usprawniono również system wydawania licencji importowych. Można zatem ocenić, iż porozumienie tymczasowo odsunęło groźbę kolejnego konfliktu. Ze względu na wewnętrzną sytuację Unii Europejskiej, jego warunki były bardziej korzystne dla strony chińskiej.

Spór o obuwie Unia Europejska – Chiny/Wietnam

Dla dopełnienia obrazu działań Unii Europejskiej w sporach handlowych z Chinami, postaram się pokrótce przedstawić spór o obuwie jaki miał miejsce równolegle do sporu o tekstylia. Jest on wart wspomnienia, gdyż Komisja Europejska przyjęła w nim nieco inną taktykę, a także pokazuje, iż konflikt na linii tych dwóch, wielkich organizmów gospodarczych nie ogranicza się jedynie do pojedynczej branży.

W sporze pomiędzy Unią Europejską a Chinami i Wietnamem dotyczącym handlu obuwiem istnieje wiele analogii do sytuacji opisanej wcześniej. Tutaj również doszło do liberalizacji rynku 1 stycznia 2005 r..Wcześniej jednak, pomimo istnienia ograniczeń w handlu, ilość sprzedawanego obuwia pochodzącego z Chin wzrosła z poziomu 2 mln par w 2001 roku do 65 mln w roku 2004. Podobnie jak w przypadku odzieży, zniesienie restrykcji spowodowało, iż import chińskiego obuwia między styczniem a kwietniem wzrósł o prawie 700%. To spowodowało gwałtowne protesty europejskich producentów, skupionych w krajach południa Europy, a zwłaszcza we Włoszech. Specjalizując się w obuwiu skórzanym, szczególnie protestowali przeciwko azjatyckiej konkurencji, jako że import obuwia tego rodzaju rósł jeszcze szybciej (900% w ciągu pierwszych pięciu miesięcy 2005 r.). Podobnie było w Polsce, gdzie w branży obuwniczej zatrudnionych jest prawie 100 tys. osób. Już przed liberalizacją, wzmożony import spowodował, iż rodzima produkcja spadła w 2004 roku o 23%. Dość spektakularnym wydarzeniem był upadek jednej z większych firm obuwniczych, zatrudniającej ok. 300 osób - BUT-S. Producenci ponownie podkreślają, iż nie są w stanie konkurować cenowo z tanimi i coraz lepszymi produktami z Chin czy Wietnamu.

Na przeciwległym biegunie znajdują się kraje północnej Europy z rozwiniętymi usługami i silnym lobby importerów. Wśród nich znajdują się duże sieci handlowe, wielkie firmy zlecające produkcję obuwia sportowego w krajach wschodnioazjatyckich (np. Adidas) oraz firmy działające w dużo mniejszej skali (np. polski CCC). Z liberalizacji korzystali również konsumenci, chociaż bardzo niskie ceny obuwia azjatyckiego nie znajdywały pełnego odzwierciedlenia w sklepach z powodu wysokich marż importerów.

W odpowiedzi na protesty producentów, Komisja Europejska postanowiła przyjąć odmienną taktykę. Wszczęła dochodzenie w sprawie ewentualnego wprowadzenia ceł antydumpingowych, gdyż zachodziło podejrzenie, iż azjatyccy producenci sprzedają swe towary poniżej kosztów produkcji lub korzystają z niedozwolonej pomocy swoich państw. Zapowiedź wprowadzenia ceł spowodowała odmienne reakcje. Producenci postulowali o jak największą wysokość cła. Importerzy ostrzegali, iż wprowadzenie cła spowoduje dużą podwyżkę cen dla konsumentów, a także przyczyni się do likwidacji ok. 10 tys. miejsc pracy w handlu. Szczególnie intensywnie protestowało lobby firm zajmujących się sprzedażą obuwia sportowego. Postulowało ono m.in. o wyłączenie ze spodziewanych sankcji obuwia kosztującego więcej niż 50 euro za parę.

Ostatecznie Komisja Europejska podjęła decyzję o wprowadzeniu cła antydumpingowego na obuwie sprowadzane z Chin i Wietnamu. Zostało ono wprowadzone niejako na próbę, aby Komisja mogła przyjrzeć się ich wpływowi na handel. Podstawą do tego były zarzuty, iż władze tych krajów w sposób nieuczciwy wspierały swoich producentów, poprzez m.in. zwolnienia podatkowe i niekomercyjną dzierżawę gruntów. Cła zostały wprowadzone 7 kwietnia 2006 roku i rozłożone w czasie. Ich wysokość zwiększała się od 4,8% do 19,4% w stosunku do importu z Chin oraz od 4,2% do 16,8% w stosunku do importu z Wietnamu. Osiągnięcie ostatecznej wysokości zostało zaplanowane na 15 września 2006. Chcąc wyrównać szanse europejskim producentom, Komisja nie zdecydowała się na bardziej radykalne kroki. Cła mają obejmować jedynie obuwie skórzane, powyżej rozmiaru 37,5. Nie zostanie zatem nim objęte obuwie sportowe oraz rozmiary dziecięce, a zatem grupa towarów mu podlegających będzie mocno ograniczona.

Reakcją Chin i Wietnamu na wprowadzenie restrykcji, było oskarżenie Unii Europejskiej o protekcjonizm. Państwa te zaprzeczyły udzielaniu nielegalnej pomocy dla swoich eksporterów i zapowiedziały złożenie skargi do WTO.

Efektem cła był wyraźny spadek dochodów firm europejskich zlecających produkcję w Chinach, pomimo wzrostu cen ich towarów. Zmniejszyły się również ich inwestycje w Państwie Środka.

Jako że tymczasowe stawki ceł miały wygasnąć 6 października 2006 roku, Komisja zaproponowała dyskusję nad utrzymaniem barier w wysokości 16,5% cła na buty z Chin oraz 10% na buty z Wietnamu. We wrześniu ponownie rozgorzał spór wewnątrz Unii, a każda ze stron przytaczała argumenty za i przeciw restrykcjom w handlu. Ostatecznie kraje członkowskie UE postanowiły utrzymać cła antydumpingowe na poziomie zaproponowanym przez Komisję, przez okres dwóch lat. Zobowiązały również Komisję do cokwartalnego monitoringu sytuacji na rynku. Decyzja ta spotkała się z wyraźnym protestem ze strony państw azjatyckich.

Podsumowanie

Powyższe przykłady pokazują, iż uczestniczenie w światowym handlu niekoniecznie musi być korzystne dla wszystkich jego uczestników. Współczesny świat osiągnął taki stopień skomplikowania, że występowanie różnorodnych grup mających odmienne interesy i cele, powoduje, iż często trudno jest pokierować polityką handlową tak, aby przynosiła ona jak największe korzyści. Jest to szczególnie trudne w warunkach istnienia odmiennych grup nacisku i środowisk, które starają się przeforsować swoje widzenie świata. Dodając do tego nacisk opinii publicznej, tym bardziej należy koncentrować się na rzetelnej analizie faktów, danych statystycznych i wypracowywać modele rozwoju zdarzeń. Niestety, często na podejmowanie decyzji ma istotny wpływ polityka, która utrudnia, a czasem wypacza racjonalne myślenie. Dowodem na to były zupełnie nieumiejętne działania Komisji Europejskiej w trakcie trwającego sporu o tekstylia. Przeważył brak wyobraźni oraz podleganie naciskom grup, które akurat najgłośniej prezentowały swoje racje. Wydaje się, iż podpisane porozumienie, odsuwa tylko problemy związane z pełną liberalizacją. Jej wprowadzenie ukazało, iż ponad szczytnymi hasłami dostępu do światowego rynku, stoją twarde realia, które powodują zamykanie fabryk w innych krajach rozwijających się niż Chiny lub wymieranie przemysłów w Europie. Bez wątpienia przenoszenie produkcji do miejsc, które oferują niższe koszty, ma sens i jest zgodne z rachunkiem ekonomicznym. Jednakże skoro Zachód nie może konkurować z kosztami pracy w krajach azjatyckich, musi postawić na technologię i specjalizację. To zapewniłoby mu przewagę komparatywną. Niestety, także w krajach Zachodu jest duża grupa ludzi, która pracuje w sektorach, których istnienie przestaje mieć ekonomiczne uzasadnienie. Problem leży w tym, iż nie da się tak łatwo przesunąć ich do sektorów, które będą konkurencyjne, gdyż najczęściej wiąże się z wymogiem wykształcenia. Jest to problem, który państwa muszą nauczyć się rozwiązywać, a takie przemysły jak przemysł odzieżowy w Europie, muszą być modernizowane lub zamykane. Innego wyjścia, wobec nadciągającej z państw azjatyckich konkurencji, nie ma.

Przypisy:

1. Encyklopedia PWN
2. Źródło: Komisja Europejska
3. Źródło: Komisja Europejska
4. Źródło: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/july/tradoc_124107.pdf
5. Źródło: Komisja Europejska
6. Źródło: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/july/tradoc_124107.pdf
7. Źródło: Komisja Europejska
8. Tamże

Bibliografia:

Budnikowski Adam, Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2003.
Gawlikowski Krzysztof (red.), Azja Wschodnia na przełomie XX i XXI wieku. Stosunki międzynarodowe i gospodarcze, Instytut Studiów Politycznych PAN, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2004.
Starzyk Kazimierz, Chińska Republika Ludowa w WTO, Azja –Pacyfik, 2001, nr 4, Toruń 2004.

Gazety i czasopisma:

Gazeta Wyborcza
Rzeczpospolita
Puls Biznesu

Źródła internetowe:

WTO, www.wto.org
Komisja Europejska, ec.europa.eu