Maciej Jarecki: Transatlantyckie relacje gospodarcze

• wto
• _gospodarka
• _usa

USA i UE to obok Japonii dwaj najwięksi gracze w globalnej gospodarce. Współpraca między transatlantyckimi partnerami zmienia się i ulega instytucjonalizacji. Dziś, obok rozwiniętych form współpracy coraz częściej obserwujemy ostre konflikty.

Trochę liczb

Stany Zjednoczone i Unia Europejska są dla siebie największymi partnerami handlowymi - obroty między nimi to około 20% całego ich handlu zagranicznego. Wielkość wymiany towarowej i usługowej między oboma partnerami zmieniała się w ciągu ostatnich 60 lat. W tym czasie UE z importera netto produktów amerykańskich stała się eksporterem netto. W 2003 r. eksport dóbr unijnych na rynek USA wyniósł 226 miliardów euro i stanowił 25,8% całego eksportu UE, natomiast import dóbr amerykańskich wynosił 157,2 miliarda euro, czyli 16,8% całego eksportu USA.[1]

Cechą charakterystyczną wymiany handlowej pomiędzy USA a UE jest jej stabilność. Widoczne są tendencje wzrostowe wolumenu wymiany handlowej oraz zwiększanie się dodatniego salda wymiany handlowej na rzecz UE, brak natomiast spektakularnych załamań w relacjach między transatlantyckimi partnerami.

Podobna stabilność cechuje  Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne (BIZ). W latach 1990-2000 inwestycje przedsiębiorców unijnych stanowiły 56-65% całości BIZ w USA, natomiast inwestycje amerykańskie wynosiły 24-27% ogółu BIZ w UE (łącznie z BIZ pomiędzy krajami UE).[2] Średnia roczna wielkość BIZ przedsiębiorstw unijnych w USA liczona dla lat 1998-2001 wyniosła 162,663 miliona euro, natomiast średnia BIZ amerykańskich w UE to 72,041 miliona euro rocznie.[3]
 
Współdziałanie

Współpraca między USA a krajami Europy zmieniała się stopniowo  - od początkowej amerykańskiej dominacji, poprzez współpracę nierównorzędnych podmiotów, aż do chwili obecnej, w której potencjały partnerów są zbliżone i mamy do czynienia z efektywną konkurencją.

Najwięcej istotnych wydarzeń w rozwoju bilateralnych relacji handlowych między USA a UE miało miejsce w latach 90. Pierwszym istotnym wydarzeniem, prowadzącym do instytucjonalizacji relacji gospodarczych EWG-USA było przyjęcie w 1990 r. Deklaracji (Karty) Transatlantyckiej. Deklaracja zainicjowała regularny dialog polityczny i gospodarczy na różnych szczeblach, w tym organizowany dwa razy do roku szczyt UE-USA, w którym uczestniczą przewodniczący Komisji Europejskiej, przewodniczący Rady Europejskiej oraz prezydent USA.[4]

Kolejnym istotnym krokiem we współpracy było przyjęcie 3 grudnia 1995 r., po półrocznych negocjacjach, Nowego Programu Transatlantyckiego (New Transatlantic Agenda). NTA nakreślił cztery główne płaszczyzny współpracy: 1. Promowanie stabilności i dobrobytu w Europie, 2. Zwalczanie terroryzmu, przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami itp., 3. Rozwój światowego handlu
i wzajemnych stosunków gospodarczych, 4. Intensyfikacja kontaktów między przedstawicielami świata biznesu, nauki i innych grup społecznych.[5] W ramach NTA przyjęto także Joint EU-US Action Plan,
w którym zawarto ponad 150 szczegółowych wytycznych do realizacji założeń NTA.

Przyjęta w maju 1998 r. deklaracja Transatlantyckie Partnerstwo Gospodarcze (Transatlantic Economic Partnership- TEP) położyła fundamenty pod intensyfikację wysiłków  na rzecz zredukowania lub nawet eliminacji barier w handlu i napływie inwestycji. Jednym z ważniejszych postanowień TEP było powołanie stałej grupy monitorującej realizacje planu - TEP Steering Group, oraz Mechanizmu Wczesnego Ostrzegania (Early Warning Mechanizm), którego zadaniem jest zapobieganie kryzysom gospodarczym między USA a UE. W ramach TEP przyjęto także plan działania (TEP Action Plan), przewidujący m.in. : redukcję ceł i ograniczeń w przepływie kapitału, redukcję barier technicznych w handlu, ułatwienie dostępu przedsiębiorstw europejskich i amerykańskich do rynku zamówień publicznych w UE i USA oraz podjecie wspólnych działań na rzecz przestrzegania praw własności intelektualnej.

Współpraca na forum WTO

Charakterystyczne dla początku dekady lat 90, zawieranie dwustronnych porozumień aktualnie nieco osłabło - głównym forum debaty gospodarczej stała się bowiem powołana w 1995 r. w Marakeszu, w ramach tzw. rundy urugwajskiej GATT, Światowa Organizacje Handlu (WTO). Statutowymi celami organizacji są m.in.: liberalizacja handlu, promowanie polityki wspierającej handel, rozstrzyganie sporów dotyczących wymiany handlowej, a także stanie na straży przestrzegania praw własności intelektualnej.

Dzięki współpracy UE i USA na forum WTO udało się wynegocjować obustronnie korzystne zmniejszenie światowych stawek celnych na artykuły gospodarcze, których głównymi importerami są kraje rozwijające się, a eksporterami kraje wysoko rozwinięte-  wśród nich w znacznej mierze USA i kraje UE. Co więcej, możliwość subsydiowania eksportu tych towarów również została ograniczona, a to zabezpiecza interesy krajów, z których eksporterzy są w stanie poradzić sobie ze światowa konkurencją bez pozataryfowego wsparcia państwa, czyli znowu USA i UE.

Ścisła współpraca transatlantyckich partnerów jest także widoczna w kwestii zniesienia ograniczeń w przepływie kapitału oraz BIZ. W interesie obu partnerów jest bowiem możliwość nieskrępowanego inwestowania w krajach rozwijających się, a tym z kolei nieodzowne są Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne.

{mospagebreak} 

Krótka historia sporów

Tam, gdzie zaczyna się obszar prawdziwej konkurencji pomiędzy USA a UE, kończy się łatwość osiągania kompromisu. Sferą, w której jak na razie nie udaje się osiągnąć znaczących porozumień jest liberalizacja handlu artykułami rolnymi. Negocjacje w tej sprawie rozpoczęły się na forum WTO w 1999 r. w Seattle, i toczyły poprzez rundy w Dauha (2001), Cancun (2003) oraz w Hongkongu (2005). Handel artykułami przemysłowymi, rolnymi, czy sprawa subsydiowania eksportu to obszar sporu między USA a UE, którego początki sięgają roku 1957.

Pierwszym konfliktem w bilateralnych stosunkach gospodarczych było oprotestowanie przez Stany Zjednoczone Traktatów Rzymskich (1957), ze względu na rzekomą sprzeczność z XXIV artykułem GATT [6]. Amerykańska skarga dotyczyła przede wszystkim sposobu ustalenia zewnętrznych taryf celnych oraz mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej zawierających m.in. cła oraz opłaty wyrównawcze. Stany Zjednoczone jednak dobrowolnie wycofały protest i postanowiły zabiegać o swoje interesy handlowe intensyfikując wymianę handlową z krajami EWG. Decyzja ta zaowocowała m.in. utworzeniem w 1960 r. Organizacji Współpracy i Rozwoju Gospodarczego (OECD).

Wspólna Polityka Rolna zapoczątkowała spór wokół handlu płodami rolnymi. Program WPR przewidywał m.in. zmniejszenie importu niektórych towarów rolno-spożywczych z USA oraz intensyfikację produkcji rolnej w celu zaspokojenia potrzeb wewnętrznych i wykreowania nadwyżki oraz jej wyeksportowania (nie rzadko również na rynek amerykański). EWG w celu ochrony rynku wewnętrznego zastosowała narzędzia pozataryfowe. Wprowadzenie tzw. paszowych opłat wyrównawczych na Wspólnotowym rynku drobiu w 1962 r. spowodowało wybuch wojny celnej z USA, która przeszła do historii pod nazwą "wojny kurzej". Zastosowane przez EWG opłaty wyrównawcze spowodowały dwukrotny spadek importu drobiu z USA. Gdy kraje "szóstki" odmówiły negocjacji w tej sprawie, USA zastosowały retorsje handlowe powołując się na artykuł XXIII GATT (podniesiono cła m.in. na alkohol i lekkie samochody ciężarowe). Ostatecznie udało się zażegnać konflikt poprzez rokowania na forum GATT. Jednakże "wojna kurza" zachwiała pozycją USA jako eksportera żywności na rynek EWG.

Dalsze spory w kwestii subsydiowania rolnictwa i dostępu amerykańskich produktów rolnych do rynków Wspólnoty toczyły się na początku lat 70 w ramach tzw. rundy tokijskiej GATT. W roku 1973, po rozszerzeniu EWG o kolejnych 3 członków, przyjęto "Kodeks w sprawie subsydiów i ceł wyrównawczych", którego zapisy były bardzo korzystne dla Wspólnoty. Kodeks zobowiązywał partnerów do ograniczenia stosowania subwencji przy eksporcie towarów rolno-spożywczych, nie precyzując, w odniesieniu do EWG, przypadków w których subsydiowanie jest zakazane, choć miało to miejsce w odniesieniu do USA. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w latach 70 konkurencja między USA i EWG na rynku żywności nie była tak ostra, jak obecnie i Stany Zjednoczone w imię poprawy relacji politycznych mogły sobie pozwolić na gest dobrej woli bez większych strat dla gospodarki. Kolejne spory w kwestii liberalizacji obrotu artykułami rolniczymi, a także ogólnej liberalizacji handlu były kontynuowane na forum GATT, a od 1995 roku w ramach Światowej Organizacji Handlu.

Konfliktu ciąg dalszy

Na forum WTO spór wokół rolnictwa zawitał w czasie negocjacji w Seattle (1999). Ich celem było wynegocjowanie kompromisu w dziedzinie handlu artykułami rolnymi, przemysłowymi, a także liberalizacji przepływu usług. Zapowiedzią uregulowania spornych obszarów była runda z Dauhy (2001), na której przyjęto plan działania w spornych obszarach. Zakończenie negocjacji dotyczących handlu rolnego zostało zaplanowane na połowę grudnia 2005 w Hongkongu, a dotyczących handlu wyrobami przemysłowymi na pierwszą połowę roku 2006. Kontynuacją negocjacji z Dauhy był szczyt WTO w Cancun(2003) na którym przyjęto the EU and the US joint proposal on agriculture.

Wszystko zdawało się zmierzać w kierunku liberalizacji, jednak w ostatnim kwartale 2005 r. nie udało się wynegocjować porozumienia, które miało zostać przyjęte w czasie trwającej rundy w Hongkongu.

Głównym powodem braku kompromisu było usztywnienie stanowisk negocjacyjnych przez UE i USA, a także przez kraje rozwijające się skupione wokół Indii i Brazylii (tzw. grupa G20). Stanowiska negocjacyjne trzech głównych graczy przedstawiam w tabeli.

Najprościej mówiąc, Unia Europejska dąży do otwarcia rynków krajów rozwijających się na import wyrobów przemysłowych. Kraje rozwijające się z kolei, chcą obniżenia dopłat do eksportu artykułów rolnych i łatwiejszego dostępu do rynków rolnych krajów bogatych, domagają się też by Stany Zjednoczone nie "zrzucały" do nich żywności po bardzo niskich cenach, bo duszą rodzimą produkcję.[7]

Przez swoje stanowisko negocjacyjne UE znalazła się pod krzyżowym ogniem krytyki - z jednej strony USA i G20, ze względu na brak wyraźnych ustępstw i chęci kompromisu, a z drugiej strony Francji, która jako główny beneficjent Wspólnej Polityki Rolnej i systemu subsydiów, zagroziła wetem w przypadku dalszych ustępstw godzących we francuskie interesy. Sytuacja nie poprawiła się nawet po 18 października 2005 r., kiedy to unijny komisarz ds. handlu Peter Mandelson zaproponował nowe rozwiązanie, przewidujące cięcia ceł średnio o 47%. Nowa propozycja Unii nie spotkała się z dobrym przyjęciem partnerów z WTO, a naraziła ją na silniejsza krytykę wewnętrzną. W efekcie na miesiąc przed planowanym na 13-18 grudnia 2005 r. spotkaniem w Hongkongu przewidywano, że nie zapadną na nim żadne decyzje w kwestii handlu artykułami rolniczymi, czy przemysłowymi.

Pesymizm nie był do końca uzasadniony. W Hongkongu główne strony sporu zgodziły się na Unijną propozycję przyjęcia 2013 roku, jako terminu likwidacji subsydiów eksportowych. Uzgodniono także stopniową redukcję wsparcia wewnętrznego handlu międzynarodowego, nie przyjęto jednak konkretnego programu działania w tej kwestii, nie ustalono również terminów. W kwestii powszechnego dostępu do rynku artykułów rolnych uzgodniono jedynie, że redukcja stawek celnych będzie następowała w czterech pasmach i największa obejmie kraje o najwyższych cłach. W obszarze obrotu towarami przemysłowymi udało się uzgodnić przyjęcie tzw. formuły szwajcarskiej, jako metody redukcji stawek celnych. Polega ona na redukcji proporcjonalnej do wielkości ceł (im wyższe cła, tym większe cięcia). Niestety również w tym obszarze nie sprecyzowano dat realizacji uzgodnionych posunięć.[8]

Co dalej?

Spór dotyczący subsydiowania rolnictwa i przemysłu nie został więc w Hongkongu zażegnany i obok dwustronnego konfliktu wokół gigantów przemysłu lotniczego - amerykańskiego Boeinga i europejskiego Airbusa, będzie stanowił w najbliższym czasie główne pole ścierania się interesów europejskich i amerykańskich.
 
Transatlantyckie relacje gospodarcze wchodzą w kolejną fazę - okres konkurencji i osłabienia współpracy. Warto zwrócić uwagę na prostą prawidłowość - patrząc na relacje potencjałów ekonomicznych - im bardziej się one wyrównywały, tym więcej było sporów i tym trudniejsze stawały się one do rozwiązania.[9] 

Równolegle do wzrostu konkurencji następować będzie osłabienie ekonomicznej współpracy USA i UE. W związku z tym plany z początku lat 90, utworzenia Transatlantyckiej Strefy Wolnego Handlu (TRAFTA), nie wydają się możliwymi do zrealizowania. Spowodowane jest to m.in. stopniowym przenoszeniem się centrum światowej gospodarki w rejon Pacyfiku. Co więcej, USA i UE znajdują się pod presją krajów rozwijających się - głownie Chin, Indii i Brazylii, których gospodarki mogą
w przyszłości dogonić, a nawet prześcignąć obecnych liderów.

----------------------------
1. Strona Komisji Europejskiej http://www.europa.eu.int/comm/trade/issues/ bilateral/countries/usa/index_en.htm
2. M.Gradziuk, "Stosunki gospodarcze UE-USA, Konsekwencje dla Polski" w: Biuletyn PISM, nr 28 (132).
3. Strona Komisji Europejskiej, op. cit.
4. M.Gradziuk, op. cit.
5. Ibidem.
6. P.Baliński "Stosunki gospodarcze Unia Europejska - Stany Zjednoczone". w: "Polityka handlowa UE wobec krajów trzecich" (red. B.Mucha-Leszko) Rzeszów 1999 s.135.
7. Rzeczpospolita, 8 listopada 2005 "Negocjacje ostatniej szansy".
8. J.Dołęga, M.Gradziuk "Konferencja Ministerialna WTO w Hongkongu 13-18 grudnia 2005" w: Biuletyn PISM, nr 96(337).
9. P.Baliński op.cit s. 148.