Paweł Fleischer: NATO i ONZ - skazani na współpracę?

• bezpieczeństwo międzynarodowe
• nato
• onz

Kiedy sekretarze generalni NATO i Organizacji Narodów Zjednoczonych, Jaap de Hoop Scheffer i Ban Ki Moon podpisywali wspólną deklarację we wrześniu 2008 roku, te wydarzenie spowodowało zaskoczenie dla wielu obserwatorów. Po prawie 60 latach koegzystencji, po raz pierwszy te dwie organizacje ustanowiły formalne relacje pomiędzy sobą i zadeklarowały prowadzenie konsultacji i współpracę.

Deklaracja włącza się w szeroką strategię ONZ, prowadzącą do wzmocnienia roli aktorów regionalnych w zakresie globalnego bezpieczeństwa. Porozumienie oferuje okazję do faktycznego dialogu strategicznego, który mógłby doprowadzić do podziału wysiłków ONZ-NATO w stabilizowaniu i odbudowie krajów rozdartych wojnami jak np. Afganistan. Trudności powoduje historia relacji między dwoma organizacjami, jednak bliższa współpraca ONZ – NATO jest prawdopodobne w stanie przezwyciężyć wyzwania XXI wieku.

Organizacje już wcześniej współpracowały w stabilizowaniu sytuacji w Kosowie i współdziałały w pogrążającym się w coraz większym chaosie Afganistanie. NATO ostatnio ochrania przed piratami konwoje z żywnością ONZ do Somalii. Z kolei ONZ jest zaangażowana w wszystkie trwające operacje NATO na różne sposoby, ale relacje zawsze były problematyczne.

Sojusz nadal jest uważany przez wielu członków ONZ i części pracowników ONZ, jako zimnowojenna maszyna wojskowa i amerykańska „skrzynka z narzędziami”. Personel ONZ zastanawiał się, dla czego Ban zdecydował się podpisać deklarację, pomimo napięć między organizacjami.

Kiedy państwa założycielskie ONZ spotkały się w San Francisco w 1945 roku oczekiwały, że regionalne porozumienia będą odgrywały znaczącą rolę w nowym systemie zbiorowego bezpieczeństwa. Rozdział VIII Karty Narodów Zjednoczonych zachęca do rozstrzygania lokalnych sporów przez regionalne organizacje. Rada Bezpieczeństwa ONZ może skorzystać z pomocy regionalnej organizacji do działania w wymuszeniu postanowień związanych z mandatem ONZ. Z początkiem Zimnej Wojny, jednakże rola regionalnych organizacji nie mogła zostać rozwinięta jak przewidywano. De jure Rada Bezpieczeństwa jest jedynym ciałem legitymizującym do użycia siły w stosunkach międzynarodowych. Jedyny wyjątek zapewnia Artykułu 51 Karty NZ, który stanowi prawo indywidualnej albo zbiorowej obrony własnej. W rzeczywistości ONZ nie posiada zasobów i zdolności wojskowych do zahamowania poczynań niektórych państw i wymuszenia decyzji ONZ. Zalecenia często są zignorowane. Stworzenie NATO w kwietniu 1949 roku, jako sojuszu kolektywnej obrony, zamanifestowało, że Europa Zachodnia miała poważne wątpliwości, co do zdolności ONZ w spełnianiu zobowiązań w dziedzinie kolektywnego bezpieczeństwa. Traktat Waszyngtoński nie wspomina Rozdziału VIII Karty ONZ.

Zgodnie z Rozdziałem VIII, NATO byłoby ograniczone w podejmowaniu działań wojskowych przez wyrażenie zgody na działania przez Radę Bezpieczeństwa. Dawałoby to stałym członkom Rady Bezpieczeństwa - ZSRR i Chinom prawo do zawetowania decyzji Sojuszu. Twórcy Traktatu woleli polegać zamiast tego na Artykule 51, który zwyczajnie zobowiązuje Sojusz do zakomunikowania Radzie Bezpieczeństwa, przedsięwzięcia czynności związanych z kolektywną samoobroną. NATO i powołany w 1955 r. konkurencyjny Układ Warszawski szybko zdobyły reputację organizacji interesów supermocarstw, tym samym marginalizując ONZ. Inne organizacje regionalne były widziane, jako nieefektywnie debatujące fora, nie posiadające zdolności do rozwiązywania kryzysów. W rezultacie rezolucje Rady Bezpieczeństwa nie posiadały żadnego odniesienia do organizacji regionalnych przez okres Zimnej Wojny.

Od 1991 roku ONZ w swoich rezolucjach dokonywało coraz częstszych niż kiedykolwiek odniesień do organizacji regionalnych. Krytycy ostrzegali, że organizacje regionalne będą dążyły do załatwienia interesów państwa członkowskich i nie będą neutralne oraz bezstronne w rozwiązywaniu konfliktów. Zwolennicy uzasadniali, że organizacje regionalne są użyteczne w zarządzaniu kryzysowym, w momencie, kiedy czynnik geograficznej bliskości i zdolność pojmowania położenia stron konfliktu jest najistotniejszy. Sekretarz Generalny ONZ Boutros Boutros Ghali wyraził kluczowe uzasadnienie tendencji w zarządzaniu regionalnym konfliktami w 1995 roku: „Jest to coraz bardziej oczywiste, że Organizacja Narodów Zjednoczonych nie może zająć się każdym potencjalnym i faktycznym konfliktem niepokojącym świat”.

Peacekeeping operations ONZ przekształciły się od zimnowojennej praktyki rozmieszczania nieuzbrojonych lub lekko uzbrojonych oddziałów w celu nadzorowania zawieszenia broni na obszarach, które na to zezwalały do obecnych operacji pokojowych na dużą skalę - wielowymiarowych misji gotowych sprostać wyzwaniom danego konfliktu. Jedną z dróg do złagodzenia powiększającego się obciążenia ONZ jest powierzanie zadań regionalnym aktorom. Unia Europejska jest dobrym przykładem - prowadziła kilka misji pod mandatem ONZ i jest płatnikiem brutto na rzecz misji pokojowych ONZ.

Regionalne organizacje posiadają różne motywy, aby współpracować z ONZ. Dla Unii Europejskiej ONZ jest kamieniem węgielnym wielostronnego światowego porządku i organizacji, która rozwiązuje konflikty w miejscach gdzie członkowie UE woleliby nie wysłać swoich jednostek. NATO jest zainteresowane udzielaniem mandatów ONZ dla swoich misji, które zapewniają zasadność dla użycia siły i podwyższają narodowe i międzynarodowe poparcie dla operacji. W 1992 roku, w Bośni NATO stało się pierwsza regionalną organizacją upoważnioną przez Radę Bezpieczeństwa do użycia siły, lecz ogólny zapis współpracy ONZ – NATO został pomieszany. NATO skarżyło się na nieefektywność ONZ, a z drugiej strony ONZ irytowała gotowość NATO do zainicjować działań wojskowych bez zezwolenia Rady Bezpieczeństwa. Współpraca w Bośni i Kosowa działała dobrze, chociaż obie strony stały wobec uporczywych problemów z dzieleniem się informacjami i danymi wywiadowczymi. Współpraca organizacji na poziomie instytucji była ograniczona do pojedynczego oficera łącznikowego (z żadnym cywilnym sztabem) i spotkaniami doraźnymi. Dla porównania, Unia Europejska posiada dwie w pełni obsadzone delegacje w Nowym Jorku - jedną reprezentowaną przez Radę Unii Europejskiej i drugą Komisje Europejską.

Od 2004 roku, jednakże dostrzeżono znaki, że ONZ jest gotowe, aby wprowadzić relacje z regionalnymi organizacjami na nowy poziom. 5 września 2005 roku podczas Szczytu Świata ONZ wezwano do powiększenia „konsultacji i współpracy między Organizacją Narodów Zjednoczonych i regionalnymi … organizacjami przez ukształtowanie porozumienia między poszczególnymi sekretariatami”.
 
Na szczycie w 2005 roku NATO, jako pierwsze zaproponowało szkic wspólnej deklaracji. Sekretarz generalny ONZ Kofi Annan podpisał wspólną deklarację bez konsultacji z państwami członkowskimi ONZ. Było to spowodowane chęcią uniknięcia głosowania na Zgromadzeniu Ogólnym ONZ, gdzie krytycy NATO dominują. Niemniej jednak, projekt napotkał poważne przeszkody. Spowodowane jest to faktem, że NATO posiada negatywny wizerunek w ONZ, gdzie jest często łączone z globalnymi amerykańskimi ambicjami wojskowymi, ocenianymi, jako będącymi w sprzeczności z misjami ONZ. Dla dużej ilości osób w ONZ, symboliczne porozumienie z NATO było bardzo ważne, ponieważ miało miejsce po porozumieniach z innymi regionalnymi organizacjami takimi jak UE, Unia Afrykańska i Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN). Ważniejszą sprawą dla wielu członków ONZ i sekretariatu jest obawa, że silniejszy wkład NATO mógłby zmniejszyć autonomię decydowania ONZ i jej samodzielność.

Państwa, które wysyłają najwięcej oddziałów na misje pokojowe takie jak Pakistan, Bangladesz, Indie i Nigeria są szczególnie niespokojne o możliwy wpływ NATO na struktury dowodzenia ONZ. Agencje i ciała zajmujące się pomocą humanitarną w ONZ też były krytyczne wobec deklaracji, bojąc się bliższej współpracy z NATO, która mogłaby narazić ich suwerenność i bezstronność w obszarach działania na szwank i wystawić ich członków na zagrożenie. Kiedy Ban Ki Moon rozpoczął urząd w styczniu 2007 roku kontynuował politykę poprzednika w zawieraniu silniejszych więzów z regionalnymi organizacjami. Jednak nie był zbyt silny, aby uporać się z wrażliwym zagadnieniem relacji NATO – ONZ, dając zamiast tego pierwszeństwo innym partnerom. W listopadzie 2006 roku odchodzący sekretarz generalny Annan podpisał deklarację poprawiającą współpracę z Unią Afrykańską, która została poprzedzona wspólnym komunikatem Rady Bezpieczeństwa ONZ i Rady Pokoju i Bezpieczeństwa UA w czerwcu 2007. Tego samego roku, wydano wspólne oświadczenie na temat współpracy ONZ – UE w dziedzinie zarządzania kryzysowego i memorandum w dziedzinie porozumienia z ASEAN-em. Uaktualniona deklaracja NATO była gotowa do podpisania w I kwartale 2008 roku, ale ONZ znowu przełożył termin, argumentując, że chce zaczekać na raport ONZ w sprawie bezpieczeństwa swojego personelu, w związku z kryzysem humanitarnym w Birmie.

Inne napięcia pomiędzy ONZ i NATO dotyczyły najprawdopodobniej krytyki, jaka się pojawiła latem 2008 roku dla sił ISAF w Afganistanie z powodu zbyt wielu ofiar cywilnych i w momencie wybuchu wojny sierpniowej w Gruzji. Członkowie NATO, którzy są ważnymi członkami ONZ, kontynuowali próby przeforsowania na forum sprawy deklaracji, naciskają na sekretarza generalnego ONZ. Sekretariat ONZ musiał rozważyć koszty ryzyka i korzyści tej decyzji. Z jednej strony, główne państwa wysyłające swoje siły na misje ONZ były przeciwne deklaracji. Takie ważne państwa jak Rosja, Chiny, Brazylia, Indonezja i RPA wyrażały duże zainteresowanie deklaracją. Z drugiej strony, NATO jest potencjalnym dostawcą rozpaczliwie potrzebnych strategicznych mostów powietrznych i posiada zdolności bazy morskie i siły morskie potrzebne w Afryce. Co wydawałoby się przeważać szalę ryzyka podpisania wspólnej deklaracji. 23 września 2008 roku Ban i de Hoop Scheffer w końcu podpisali deklarację w biurze sekretarza generalnego ONZ.

W wysiłku, aby nie popsuć poparcia Nie Zachodnich członków Rady Bezpieczeństwa, sekretarz ONZ nakłonił NATO do nie publikowania zapisów deklaracji i nakazał swojemu sekretariatowi trzymanie deklaracji w skrytości. "Ciche podpisanie” niemniej jednak spowodował protest ze strony Rosji. Siergiej Ławrow minister spraw zagranicznych Federacji Rosyjskiej, oskarżył Ban Ki Moon'a o "sekretne" zawarcie porozumienie bez brania pod uwagę opinii członków Rady Bezpieczeństwa. Ambasador Rosji w NATO, Dymitr Rogozin, nazwał deklarację, jako "nielegalną". NATO i sekretariat ONZ zgadzali się, jednakże, że wspólna deklaracja sekretarzy generalnych nie wymaga aprobaty od członków ONZ.

Biorąc pod uwagę, że uzgadnianie tekstu zajęło trzy lata skutek nie jest nadzwyczajny. Dwustronicowy dokument zwraca uwagę na wcześniejszą współpracę organizacji w wymiarze operacyjnym. Sekretarze generalni natomiast oznajmili zamiar stworzenia ram do konsultacji i współpracy, włączając to regularną wymianę pracowników na wysokim szczeblu i niższym. Zostanie sporządzona lista obszarów będących kluczowych dla obu organizacji, według której współpraca powinna dalej być rozwijana: komunikacja i dzielenie się informacjami, włączając w to zagadnienia odnoszące się do ochrony cywilów; Budowanie zaufania, szkolenia i ćwiczenia; planowanie i wsparcie dla sytuacji kryzysowych; sprawna koordynacja działań i wsparcie. Chociaż rzecznik NATO James Appathurai pośpieszył się, aby podkreślić, że deklaracja' nie jest związana politycznie", to główna wartość porozumienia, w którym brakuje szczegółów technicznych okazuje się upolityczniona. NATO spodziewa się, że spowoduje to teraz łatwiejsze polepszanie relacje z organizacjami poza rządowymi i innym organizacjami regionalnymi, takimi jak Unia Afrykańska i Liga Państw Arabskich. Najważniejsze znaczenie dokument wykazuje, jeżeli chodzi o współprace sekretariatów organizacji i ich agend.

Silniejsza rola dla organizacji regionalnych?

Wbrew znaczącej transformacji od końca Zimnej Wojny, NATO pozostało zasadniczo organizacją wojskową. W operacjach peacebulding, takich jak np. Afganistan, sukces zależy od zdolności i wiedzy specjalistycznej ONZ oraz jej specjalnych agend, w takich obszarach jak tworzenie administracji, pomoc humanitarna i rozwój. Jeżeli brakuje postępów w tych obszarach to Sojusz nie będzie w stanie osiągnąć swoich celów. ONZ z kolei posiada wciąż rosnącą potrzebę współpracy z Sojuszem, jeżeli chodzi o zdolności w operacjach typu peacekeeping. Stajemy wobec coraz bardziej złożonych misji, które czasami odbywają się w niesprzyjającym środowisku, jak w Demokratycznej Republice Konga, Sudanie i Afganistanie. Wymagają one rozbudowanych sił lądowych, powietrznych i odpowiedniego zaplecza logistycznego.

Badając złożoność obecnego środowiska bezpieczeństwa, światowa architektura bezpieczeństwa jest przemęczona. Kompletne przemodelowanie systemu jest nieprawdopodobne, aby nastąpiło w niedalekiej przyszłości. Organizacje międzynarodowe będą musiały znaleźć drogę, aby stworzyć bliższą sieć powiązań i tym samym wzmocnić koordynację pomiędzy sobą. Podpisanie wspólnej deklaracji między NATO i ONZ ma szanse polepszyć instytucjonalne relacje, ale współpraca pozostanie prawdopodobnie ograniczona. Członkowie NATO nie są skłonni do świadczenia usług dla ONZ w utrzymywaniu pokoju w regionach konfliktów, które oni postrzegają, jako będące drugorzędne pod względem strategicznym. ONZ posiada potencjalnie władzę i uzasadnienie, aby stać się jednym z kluczowych aktorów na scenie międzynarodowej, który koordynuje wysiłki w operacjach stabilizacyjnych. Afganistan jest w szczególnie krytycznej sytuacji w związku z problemami skoordynowania działań w rekonstrukcji i poprawianiu stabilności politycznej oraz zapewnianiu bezpieczeństwa. NATO nie jest dostosowane, aby spełnić to zadanie. Jeżeli członkowie NATO zaakceptowaliby bliższą i silniejszą rolę ONZ w koordynowaniu działań, to sytuacja wyglądałaby tak, że wszyscy aktorzy wołają o koordynację, ale nikt nie chce zostać być pod koordynowany. Bliższe związki między organizacjami mogłyby być wynikiem wspólnego planowanie w odpowiedzi na kryzysy humanitarne i klęski żywiołowe, chociażby jak niszczycielskie trzęsienie ziemi w Pakistanie w 2005 roku, gdzie obie strony pracowały razem przy dostarczaniu pomocy. Postęp w tych dziedzinach będzie trudny, dlatego, że każda z organizacji będzie musiała zrezygnować z części swoich kompetencji. Jednakże długofalowe rezultaty mogą przynieść zyski każdej ze stron Wyczerpywanie się zasobów naturalnych, nowe wyzwania dla bezpieczeństwa będą skłaniały przywódców politycznych do prowadzenia efektywnej współpracy w najbardziej niespokojnych regionach świata.

Portal Spraw Zagranicznych pełni rolę platformy swobodnej wymiany opinii - powyższy artykuł wyraża poglądy autora.