Paweł Zerka: Europejski test Mercosuru

• mercosur
• ue

Długo oczekiwanemu przyspieszeniu uległy trwające trzynaście lat negocjacje handlowe pomiędzy Unią Europejską a Mercosurem. Kwestia osiągnięcia porozumienia urasta teraz do miana kluczowego sprawdzianu dla politycznych losów tego wciąż największego bloku gospodarczego Ameryki Łacińskiej, przeżywającego wyraźny kryzys tożsamościowy. Europa musi pamiętać, że w grę wchodzi nie tylko handel z Brazylią i jej sąsiadami, ale również polityczna stabilność świata latynoskiego i forma naszej współpracy z tym regionem w przyszłości.

Nowa dynamika

W styczniu 2013 r., na obrzeżach Szczytu UE - Ameryka Łacińska w Santiago de Chile, przedstawiciele Unii i Mercosuru umówili się, że do końca roku dokonają „wymiany ofert”. Jedni i drudzy mają zaproponować parametry, od jakich chcieliby wznowić negocjacje handlowe. Do porozumienia prą głównie Brazylia i Urugwaj. Ale w połowie września także Argentyna wyraziła zainteresowanie zawarciem „zrównoważonego” układu z Unią, podczas gdy przez ostatnie lata postrzegana była jako główny hamulcowy tej inicjatywy. Wszystko wskazuje na to, że impas w negocjacjach UE - Mercosur w końcu został przełamany.

Co ciekawe, doszło do tego w warunkach zdecydowanie mniej sprzyjających porozumieniu niż w 2004 r., gdy obie strony wymieniły już oferty i wydawały się bliskie podpisania układu. Od tamtego czasu sytuacja po obu stronach oceanu znacznie się skomplikowała. Unia Europejska nie jest już klubem piętnastu, lecz dwudziestu ośmiu państw. Zmienił się również skład Mercosuru, do którego w 2012 r. dołączyła Wenezuela, a Boliwia jest coraz bliżej pójścia w jej ślady. Do akcesji Wenezueli doszło przy sprzeciwie Paragwaju, który jednak był wówczas tymczasowo zawieszony w prawach członka – w związku z kontrowersyjnym impeachmentem miejscowego prezydenta, Fernando Lugo.

Gdyby tego było mało, Europa wciąż zmaga się z konsekwencjami kryzysu finansowego, a kraje Mercosuru z gospodarczym spowolnieniem, co teoretycznie powinno ograniczać ich gotowość do ustępstw. Dla porównania, w połowie poprzedniej dekady oba regiony notowały szybki wzrost gospodarczy.

Zdaniem analityków z argentyńskiego instytutu CIPPEC(1), wszystko to sprawia, że trudno dzisiaj wyobrazić sobie osiągnięcie porozumienia na warunkach równie ambitnych, jak te z 2004 r. Wówczas Mercosur proponował zniesienie w ciągu 12 lat ceł na 89% produktów importowanych z Europy, podczas gdy UE w ciągu 10 lat miała znieść cła na 93% produktów importowanych z Mercosuru. Na drodze do porozumienia stanęły spory wokół europejskiej polityki rolnej oraz systemu ochrony sektora samochodowego w krajach Mercosuru. Z czasem, dodatkową przeszkodą stał się protekcjonizm, który po 2003 r. uległ nasileniu w krajach latynoskich. A jednocześnie, korzystając ze zwyżki cen produktów rolnych na międzynarodowych rynkach, przestały one uważać układ z UE za sprawę priorytetową.

Negocjacje UE – Mercosur zostały formalnie wznowione w 2010 r., jednak dopiero teraz nabierają autentycznego rozpędu. Dlaczego? W międzyczasie uległa zmianie strategiczna kalkulacja kosztów po obu stronach Atlantyku, prowadząc do obserwowanego dzisiaj zwrotu akcji.

Europa, głównie z inicjatywy Wielkiej Brytanii i Niemiec, zaczęła z większym zainteresowaniem rozwijać więzi z regionami postrzeganymi dotychczas jako peryferyjne – wśród nich, z Ameryką Łacińską. Szczególnie Brazylia urosła w jej oczach do miana liczącej się potęgi globalnej, z którą warto zacieśnić stosunki. Innym czynnikiem, który niewątpliwie mobilizuję Unię do „wskrzeszenia” rozmów handlowych z Mercosurem jest impas negocjacji multilateralnych w ramach Światowej Organizacji Handlu (tzw. Runda Doha). Co prawda, rozmowy z Mercosurem to dla Europy tylko jedno forum pośród wielu: Bruksela niewątpliwie skupiona jest teraz na negocjowaniu Transatlantyckiego Porozumienia o Handlu i Inwestycjach (TTIP) ze Stanami Zjednoczonymi, a poza tym prowadzi, częściowo już zaawansowane, negocjacje z Kanadą i kilkunastoma krajami Azji, Afryki i Bliskiego Wschodu. Niemniej, także na tym tle negocjacje z Mercosurem są prestiżowe choćby z tego względu, że mają charakter quasi-multilateralny – a zatem w symboliczny sposób zaświadczają o tym, że Europa ze ścieżki multilateralnej zupełnie jeszcze nie zrezygnowała.

Z kolei po stronie Mercosuru do odnowienia negocjacji dążą, przede wszystkim, Brazylia i Urugwaj. Dysponują one na tyle rozwiniętą bazą przemysłową i zdywersyfikowanym eksportem, aby móc konkurować na międzynarodowych rynkach. Jednak pozostają unieruchomione w tym względzie przez obowiązek wspólnego negocjowania przez kraje Mercosuru wszelkich układów handlowych z resztą świata. Mercosur, utworzony w 1991 r. przez Argentynę, Brazylię, Paragwaj i Urugwaj, miał zgodnie z pierwotnym zamysłem przekształcić się z czasem w unię celną. Ten cel nigdy nie został zrealizowany. W handlu wewnętrznym pomiędzy państwami członkowskimi wciąż obowiązują cła i inne bariery. Natomiast imperatyw wspólnego negocjowania z resztą świata sprawił, że poza regionem latynoskim państwom Mercosuru udało się jak dotąd zawrzeć tylko kilka niewiele znaczących porozumień: z Izraelem, Palestyną, Egiptem. Ostatnie z nich nigdy zresztą nie weszło w życie.

Ten impas coraz bardziej doskwiera Brazylii. Jej rząd pilnie szuka sposobu na wyjście ze spowolnienia gospodarczego. Poza tym, obserwuje dynamikę polityczną na świecie: negocjacje między UE i USA, rozkwit inicjatywy Porozumienia Trans-Pacyficznego (TPP), czy integrację Chile, Kolumbii, Meksyku i Peru w ramach tzw. „Sojuszu Pacyfiku”. Brazylia ma powody obawiać się, że zostanie zepchnięta na obrzeża wyłaniającej się nowej architektury handlu światowego. Na domiar złego, prawdopodobnie wkrótce przestanie kwalifikować się na uczestnictwo w europejskim systemie ogólnych preferencji celnych.

Krótkookresowa kalkulacja ekonomiczna być może nie wskazuje na „pilność” układu UE - Mercosur. Europa pozostaje głównym partnerem handlowym Mercosuru, ale jej znaczenie od kilkunastu lat ulega stopniowemu zmniejszeniu: powoli ustępujemy miejsca Azji. Z kolei perspektywa podpisania porozumienia UE - USA zmienia układ priorytetów po stronie europejskiej. Do tej pory Ameryka Łacińska była postrzegana jako potencjalna „furtka” do rynku północnoamerykańskiego. Wkrótce taka furtka może już nie być potrzebna.

Jeśli zatem coś uzasadnia potrzebę powrotu do rozmów, to kwestie strategiczne i długoterminowe – zwłaszcza po stronie latynoskiej. W grę wchodzi miejsce Brazylii i Mercosuru w wyłaniającej się architekturze handlu światowego, a także struktura gospodarcza krajów latynoskich w przyszłości (rolnictwo vs przemysł) i związana z tym stabilność warunków makroekonomicznych, w jakich przyjdzie im działać.

Kraje Mercosuru mają powody, by się obawiać. Niedawne badania fundacji Bertelsmanna(2) pokazały, że w przypadku zawarcia ambitnego układu TTIP przez UE i Stany Zjednoczone, eksport latynoski do USA może spaść o całe 27%, a do UE o ponad 7%. Ten efekt nie wystąpi natychmiast, ale w ciągu 15-20 lat może de facto zepchnąć niektóre kraje Ameryki Łacińskiej na boczny tor światowej gospodarki. O ile państwa Sojuszu Pacyfiku mają jeszcze szansę uniknąć tego fatum dzięki konsekwentnej polityce gospodarczego otwarcia (zademonstrowanej m. in. podczas ostatniego szczytu APEC na początku października), o tyle kraje Mercosuru nie wykonały dotąd żądnego znaczącego ruchu, który mógłby odwrócić ich los.

Chwila próby

Kwestia osiągnięcia porozumienia z UE może okazać się prawdziwą próba przetrwania Mercosuru. Rynek Ameryki Południowej potrzebuje odzyskać dynamikę z początkowego okresu istnienia, odbudować wewnętrzną legitymację (nadszarpniętą wydarzeniami z 2012 r.), a być może nawet „określić się na nowo”.

W tej chwili, nie wydaje się projektem atrakcyjnym ani dla państw członkowskich, ani dla reszty świata. Paragwaj, upokorzony ubiegłorocznym zawieszeniem w prawach członka i powierzeniem prezydencji w Mercosurze Wenezueli, ma prawo czuć się partnerem „połowicznym”. Paradoksalnie, pozostaje jedynym krajem, który w ostatnich latach nie odnotował relatywnego spadku znaczenia handlu z resztą bloku. Pozostałe państwa Mercosuru są coraz bardziej zwrócone ku Azji, a coraz mniej ku sobie nawzajem. Argentyna, po bankructwie z 2001 r. i w reakcji na globalny kryzys 2008 r., jawnie łamie reguły bloku, wprowadzając nieuprawnione bariery handlowe. Te jeszcze do niedawna były tolerowane przez Brazylię, w ramach postawy popularnie nazywanej „dyplomatyczną cierpliwością”. Teraz jednak Brazylia zmaga się z gospodarczym spowolnieniem i rosnącym społecznym niezadowoleniem, dlatego nie może dłużej przymykać oczu na argentyńską samowolę. Nic dziwnego, że stosunki dyplomatyczne Argentyny z Brazylią przeżywają trudne chwile.

Jednocześnie, Mercosur doczekał się w regionie latynoskim poważnej konkurencji w postaci innej inicjatywy integracyjnej - Sojuszu Pacyfiku. Ten zdążył przykuć zainteresowanie międzynarodowych inwestorów dzięki zdecydowanemu opowiedzeniu się po stronie handlowego otwarcia i gospodarki rynkowej. Dokonał symbolicznej detronizacji Mercosuru, stając się najbardziej dynamiczną i emocjonującą inicjatywą integracyjną w regionie latynoskim. Przez moment mówiło się nawet, że Urugwaj (mimo braku dostępu do Pacyfiku) byłby zainteresowany wstąpieniem do Sojuszu – co wymagałoby wcześniejszego wyjścia z Mercosuru.

Mimo to, pogłoski o śmierci Mercosuru są mocno przedwczesne. Dla Brazylii wciąż pozostaje on projektem o kluczowym znaczeniu strategicznym. Jak stwierdził były minister spraw zagranicznych tego kraju, Celso Amorim, podczas Forum Ekonomicznego w Davos w 2008 r., „Mercosur jest dla Brazylii synonimem pokoju i stabilności politycznej w całej Ameryce Południowej”. Tak samo jak u podłoża Unii Europejskiej stała potrzeba wyjścia z tragicznej rywalizacji między Francją a Niemcami, tak w przypadku Mercosuru od samego początku chodziło o znalezienie stabilnej równowagi w stosunkach Brazylia – Argentyna. Poza tym, z perspektywy Brazylii, trwałość Mercosuru jest konieczna do tego, by mogła przedstawiać się na zewnątrz jako polityczny lider całego regionu.  

Dlatego, choć chodzą słuchy o możliwym zawarciu przez Brazylię jednostronnego porozumienia z UE, prawdopodobnie uczyni ona wszystko, aby to Mercosur był stroną przyszłego układu. W tym kierunku zmierzają nieformalne, póki co, pomysły zawarcia porozumienia „zróżnicowanej prędkości”. Mercosur miałby wynegocjować układ z UE, do którego poszczególni członkowie bloku mogliby przystąpić prędzej (np. Brazylia, Urugwaj) lub później (np. Argentyna, Paragwaj). Podobne rozwiązanie pomogło swego czasu przełamać impas w negocjacjach między UE a Wspólnotą Andyjską: ostatecznie, Ekwador i Boliwia wycofały się z negocjacji, a Unia podpisała umowę handlową z Kolumbią i Peru. Mniej prawdopodobna, ale również możliwa, jest zmiana statusu Mercosuru. Miałby on zrezygnować z ambicji unii celnej, zamiast tego stając się zwyczajną strefą wolnego handlu: co pozwoliłoby jego członkom na prowadzenie jednostronnych negocjacji handlowych z resztą świata.

Z tej perspektywy, bardzo istotne są sygnały płynące z Argentyny, która deklaruje zainteresowanie zawarciem „zrównoważonego” układu z UE. Większość badań wskazuje na to, że Argentyna, eksportując głównie żywność i surowce naturalne a lokalny przemysł chroniąc przed konkurencją zagraniczną, miałaby bezpośrednio niewiele do wygrania na porozumieniu handlowym z UE. Natomiast wśród argentyńskich interesariuszy rośnie świadomość olbrzymich kosztów, jakie wiązałyby się z ewentualnym rozpadem Mercosuru lub podpisaniem przez Brazylię jednostronnego porozumienia z UE. Argentyński przemysł straciłby wówczas uprzywilejowany dostęp do brazylijskiego rynku, który jest głównym zagranicznym odbiorcą jego produktów.  

Chociaż i Unia, i Mercosur mają do końca roku przedstawić oferty, na których zostaną oparte późniejsze negocjacje, inicjatywa ewidentnie znajduje się teraz po zachodniej stronie Atlantyku. Państwa Mercosuru muszą dojść między sobą do porozumienia, według jakiej formuły przystąpią do negocjacji i czy znalezienie tej formuły będzie od nich wymagać zmiany statutu całej organizacji. Nie ulega wątpliwości, że podpisanie układu UE – Mercosur byłoby czynnikiem przywracającym dynamikę i atrakcyjność tej latynoskiej inicjatywie. Zanim jednak do tego dojdzie, Mercosur musi zmierzyć się z zupełnie realną groźbą rozpadu lub pogrążenia w politycznym klinczu i gospodarczej stagnacji.

W dyskusjach nad tym, jaki wpływ na sytuację krajów latynoskich będzie mieć obserwowana obecnie na świecie nowa dynamika wolnohandlowa, wskazuje się zwykle na trzy możliwe scenariusze(3). Pierwszy, scenariusz status quo zakłada stopniową marginalizację takich krajów, jak te wchodzące w skład Mercosuru, które (w przeciwieństwie do Meksyku, Peru i Chile) nie biorą udziału w negocjacjach nad Porozumieniem Trans-Pacyficznym (TPP). Drugi, scenariusz „koalicji dobrej woli” przewiduje włączenie do nowej architektury handlowej wybranych „podobnie myślących państw”, takich jak Kolumbia, Kostaryka czy Panama. To tylko pogłębiłoby wewnętrzne podziały w regionie latynoskim. Jedyny „ratunek” dla państw Mercosuru polegałby na tym, aby porozumienia TPP i TTIP stały się „detonatorem” negocjacji multilateralnych, prowadzonych na forum Światowej Organizacji Handlu – co przewiduje scenariusz trzeci. Z tego powodu, negocjacje z UE powinny być przez Mercosur postrzegane jako instrument o strategicznym znaczeniu: istotny nie tylko ze względu na łatwiejszy dostęp do europejskiego rynku, ale także w związku z potrzebą zademonstrowania otwartości przed resztą świata i dołożenia kolejnej „cegiełki” do globalnej architektury handlowej – co z kolei zwiększyłoby szanse na wskrzeszenie negocjacji multilateralnych.

Wracając do stołu obrad, Europa musi wykazać wyrozumiałość dla złożonej sytuacji, w jakiej znajduje się latynoski partner i traktować negocjacje z Mercosurem jako element większej układanki geopolitycznej. Także z europejskiego punktu widzenia w grę wchodzi nie tylko handel z Brazylią i jej sąsiadami, ale również i przede wszystkim stabilność polityczna Ameryki Łacińskiej oraz forma naszej współpracy z tą częścią świata w przyszłości.

Przypisy:

(1) L. Castro, R. Rozemberg, „Una evaluación preliminar de los posibles efectos de un tratado de libre comercio Unión Europea – Mercosur para las provincias argentinas”, sierpień 2013 r.

(2) G. Felbermayr, S. Lehwald, B. Heid, „Transatlantic Trade and Investment Partnership: Who Benefits from a Free Trade?”, Bertelsmann Stiftung, 2013.

(3) B. Kotschawar, J. Schott, „The Next Big Thing? The Trans-Pacific Partnership & Latin America”, Americas Quarterly, Spring 2013.

Paweł Zerka jest analitykiem demosEUROPA - Centrum Strategii Europejskiej.