Małgorzata Soja: Multilateralizm i unilateralizm jako wizje ładu bezpieczeństwa

• bezpieczeństwo międzynarodowe
• europa
• multilateralizm
• stosunki transatlantyckie
• ue
• unilateralizm
• usa
• _pe24
• _usa

Czasy od zakończenia zimnej wojny, zmieniające środowisko bezpieczeństwa i przenoszące do historii bilateralny układ sił w stosunkach międzynarodowych, przyniosły wzrost zainteresowania kwestiami bezpieczeństwa, ale nie spowodowały zmniejszenia zagrożeń. Zniknięcie prześladującej kontynent przez cztery dziesięciolecia wizji wojny na wielka skalę, nie ograniczyło konfliktów, w których przelewana była krew z powodów roszczeń terytorialnych, sporów granicznych, waśni wyznaniowych, narodowych i etnicznych. Z tych powodów od przełomowych lat 1989/90 trwały ożywione dyskusje na temat bezpieczeństwa europejskiego w bliższej i dalszej przyszłości, a od końca ostatniej dekady XX wieku – wizje te zaczęły przybierać konkretne kształty.  

Charakterystyczną cechą tworzącego się systemu bezpieczeństwa w Europie stał się multilateralizm, który w sferze bezpieczeństwa jest wypadkową wielu, często sprzecznych ze sobą, tendencji. Jest on główną metodą organizowania przez państwa bezpieczeństwa, polegającą na uczestnictwie w sojuszach, ale jednocześnie istniejącą obok unilateralizmu, polegającego na powstrzymywaniu się od uczestniczenia w nich i pewnego rodzaju względnym izolacjonizmie. Metody te nie wyczerpują wszystkich sposobów organizowania bezpieczeństwa w stosunkach międzynarodowych i nie odzwierciedlają całego dorobku nauki w tym zakresie, ale stanowią zasadniczą klasyfikację.

Praktyka koordynowania polityki przez co najmniej trzy państwa według pewnych zasad podporządkowania relacji między nimi – multilateralizm – nie pojawiłby się w stosunkach międzynarodowych gdyby nie zwycięstwo Stanów Zjednoczonych w II wojnie światowej. Koncepcję narzuca zawsze zwycięzca, czego potwierdzeniem był kształt ładu bezpieczeństwa w Europie od połowy ubiegłego wieku. Jeśli historia potoczyłaby się inaczej, to Wielka Brytania, Niemcy, czy Związek Radziecki dążyłyby aby system międzynarodowy był odzwierciedleniem im właściwych idei. Uczestnictwo w wielostronnych instytucjach to znamię współczesnych czasów, w odróżnieniu od uczestnictwa w sojuszach dwustronnych i dlatego też cecha charakterystyczna bezpieczeństwa w Europie. 

Stany Zjednoczone konstruowały powojenny świat według własnej „amerykańskości”, co wiązało się z wykorzystaniem ich siły militarnej, do stworzenia zasadzającego się na multilateralnych zasadach systemu ekonomii liberalno-kapitalistycznej oraz systemu bezpieczeństwa. Wielostronność w dziedzinie bezpieczeństwa wynikała z  zakorzenionych w amerykańskich sferach opiniotwórczych przekonań, że istnieje pozytywny związek między liczbą istotnych aktorów w systemie międzynarodowym – tzw. biegunów, a pokojem i stabilnością tego systemu. W amerykańskim interesie leżało wzmocnienie europejskiego bieguna, a multilateralizm był środkiem wspierania ewolucji systemu światowego w kierunku wielobiegunowości. Poza tym istotnym był również fakt, że system wielobiegunowy, w przeciwieństwie do dwubiegunowego, może stwarzać większe możliwości zmiany status quo za pomocą siły militarnej, która była „wizytówką” amerykańską i drugą determinantą ich wielostronności. Nacisk na europejskich sojuszników do tworzenia wielostronnego systemu zbiorowej obrony, powodował ich odmowę zawierania bilateralnych traktatów obronnych z państwami europejskim, ale spowodował utworzenie Sojuszu Północnoatlantyckiego.

Multilateralna organizacja formalna, której przykładem poza NATO jest również Unia Zachodnioeuropejska czy Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, łączy w swoim funkcjonowaniu kilka zasad, ściśle ze sobą powiązanych: niepodzielność, rozszerzoną wzajemność oraz ogólne zasady organizujące. Niepodzielność jest niczym innym jak istnieniem geograficznej i funkcjonalnej przestrzeni, w której koszty i zyski dzielone są między uczestników systemu. W sferze bezpieczeństwa zasada ta przyjmuje formę niepodzielności pokoju lub niepodzielności wojny. Czyli wojna przeciw jednemu państwu równoznaczna jest z wojną przeciw wszystkim państwom należącym do systemu. Zasada rozszerzonej wzajemności z kolei oznacza, że korzyści ze współpracy są mniej więcej równo rozkładane. Stoi ona w opozycji do typowej dla bilateralizmu zasady ścisłej wzajemności, polegającej na sekwencyjnej wymianie przedmiotów o równej wartości między dwoma aktorami. Wszystkich uczestników systemu obowiązują natomiast ogólne zasady organizacyjne. W sferze bezpieczeństwa są nimi zasady suwerennej równości państw oraz nienaruszalności terytorium drugiego państwa, a ich przestrzeganie motywowane jest wolą osiągnięcia całościowego rezultatu grupy, który z kolei w dużym stopniu determinuje osiągnięcia poszczególnych członków.         

Pomoc Stanów Zjednoczonych po II wojnie światowej była dla Europy tym bardziej ważna, że podczas ostatnich dwóch stuleci czterokrotnie budowała ona swój system bezpieczeństwa. Pierwsza, ponapoleońska, struktura bezpieczeństwa powstała na Kongresie Wiedeńskim w 1815 r. i zapobiegła na 99 lat wojnie w skali kontynentalnej. Druga zrodziła się w 1919 r. Prezydent USA Woodrow Wilson odegrał w jej tworzeniu kluczową rolę, ale Stany Zjednoczone prawie natychmiast po zakończeniu  wojny wycofał się ze stworzonych struktur. Powstałe w Wersalu struktury z powodu tego osłabienia uległy rozpadowi, co przesądziło o wybuchu powszechnej wojny 20 lat później. System stworzony za trzecim razem oparty był na porozumieniach w Jałcie i Poczdamie oraz na Organizacji Narodów Zjednoczonych. W zwycięskiej II wojnie światowej zdawał on egzamin, ale już w 1947 r. zdano sobie sprawę z jego niedoskonałości i różnic interesów. Dlatego w 1949 r. – po raz czwarty – powołany został najdoskonalszy jak dotąd system, którym jest NATO. Był on kontynuacją struktur utworzonych w okresie wojennym, które można było wykorzystać do zachowania stabilności. W ten sposób Europa Zachodnia wraz ze Stanami Zjednoczonymi równoważyła możliwość ekspansji Wschodu wzmocnionego Układem Warszawskim.

Sojusz, rozciągając się na dwa kontynenty połączone Oceanem Atlantyckim, ustanowił jednolitą, oceaniczno-kontynentalną przestrzeń o znacznym podobieństwie interesów dotyczących stabilizacji, zachowania korzystnego status quo, stosunku do procesów integracyjnych, a przede wszystkim zbieżności w sferze bezpieczeństwa narodowego. Istnienie dwóch różnych środowisk, spowodowane warunkami geostrategicznymi (część atlantycka i kontynentalna: europejska), nie stanowiło jednak przeszkody i doprowadziło do stworzenia wzajemnie komplementarnych teatrów działań. Utworzenie dwóch odrębnych dowództw strategicznych: dowództwa Atlantyku (ACLANT) i dowództwa Europy (ACE) pokazało, że warunki naturalne nie przeszkodziły w zachowaniu jednolitej przestrzeni terytorialnej.

Pakt Północnoatlantycki, będący wiarygodną gwarancją bezpieczeństwa i stabilnego rozwoju jego państw członkowskich, poprzez skuteczne powstrzymywanie ekspansji bloku komunistycznego, umacnianie procesów demokratycznych i rynkowych w świecie zachodnim, trwale związał Stany Zjednoczone z Europą. Odsunął tez widmo powrotu polityki bezpieczeństwa państw, motywowanej wyłącznie partykularnymi interesami, podsuwając rozwiązania występujących sprzeczności na drodze konsultacji, współpracy i koordynacji działań. W przyjętym przez Radę Północnoatlantycką tzw. Raporcie Trzech z grudnia 1956 r. podkreślono, że impulsem prowadzącym do utworzenia Sojuszu była jakakolwiek obawa, ale u źródeł legło także uświadomienie sobie, że rozumną rzeczą jest stworzenie wspólnoty państw atlantyckich i zachodnioeuropejskich, opartych na innych podstawach niż tylko obrona. Że to wspólne tradycje kulturowe, wolne instytucje i koncepcje demokratyczne zagrożone przez tych, którzy ich nie podzielają, stanowią czynniki sprzyjające zbliżeniu państw NATO nie tylko w celach wspólnej obrony, lecz także rozwoju. To stworzyło sens euroatlantyckiej wspólnoty bezpieczeństwa, równoległy z uświadomieniem sobie wspólnych zagrożeń.

Na początku XXI wieku powstało pytanie czy Europa i Stany Zjednoczone są nadal partnerami i sojusznikami. Zadane jeszcze 15 lat temu stanowiłoby prawdopodobnie jedynie akademicki problem, ale obecnie traktowane jest bardzo poważnie. Liczni analitycy przypisują współczesne poczucie rozpadu wspólnoty transatlantyckiej odmiennym wartościom wyznawanym przez partnerów po obu stronach Atlantyku. Coraz częściej podkreśla się też tezę, że brak kontaktu w stosunkach transatlantyckich jest bardziej wynikiem polityki obecnej administracji rządzącej w USA, niż fundamentalnych przemian, jakie miałyby się dokonać w społeczeństwach USA i Europy. Po wyborach prezydenckich w USA w 2000 r. nikt chyba nie podejrzewał jak znacząca będzie dla stosunków transatlantyckich prezydentura republikanina Georga Busha. Dwie kolejne kadencje tej administracji przyniosły wiele napięć i wywołały pęknięcie na europejsko-amerykańskiej współpracy. Główną linią podziału stało się odejście od koncepcji multlilateralizmu administracji Billa Clintona i stopniowe zastępowanie jej unilateralistyczną wizją. Przełomowym wydarzeniem dla stosunków transatlantyckich, które spowodowało tą zmianę oraz zmianę parametrów bezpieczeństwa był atak terrorystyczny 11 września 2001 r. na Nowy Jork i Waszyngton.

Równie poważnym i wywołującym wiele napięć przejawem amerykańskiego unilateralizmu, na krótko po objęciu urzędu przez G. Busha, była też zapowiedź zbudowania, mimo europejskiego sprzeciwu, systemu obrony przeciwrakietowej.  Zapoczątkowana w 1996 r. koncepcja systemu Narodowej Obrony Przeciwrakietowej, nazywana od 2001 r. - kiedy to prezydent G. W. Bush zaproponował europejskim sojusznikom objęcie ich ochroną przeciwrakietową -  po prostu programem Obrony Przeciwrakietowej (MD), stawiała sobie za cel zabezpieczenie terytorium USA przed atakiem rakiet balistycznych takich państw, jak Korea Północna, Iran, Irak czy Libia, które to państwa w retoryce Białego Domu zaczęto określać mianem „osi zła”.

Niepokój europejskich partnerów wzbudzał fakt, że budowa wszelkiego rodzaju systemów przeciwrakietowych stała w sprzeczności z układem ABM (Anti-Ballistic Missile Treaty), podpisanym w 1972 r. między USA a Związkiem Radzieckim. Obawiano się także, że zwiększone poczucie bezpieczeństwa po drugiej stronie Atlantyku po wprowadzeniu systemu MD może spowodować nową falę tendencji izolacjonistycznych w USA, a tym samym zmniejszenie amerykańskiego zaangażowania w obronę Europy i zmniejszenie poczucia bezpieczeństwa europejskich członków NATO. Obawiano się także możliwości jednostronnego wypowiedzenia układu ABM, co w praktyce zniwelowałoby szanse na powodzenie rozmów START III, a nawet mogłoby doprowadzić do wznowienia wyścigu zbrojeń.

Jednak wydarzenia z 11 września 2001 r. odsunęły na dalszy plan kwestię budowania MD. Część obserwatorów stosunków międzynarodowych przewidywała, że wydarzenia te, a zwłaszcza będąca ich wynikiem operacja w Afganistanie, uświadomią Stanom Zjednoczonym krótkowzroczność polityki unilateralnej i spowodują zwiększenie zainteresowania Waszyngtonu współpracą z europejskimi sojusznikami. Zgadzano się bowiem co do kwestii, że reagowanie na zagrożenia terrorystyczne musi być działaniem zespołowym, wkomponowanym w międzynarodowy system bezpieczeństwa.

Jednak  USA zdecydowały się na podkreślenie prawa do niezależnego prowadzenia polityki zagranicznej w zgodzie  z interesem swojego kraju, bez wielostronnej współpracy, co zostało odebrane przez europejskiego partnera jako ignorowanie prawa międzynarodowego oraz nieliczenie się z opinią sojuszników i co doprowadziło do otwartych sporów i podziałów  nadwyrężających transatlantycką solidarność. Europejczycy, poza Wielką Brytanią, nie podjęli wojskowego współdziałania z USA podczas operacji w Afganistanie, choć Rada UE ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych wydala oświadczenie, popierające działania Waszyngtonu i zadeklarowała udzielenie pomocy humanitarnej ludności Afganistanu. Od tego momentu pastwa europejskie zaczęły mocno dystansować się od unilateralnej polityki Stanów Zjednoczonych.

Po atakach na Stany Zjednoczone wydawało się,  że wydarzenia te i rozpoczęta wkrótce po nich „wojna z terroryzmem” przyczynią się do pogłębienia współpracy w ramach NATO i wzmocnią „europejski” filar Sojuszu, jako odpowiedzialny za działania antyterrorystyczne na terenie Europy. Istotnie, Amerykanie wzmogli presję na Europejczyków, aby ci zwiększyli swe wydatki na obronę i wzmocnili swe zdolności obronne, jednak samo NATO nie było dla USA wygodnym instrumentem dla prowadzenia antyterrorystycznej „krucjaty”. Stany Zjednoczone, nie chcąc krępować swych działań zaangażowaniem instytucji multilateralnych, wyraziły brak zainteresowania prowadzeniem militarnej kampanii antyterrorystycznej z pełnym udziałem Sojuszu Północnoatlantyckiego. Waszyngton, w kontekście podjęcia operacji w Afganistanie, sformułował jedynie potrzebę udzielenia kampanii antyterrorystycznej określonych form pomocy bezpośredniej, zarówno ze strony sojuszników z NATO, jak również ze wspólnych zasobów Sojuszu.

Jak przezwyciężyć słabnące więzy multilateralne w stosunkach europejsko-amerykańskich? Stany Zjednoczone podjęły próbę samodzielnego działania w zmaganiu się z nowymi wyzwaniami, bez udziału multilateralnych instytucji i zacieśniania współpracy chociażby w ramach  Sojuszu Północnoatlantyckiego. Takiego działanie nie da się jednak wytłumaczyć koniecznością walki z terroryzmem. Walka z tym zagrożeniem nie zmusza bowiem do działań jednostronnych. Międzynarodowy terroryzm stanowi poważne zagrożenie, ale najwyraźniej nie da się go zwalczyć klasycznymi środkami wojny państw. Militarna przewaga supermocarstwa, prowadzącego unilateralną politykę, nie daje tu żadnych rękojmi, a tylko efektywne współdziałanie tajnych służb, policji i procedur karnych może złamać logistykę przeciwnika i tylko połączone siły społecznej modernizacji oraz samokrytycznego porozumienia między kulturami mogą podciąć korzenie terroryzmu. Jak zauważa J. Habermans,  takimi środkami może dysponować raczej międzynarodowa wspólnota, oparta na prawie o strukturze poziomej i nastawiona na kooperację, niż hegemoniczny unilateralizm światowego mocarstwa, które stawia się ponad prawem.

Pomysły autorstwa osób z kręgu administracji G. Busha odnośnie działania opartego na „koalicji chętnych” (coalition of the willing) oraz działania typu „misja określa koalicję, a nie odwrotnie”, jeśli trwale zostałyby wcielone w życie, musiałyby oznaczać zredukowanie roli NATO do katalizatora, ułatwiającego powstawanie koalicji do konkretnych działań i współpracę coraz bardziej „ a la carte”. Powyższe rozważania wskazują na fakt, że w pojmowaniu „jednostronności” i „wielostronności” obaj partnerzy mogą się nawzajem źle rozumieć. „Jednostronność” jest w opinii Amerykanów, przekonanych o swojej słuszności w postępowaniu na arenie międzynarodowej, odpowiedzią na nowe wyzwania i nową percepcję zdolności. A wielostronność postrzegana jest przez pryzmat sojuszu, na którego czele stoją Stany Zjednoczone, podtrzymywanego przez angażowanie się pojedynczych państw. Europejskie postrzeganie wielostronności oznacza natomiast kierowanie systemu globalnego przez  organizacje międzynarodowe i traktaty. Taka sytuacja jest po części wynikiem odmiennej percepcji zagrożeń, na skutek czego Amerykanie zwracają uwagę na ich stronę militarną, Europa - na ich głębsze podłoże, w którym tylko wielostronna współpraca może zagwarantować oczekiwany skutek.

Multilateralizm ma większe znaczenie dla państw UE, niż USA. Dla Europy jest obowiązkowy, dla USA – stanowi jedną z wielu opcji. Pozostawanie jednak Europy i USA w pozycji wzajemnych konkurentów tak naprawdę nie leży w niczyim interesie. A stawianie Europy w opozycji do USA może jedynie zwiększyć tendencje unilateralne tego kraju. Ponieważ upłynie jeszcze sporo czasu, zanim UE osiągnie zdolność skutecznego reagowania poza swoimi granicami, wydaje się, że najwłaściwszym scenariuszem dla Europy pozostaje raczej umacnianie zdolności obronnych w ramach NATO oraz pozostawanie sojusznikiem USA na scenie międzynarodowej.

Wielu obserwatorów stosunków międzynarodowych przyznaje, że charakter globalnych problemów zmusi Europę i USA do współpracy. Dalekosiężne cele UE i Stanów Zjednoczonych są bowiem wspólne. W dzisiejszym świecie szanse powodzenia mają tylko wielostronne instytucje, w których uczestniczą zarówno USA jak i Unia Europejska na rozsądnych warunkach. Powstała w grudniu 2003 r. Europejska Strategia Bezpieczeństwa jednoznacznie odcina się od unilateralizmu, podkreślając fakt, że żadne z jej państw członkowskich nie jest w stanie samodzielnie zmierzyć się z obecnymi, niezwykle złożonymi problemami bezpieczeństwa europejskiego.

Na kanwie amerykańskiego unilateralizmu i europejskiego multilateralizmu najważniejszym pozostaje pytanie, co dalej ze współpracą transatlantycką i amerykańską obecnością w Europie? Czy wobec takiego sprawowania polityki międzynarodowej UE i USA mogą nadal pozostać sojusznikami i partnerami? Jak w takiej sytuacji działać ma NATO, skoro ujawniły się rozbieżności pomiędzy jego członkami, nie tylko w sposobach postrzegania obecnych zagrożeń, ale też i w różnym stosunku do centralnej roli wielostronnej dyplomacji i multilateralnych instytucji? Bronisław Geremek na konferencji Instytutu Spraw Publicznych w czerwcu 2001 r. swoje obawy zawarł w problemie, czy USA potrafią sformułować swoją politykę bezpieczeństwa w kategoriach partnerstwa z UE i czy Unia potrafi znaleźć nowy język dla określenia polityki bezpieczeństwa?.

Niezaprzeczalnym faktem jest, że, Europa kładzie większy nacisk na słowo „multilateralizm”, a USA w akcentują słowo ”skuteczność”. Chodzi jednak o to, by słowa te były złączone ze sobą na stałe, w przeciwnym razie istnieje zagrożenie najgorszym z możliwych rozwiązań dla świata: Stanom Zjednoczonym nie uda się próba samodzielnego działania i ponownie popadną w izolacjonizm, a Europa utknie w martwym punkcie z pusto brzmiącym multilateralizmem i niewielkim potencjałem.  W obliczu wyłaniania się UE jako coraz bardziej znaczącego uczestnika stosunków międzynarodowych, biorąc także pod uwagę coraz częstsze napięcia w stosunkach transatlantyckich, które silnie uwidoczniły się w czasie prezydentury G. W. Busha, konieczne wydaje się wypracowanie nowych, partnerskich zasad, na których będzie opierała się współpraca między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi w ciągu kolejnych lat.

Wykorzystana literatura:

J. Czaputowicz, System czy nieład? Bezpieczeństwo europejskie u progu XXI wieku, Wydawnictwo Naukowe PWN, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 1998.

E. Eggert, Przewartościowania w stosunkach transatlantyckich w dziedzinie bezpieczeństwa w czasie prezydentury George’a Busha, [w] International Relations, nr 3-4 (t.30)/2004.

J. Habermans, Kantowski projekt światowego obywatelstwa a rozbicie Zachodu,[w] EUROPA, nr (12) 69/05 (23.03.2005).

J. Kaczmarek, A. Skowroński, NATO, Europa, Polska, Wrocław 1998.

S. Koziej, Powrześniowe wyzwania w dziedzinie bezpieczeństwa, [w] Polska w Europie, 2002, nr 39.

R. Kupiecki, NATO u progu XXI wieku, ASKON, Warszawa 2000.

R. Kupiecki, NATO and Terrorism: A New Stage in the Transformation of the Alliance, [w] The Polish Quarterly of International Affairs, 2001, nr 3.

M. McCauley, Rosja, Ameryka i zimna wojna 1949-1991, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 2001.

A. Missiroli, Europe’s Security Policy Today, [w] Internationale Politik. Transatlantic Edition, 2002, t. 3, nr 4.

A. D Rotfeld (red), Kontrola zbrojeń, rozbrojenie u progu XXI wieku, Warszawa 2002.

R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa 2004.