Anna Dziubdziela: Koncepcje strategiczne NATO

• nato

Koncepcja strategiczna NATO to najważniejszy dokument, na którym Sojusz opiera całe swoje funkcjonowanie, cele, priorytety. Czy strategie te są jednak skutecznym instrumentem będącym w posiadaniu Paktu Północnoatlantyckiego? Czy tylko na ich podstawie, a  raczej za pomocą ich zmian NATO jest w stanie dostosowywać się do zmieniającej się sytuacji międzynarodowej?

Zanim przejdzie się do opisania kolejnych strategii militarnych NATO należy zdefiniować samo pojęcie 'strategii'. Warto posłużyć się w tym miejscu definicją zaczerpniętą z artykułu John W. Jenson'a, 'Nuclear Strategy – differences in Soviet and American thinking”' a przytoczoną w artykule 'Ewolucja strategii militarnej NATO' przez Bolesława Madeja. Definicja ta traktuje strategię militarną jako 'zbiór ogólnych zasad działania sił zbrojnych sojuszu służący realizacji jego polityki zarówno w czasie wojny, jak i pokoju'

Pierwsza strategia militarna Sojuszu pochodzi z grudnia 1949 roku i jest to tzw.  'koncepcja strategiczna obrony obszaru Północnoatlantyckiego'  Jest to dokument dość lakoniczny i stanowi bezpośrednią konsekwencję podpisanego kilka miesięcy wcześniej Traktatu Waszyngtońskiego. Zawiera on zapisy dotyczące następujących kwestii:
1. obronnego charakteru sojuszu
2. znaczenia działań zapobiegających konfliktom zbrojnym,
3. współpracy sojuszników,
4. odstraszającej rola broni nuklearnej oraz
5. zasady solidarności w obliczu agresji zbrojnej

Nie była to jednak w pełni spójna i kompleksowa strategia, a raczej jej zręby i podwaliny do opracowania pełnowartościowego dokumentu strategicznego. Pierwszy takowy opracowany został z inicjatyw  Sekretarza Stanu USA John'a Foster'a Dulles'a. Była to strategia zwana strategią zmasowanego odwetu, która już od 1950 r była oficjalną wytyczną polityki zagranicznej USA. Mimo że NATO zaadoptowało ją oficjalnie dopiero w 1957 roku to jednak trzeba stwierdzić, iż realizowało ją w zasadzie przez całe lata '50, a rok 1957 uznałabym raczej za moment, w którym strategia zmasowanego odwetu staje się przeżytkiem i traci rację bytu, niźli zostaje ustanowiona.

Najprościej rzecz ujmując treść strategii w pełni odzwierciedlała sytuację na arenie międzynarodowej, która to w pełni zdominowana była przez konflikt i napięcie w stosunkach Wschód – Zachód. Zgodnie z założeniami strategii jakikolwiek, czy to militarny, czy polityczny atak ze strony państw bloku wschodniego musiałby spotkać się ze zmasowanym odwetem Zachodu. Prze zmasowany rozumiany jest tu taki z wykorzystaniem wszelkich możliwych zasobów, nie wykluczając spośród nich także broni nuklearnej. Należy jednak zaznaczyć, że mimo wszystko była to strategia defensywna, jak sama nazwa wskazuje strategia zmasowanego odwetu, a więc zastosowana być miała tylko w przypadku ataku. Jej głównym celem miało być zapewnienie pokoju i stabilizacji poprzez uczynienie wojny nuklearnej zbyt kosztowną, niszczącą i niemożliwą do wygrania. Mimo iż była to stosunkowo niedroga i skuteczna metoda zapobiegania ewentualnemu atakowi ze strony ZSRR nie była pozbawiona wad. Za największy mankament uznać tu należy jej nieelastyczność, która powoduje to, że w momencie ataku Sojusz miałby bardzo małe pole manewru, a jego decyzyjność byłaby znacznie ograniczona. To trochę jak postępowanie według zasady 'wszystko albo nic', Sojusz bowiem mógłby zareagować tylko na dwa sposoby; albo nie robić nic, albo odpowiedzieć 'zmasowanym odwetem' z użyciem broni atomowej. Wszystko to sprawiało, że w przypadku niewielkich napięć Sojusz nie miał praktycznie możliwości zajęcia swego stanowiska, nie ryzykując eskalacji konfliktu na najwyższą skalę, a to z aktywnego aktora na arenie międzynarodowej, spychało go na pozycje bierne.

Ważnym jest by zdać sobie sprawę z tego, iż 'strategia zmasowanego odwetu' realizowana być mogła tylko do czasu do kiedy potencjał nuklearny Stanów Zjednoczonych znacznie przewyższał zasoby radzieckie. W momencie gdy ZSRR uzyskał możliwości przeprowadzenia równie niszczycielskiego ataku jądrowego co Stany Zjednoczone 'strategia zmasowanego odwetu' zaczęła tracić rację bytu. Dodatkowo oliwy do ognia dolał fakt, iż w 1957 roku ZSRR wystrzelił w kosmos pierwszego sztucznego satelitę – Sputnika. Oznaczało to nie mniej nie więcej jak tylko to, iż teraz Związek Radziecki dysponuje międzykontynentalną rakietą batalistyczną, która byłaby w stanie dostarczyć ładunek nawet na terytorium Stanów Zjednoczonych. Nie powinno dziwić, iż wywołało to zaniepokojenie wśród państw Europy Zachodniej, które do tej pory uznawały parasol nuklearny Stanów Zjednoczonych nad swoim terytorium za wystarczającą gwarancje bezpieczeństwa w razie ataku konwencjonalnego ze strony państw bloku wschodniego. W tej jednak sytuacji przywódcy państw zachodnich zaczęli poważnie się obawiać, czy w sytuacji, w której ZSRR zdolne jest już swoim potencjałem nuklearnych dosięgnąć Stanów Zjednoczonych, będą one równie chętne by przyjść Europie Zachodniej z pomocą w razie wojny konwencjonalnej. Wszystko to doprowadziło do tego, iż natowska koncepcja 'zmasowanego odwetu' straciła status strategii odstraszania, a stała się niczym innym jak tylko strategią defensywną. Największy paradoks tkwi w tym, iż jak już zostało wspomniane na początku została ona zakwestionowana w momencie, gdy NATO zdecydowało się oficjalnie ją zaadoptować, czyli dopiero w 1957 roku. Śmiało można, więc stwierdzić, iż w momencie formalnego przyjęcia, strategia była już nieaktualna i nie odzwierciedlała rzeczywistych potrzeb i zadań Sojuszu.

Czy wywołało to jednak paraliż i ukazało bezradność Paktu Północnoatlantyckiego? W żadnym wypadku. Dostosowując się do nowej sytuacji międzynarodowej, zdeterminowanej przez rozwój potencjału nuklearnego ZSRR, natychmiast przystąpiono do prac nad nową koncepcją strategiczną, adekwatną do sytuacji w której znalazły się Stany Zjednoczone i NATO. Strategia taka opracowana została przez administrację J. F. Kennedy'ego w 1961 roku, a oficjalnie przyjęta przez NATO w roku 1967 i nosiła nazwę 'strategii elastycznego reagowania'.

Podstawową różnicą między oboma strategiami było to, iż ta druga owszem również dopuszczała użycie broni masowego rażenia, ale dopiero w ostateczności. Kładła ona także ogromny nacisk na rozwój potencjału broni konwencjonalnej upatrując w niej instrumentu, który mógłby być wykorzystany na wypadek kryzysu i pozwalał kontrolować jego eskalację. Jak widać różnica jest tu zasadnicza, strategia zmasowanego odwetu nie przewidywała bowiem odpowiedzi na atak za pomocą sił konwencjonalnych, lecz natychmiastowy zmasowany odwet nuklearny.

Głównym celem opracowania nowej strategii było nadanie Sojuszowi charakteru organizacji o dużym poziomie elastyczności, zdolnej do reagowania na różnorodne zagrożenia i na wiele różnych sposobów. Ważnym było również, by strategii Paktu Północnoatlantyckiego nadać na powrót charakter strategii odstraszania.

Koncepcja elastycznej odpowiedzi przewidywała trzy fazy eskalacji konfliktu – obronę bezpośrednią (przy użyciu broni konwencjonalnej), zamierzoną eskalację (przy wykorzystaniu taktycznej broni nuklearnej) oraz zmasowaną odpowiedź nuklearną (ale tylko w momencie gdyby Związek Radziecki pierwszy zdecydował się na wykorzystanie strategicznej broni atomowej). Chcąc zapewnić sobie realną możliwość odpowiedzi na atak nuklearny ze strony ZSRR powstała koncepcja triady strategicznej. Zakładała ona istnienie trzech środków przenoszenia strategicznej broni nuklearnej – międzykontynentalnych rakiet balistycznych, łodzi podwodnych wyposażonych w głowice nuklearne oraz bombowców strategicznych. Każdy z tych środków musiał być zdolny do przeprowadzenia zmasowanego ataku niezależnie, na wypadek, gdyby dwa pozostałe zostały unicestwione lub sparaliżowane w trakcie sowieckiego ataku jądrowego. Ponieważ Związek Radziecki musiałby liczyć się ze skutecznym odwetem, gdyby zdecydował się zaatakować jako pierwszy, państwom członkowskim Sojuszu w pełni udało się zapewnić swej koncepcji charakter strategii odstraszania nuklearnego. Świadczy to moim zdaniem o niesamowitym sprycie i pomysłowości twórców koncepcji. Udało im się bowiem skutecznie zastosować element odstraszania, mimo iż użycie strategicznej broni nuklearnej umiejscowili w ostatecznej fazie eskalacji konfliktu, nawet po ataku ze strony Sowietów.  

Kolejnym dowodem świadczącym o tym, iż Pakt Północnoatlantycki posiada zdolności do adaptacji się do zmieniającej się sytuacji międzynarodowej jest opublikowany pod koniec lat '60 Raport Harmela. Nie jest on co prawda koncepcją strategiczną, ale chcąc kompleksowo ująć przedstawiany przeze mnie temat nie sposób o nim nie wspomnieć.

Sojusz nie spełniałby swej roli i nie był znaczącym aktorem na arenie międzynarodowej, gdyby nie reagował na to co się na niej dzieje. Dlatego też w momencie gdy polityka odprężenia w stosunkach Wschód-Zachód zdominowała dyskurs międzynarodowy, NATO musiało ustosunkować się do tego. Zrobiło to właśnie za pomocą wspomnianego Raportu Harmela, który wyznaczył nową, rewolucyjną drogę dla NATO, stwierdzając, że Sojusz ma od tej pory do spełnienia dwie równoważne misje: obronę i détente (odprężenie). Najprościej rzecz ujmując Pakt Północnoatlantycki w dalszym ciągu umacniać miał swoje możliwości bojowe, aby być zdolnym do prowadzenia polityki odstraszania i obrony. Z drugiej natomiast wzywał państwa członkowskie do poszukiwania odprężenia w stosunkach ze Związkiem Radzieckim i dróg dialogu w stosunkach z państwami bloku wschodniego.  Dwutorowość zalecana przez Raport Harmela cechowała strategię Sojuszu do samego upadku bloku wschodniego. Wielu uważa go za epokowy dokument, za pomocą, którego typowo wojskowy charakter organizacji uległ przekształceniu w stronę struktury nie tylko militarnej ale i politycznej. W pełni uzasadnione wydaje się być również postawienie tezy, że Raport Harmela utorował drogę do rozszerzenia misji NATO, które nastąpiło podczas szczytu Sojuszu w Rzymie w roku 1991, gdy państwa sprzymierzone przyjęły postzimnowojenną Koncepcję Strategiczną, o której chciałabym teraz opowiedzieć.

Kolejna, z pewności jednak najistotniejsza, zmiana na arenie międzynarodowej jaka dokonała się od zakończenia II wojny światowej postawiła przez Sojuszem nie lada wyzwania i potrzebę reformy znacznie głębszej niż to było dotychczas. Przede wszystkim bowiem zmienił się układ sił w stosunkach międzynarodowych, a dwubiegunowy świat przestał istnieć. Wszystko to sprawiło, iż zaczęto podnosić pytania o dalsze raison d'etre Sojuszu i jego ewentualną rolę na arenie międzynarodowej. Pakt Północnoatlantycki chcąc pozostać znaczącym aktorem w światowej polityce musiał całkowicie zredefiniować swoje cele, zadanie i funkcje, co wstępnie uczynił podczas szczytu rzymskiego w 1991 roku.

Powstała wówczas trzecia koncepcja strategiczna Sojuszu, której podejście do bezpieczeństwa było znacznie szersze niż poprzednich. Przede wszystkim podejście to oparte zostało na trzech podstawowych filarach: dialogu, współpracy  oraz utrzymaniu zdolności do kolektywnej obrony. Sojusz zareagował także na zmiany w architekturze międzynarodowej, przede wszystkim rozpad bloku wschodniego, otwierając się na państwa Europy Środkowo - Wschodniej.

Nie pozostała bez odpowiedzi także zmiana charakteru zagrożeń cechująca nową sytuację międzynarodową. W nowej Koncepcji Strategicznej zaobserwować, więc możemy odejście od priorytetu zbrojeń nuklearnych, które to dominowały w polityce Sojuszu przez cały okres Zimnej Wojny. Co więcej również podejście do potencjału broni konwencjonalnej uległo znacznym przeobrażeniom. Koncepcja Strategiczna z 1991 roku postawiła sobie bowiem za cel jego redukcję ilościową, w tym głównie redukcję broni pozostającej w gotowości bojowej. Zrekompensowane być to miało natomiast ciągłym podnoszeniem mobilności, elastyczności i zdolności adaptacyjnych sił zbrojnych pozostających w dyspozycji NATO.  Tak szybka reakcja na fundamentalne zmiany w architekturze międzynarodowej świadczy o tym, iż Sojusz posiada spore możliwości adaptacyjne.

Warto przytoczyć tu cytatem z Diego A. Ruiz'a Palmer'a (redaktora NATO Review): „Zdolność do adaptowania się jest zapisana w 'kodzie genetycznym' polityczno - wojskowej współpracy w Sojuszu”

Ponieważ powstała w 1991 roku Koncepcja Strategiczna była koncepcją stworzoną na potrzeby chwili, od razu po upadku bloku wschodniego, oczywistym było, iż będą to raczej wytyczne tymczasowe, niźli długofalowa polityka NATO. Tak się też stało, w kilka lat później Sojusz zaadoptował bowiem kolejną, czwartą i ostatnią jak na razie koncepcję strategiczną. Miało to miejsce podczas Szczytu Waszyngtońskiego w 1999 roku. Wyklarowany już wówczas nowy system międzynarodowy, będący systemem jednobiegunowym otworzył nowe szanse i pole działania dla Sojuszu. Nie kwestionując fundamentalnej funkcji Paktu Północnoatlantyckiego jaką jest zbiorowa obrona,  NATO wzięło na siebie ciężar bycia organizacją wspierającą bezpieczeństwo i stabilność oraz zapobiegającą konfliktom. Kluczową zmianą jest tu fakt, iż NATO po raz pierwszy zdecydowało się podjąć przeprowadzania operacji pokojowych i misji humanitarnych poza swoim obszarem traktatowym.

Wydaje mi się, iż jest to najważniejszy punkt w transformacji Sojuszu, bez którego jego dalsza obecność na arenie międzynarodowej mogłaby istotnie zostać poważnie zagrożona. Gdyby po upadku bloku wschodniego Pakt Północnoatlantycki dalej utrzymywał iż jego główną i w zasadzie jedyna misją jest zapewnienie bezpieczeństwa swoim państwom członkowskim bardzo szybko zaczęto by zastanawiać się, czy jest on dłużej potrzebny. I wcale nie chodzi tu o to, że teraz żadne z państw europejskich nie musi obawiać się już ataku, ryzyko to jednak znacznie zmalało. Co najważniejsze całkowicie inny jest również charakter owego zagrożenia – a ściśle określony, namacalny wróg zmienił się w bliżej nieokreślone, zagrożenie asymetryczne. Powstające w 1949 roku NATO broniło przed wrogiem w pełni zdefiniowanym, a nie zagrożeniem asymetrycznym. By pozostać organizacją skuteczną zmiany więc było konieczne. Wydaje mi się, iż NATO sprostało tym wyzwaniom.

Czy NATO potrzebuje nowej koncepcji strategicznej?

W ostatnim czasie coraz aktualniejszym wydaje się być pytanie, czy NATO potrzebuje nowej koncepcji strategicznej. W NATO Review ukazał się bardzo ciekawy artykuł w formie wymiany korespondencji między Lionel'em Ponsard'em - zastępcą przewodniczącego Katedry Badań Akademickich Akademii Obrony NATO w Rzymie oraz David'em S. Yost'em - profesorem Naval Postgraduate School w Monterey, Kalifornii, obecnie oddelegowanym do Akademii Obrony NATO w Rzymie, gdzie pracuje jako starszy adiunkt. Jeden z nich jest gorącym orędownikiem jak najszybszego przyjęcia nowej koncepcji strategicznej Sojuszu, drugi natomiast zdecydowanie się temu sprzeciwia.

Lionel Ponsard uważa, iż Koncepcja Strategiczna NATO służy do wyznaczania szerokich ram politycznych dla prac Sojuszu i jej okresowe rewizje odzwierciedlały konieczność dostosowania przez NATO swoich planów i metod tak, aby sprostać ewoluującym wyzwaniom. Jego zdaniem wersja z 1999 roku odzwierciedlała strategię NATO wobec tego, co wówczas było nowymi realiami post-zimnowojennymi. Strategia utrzymała gwarancję wynikającą z Artykułu 5, ale uznała, że skuteczna wspólna obrona wymaga środków odmiennych od tych, jakie zostały zaprojektowane podczas zimnej wojny oraz w okresie bezpośrednio po niej. Uwzględniała zagrożenia stwarzane przez państwa zbójeckie i upadłe, proliferację broni masowego rażenia oraz inne zagrożenia ponadnarodowe, takie jak spory etniczne lub religijne. Nie przewidziała jednak ogromnej skali zagrożenia terrorystycznego, a co najważniejsze napisana została przed takimi wydarzeniami jak ataki terrorystyczne na USA z 11 września.

Co więcej jest kilka kluczowych spraw, które winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w Nowej Koncepcji Strategicznej, wśród których wymienić należy:

1. stosunek NATO wobec ONZ, a konkretnie problem autoryzacji przez Radę Bezpieczeństwa ONZ operacji NATO
2. wyeliminowanie przestarzałych zapisów o Europejskiej Tożsamości w dziedzinie Bezpieczeństwa i Obrony oraz UZE
3. podkreślenie współpracy NATO-UE zwłaszcza w ramach formuły 'Berlin – Plus'
   

Zdaniem Lionel'a wszytko to mogłoby doprowadzić do zwiększenia skuteczności i roli NATO na arenie międzynarodowej, a także pomóc zredefiniować transatlantycką debatę na temat bezpieczeństwa oraz promować większy dialog strategiczny.

Z poglądami tymi polemizuje David S. Yost, który przestrzega, iż nie można przecenić tego czego może dokonać powstanie nowego dokumentu strategicznego. Przestrzega on również przed tym, by państwa członkowskie, które dopiero co pokonały zadrażnienia związane z wojna w Iraku, nie popadły w kolejny konflikt, który to zawsze towarzyszy tego rodzaju przedsięwzięciom. Jego zdaniem nie czas teraz na tworzenie nowego dokumentu strategicznego, który to winien odzwierciedlać konsensus państw członkowskich, a nie go tworzyć. Nie uważa on również koncepcji strategicznej z 1999 roku za zdezaktualizowaną, odnajdując w niej wiele elementów odnoszących się do współczesnych zagrożeń, w tym także terroryzmu. Jego zdaniem obowiązujący obecnie dokument w najmniejszym nawet stopniu nie blokuje działań Sojuszu, nie ma więc potrzeby ( na chwilę obecną!) go zmieniać. Tym bardziej, iż, jak już zostało wspomniane, niosłoby to za sobą spore ryzyko, a być może przyczyniło się nawet do podziałów w ramach NATO. Lionek Ponsard całkowicie się z tym zgadza i dostrzega owo zagrożenie, uważa on jednak iż troska o jedność Sojuszu nie może być przedkładana ponad troskę o jego skuteczność. Wskazuje on także, iż dotychczasowe aktualizacje koncepcji strategicznych również miały miejsce w ‘trudnych i niewygodnych’ dla Sojuszu czasach (np. przyjęcie nowej koncepcji w 1957 roku, po upadku projektu EWO oraz klęsce w sprawie kanału sueskiego, czy też aktualizacja z 1968 roku, wkrótce po decyzji Francji o wycofaniu się ze zintegrowanej struktury wojskowej NATO). Reformy te, nie tylko nie rozbiły Sojuszu, ale wręcz go umocniły i pozwoliły dalej sprawnie funkcjonować, mimo zadrażnień i podziałów w gronie jego członków.

Powołanie się na ten dialog sygnalizuje przed jakimi dylematami stoi obecnie NATO. Nie jest to nawet problem dotyczący tego jak brzmieć powinien nowy dokument strategiczny, lecz to czy warto w ogóle nad nim pracować. Jak już zostało powiedziane należ zdać sobie sprawę z tego, iż istotnie rozpoczęcie debaty nad przyszłym kształtem NATO, jego celami, zdolnościami, priorytetami doprowadzić może do licznych podziałów w ramach Sojuszu. Szkoda by było by Pakt Północnoatlantycki koncentrując się nad tworzeniem koncepcji strategicznej, mogącej być zaakceptowaną przez wszystkich, zaniedbał inne swoje zadania. Z drugiej jednak strony należy zadać sobie pytanie jak długo NATO będzie jeszcze w stanie sprawnie funkcjonować w oparciu o zdezaktualizowaną koncepcję strategiczną z 1999 roku i czy nie lepiej ciężką i żmudną pracę podjąć już teraz, a nie odkładać ją w nieskończoność?

Portal Spraw Zagranicznych pełni rolę platformy swobodnej wymiany opinii - powyższy artykuł wyraża poglądy autora.