Paweł Zerka: Brazylia, między protekcjonizmem a wolnym handlem

• brazylia

Majowy szczyt Sojuszu Pacyfiku oraz wybór Brazylijczyka Roberto Azevedo na szefa Światowej Organizacji Handlu świadczą o nowej dynamice politycznej i gospodarczej w Ameryce Łacińskiej. Najważniejsze pytania dotyczą teraz Brazylii. Czy latynoski kolos, poszukując nowych źródeł wzrostu, powieli doświadczenia Meksyku sprzed trzech dekad? Czy zdecyduje się zerwać z protekcjonistyczną tradycją i czy mu się to uda?

Stary dylemat

Ameryka Łacińska od dawna była poligonem doświadczalnym dla alternatywnych modeli rozwoju gospodarczego. W latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku (a w przypadku Argentyny nawet dwie dekady wcześniej) region słynął z silnego protekcjonizmu, utrzymywanego w myśl polityki substytucji importu. Później, w dużej mierze za sprawą skutecznego „zarażenia” myślą neoliberalną latynoskich elit ekonomicznych, w większości krajów nastąpił wolnohandlowy zwrot. Meksyk w ciągu zaledwie dwóch dekad, w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, przekształcił się ze skrajnie zamkniętej w jedną z najbardziej otwartych gospodarek na świecie. Neoliberalizm na trwałe zakorzenił się w Chile, choć do gospodarczego otwarcia doprowadziła wojskowa dyktatura gen. Augusto Pinocheta. Dla odmiany, w Argentynie neoliberalizm został w latach dziewięćdziesiątych doprowadzony do skrajności. Międzynarodowe instytucje finansowe przedstawiały wówczas ten kraj za swojego „pupila”. Jednakże, doszło w nim do pospiesznej prywatyzacji i załamania się krajowej produkcji, nie wytrzymującej konkurencji z importem, który z kolei stał się wyjątkowo tani z uwagi na usztywniony kurs peso w stosunku do dolara. Po historycznym bankructwie z 2001 roku, Argentyna wróciła do protekcjonistycznych przyzwyczajeń.

Dzisiaj Ameryka Łacińska dzielona jest na dwa obozy: protekcjonistyczny i silnie upaństwowiony Mercosur, obejmujący Argentynę, Brazylię, Paragwaj (tymczasowo zawieszony po ubiegłorocznym impeachmencie prezydenta Fernando Lugo), Urugwaj i Wenezuelę; oraz wolnohandlowy Sojusz Pacyfiku (Alianza del Pacifico) z Chile, Kolumbią, Meksykiem i Peru na pokładzie. Porównanie wskaźników wzrostu gospodarczego jednych i drugich  wskazuje na bardziej stabilne perspektywy rozwojowe gospodarek otwartych; niemniej, z uwagi na wewnętrzne zróżnicowanie prognoz w obu grupach, nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć sporu o dziejową rację wolnego handlu lub protekcjonizmu [„World Economic Outlook: Hopes, Realities, Risks”, IMF, April 2013, p. 60].

Kraje Unii Pacyfiku uzgodniły, że zniosą 90% barier we wzajemnym handlu, a w ciągu najbliższych siedmiu lat uporają się z pozostałymi 10%. Ich łączne PKB stanowi 35% całej Ameryki Łacińskiej, co stawia je mniej więcej na równi z Brazylią. Co więcej, odpowiadają za 50% handlu zagranicznego realizowanego przez kraje latynoskie. U podstaw sojuszu, powstałego zaledwie rok temu, stoi przekonanie o tym, że integracja regionalna to warunek przedwstępny do pełnego włączenia się w rynek globalny na korzystnych warunkach. To wydaje się być racjonalną strategią w przypadku relatywnie niewielkich gospodarek Chile, Peru i Kolumbii, które mogą w ten sposób skorzystać z efektów skali. To równie zrozumiałe posunięcie ze strony Meksyku, który –dzięki szlakom przetartym przez Chile i Peru- może w końcu rozwinąć więzi z krajami azjatyckimi. Co ciekawe, prezydent Chin Xi Jinping, podczas trwającej obecnie swojej pierwszej wizyty w Ameryce Łacińskiej, nie odwiedzi Wenezueli ani Kuby, a właśnie Meksyk.

Podobny zamysł „otwartego regionalizmu” leżał u podstaw Mercosuru, powołanego do życia w 1991 roku. Jednak od tamtej pory państwom tworzącym blok udało się podpisać porozumienia handlowe zaledwie z Izraelem, Egiptem i Palestyną. Z czasem, Brazylia, Argentyna i Wenezuela zaczęły w międzynarodowej percepcji uosabiać kapitalizm państwowy: z wysokimi barierami dla handlu międzynarodowego, rozbudowaną biurokracją i nadaktywną rolą państwa w gospodarce. Znajduje to odzwierciedlenie w ich odległej pozycji w rankingu wolności gospodarczej publikowanym rokrocznie przez Heritage Foundation (odpowiednio 100., 160. i 174. miejsce na 177 sklasyfikowanych państw według „2013 Index of Economic Freedom”).

Nowe rozdanie

Warto jednak zwrócić uwagę na to, że sztywny podział Ameryki Łacińskiej na zamknięte Południe i otwartą Północ nie jest sprawą przesądzoną.  Zarówno wewnętrznie, jak i globalnie, zmianie ulega kontekst, potencjalnie otwierając przestrzeń dla nowej fali liberalizacji w regionie latynoskim.

Z jednej strony, do gospodarczego otwarcia skłaniają globalne przetasowania polityczne. Szukając sposobu na wyjście z kryzysu, a jednocześnie zdając sobie sprawę z nikłych szans na szybkie dokończenie globalnych rozmów wolnohandlowych w ramach Rundy Doha (także w związku z własną nieprzejednaną postawą w kwestiach rolnictwa), Stany Zjednoczone i Unia Europejska zaczęły dążyć do porozumień wolnohandlowych z innymi partnerami na świecie oraz, co najważniejsze, zainicjowały między sobą proces ustalania mandatów do negocjacji transatlantyckich.

Zagęszczenie sieci bilateralnych i regionalnych układów wolnohandlowych to potencjalne ryzyko dla tych krajów, które znajdą się poza nimi – jak Chiny czy, w przypadku Ameryki Łacińskiej, kraje Mercosuru. Z kolei wejście w te układy to wyjątkowa szansa dla państw, które potrzebują dostępu do międzynarodowego rynku, obfitego strumienia zagranicznych inwestycji oraz integracji z globalnymi łańcuchami wartości dodanej, po to, by pokonać „pułapkę średniego dochodu” i przejść do następnej fazy rozwoju gospodarczego. To jeden z powodów leżących o podłoża Sojuszu Pacyfiku. Chile, Kolumbia i Peru to kraje, które w ciągu ostatniej dekady odnotowały, co prawda, spektakularny wzrost, ale generowany przede wszystkim eksportem surowców. Nadzwyczajne okoliczności, w postaci azjatyckiego boomu na latynoskie surowce mineralne oraz żywność, z czasem przeminą, a zatem należy wykorzystać ten czas na budowę przyszłych źródeł wzrostu.

Z drugiej strony, klimat intelektualny w ekonomicznym mainstreamie zdaje się zmierzać ku bardziej pragmatycznemu rozumieniu liberalizmu. Angusa Burgin z John Hopkins University przekonuje, że poglądy liberałów na politykę gospodarczą i handlową nigdy nie były jednorodne, zmieniając się na przestrzeni dekad. Milton Friedman doprowadził je do swego rodzaju „przejaskrawienia”, traktując wszystkie państwa tak, jakby mógł w nich obowiązywać jeden i ten sam model. Natomiast trwający obecnie kryzys gospodarczy wymusi, zdaniem Burgina, powrót do bardziej zniuansowanej, w miejsce „czarno-białej” wersji liberalnej myśli ekonomicznej [A. Burgin, „The Great Persuassion: Reinventing Free Markets since the Depression”, 2012].

„Odczarowanie” liberalizmu i protekcjonizmu zarazem powinno pozwolić na lepsze zrozumienie tego, co jest, a co nie jest uzasadnioną barierą handlową. To z kolei mogłoby stworzyć pole dla pojawienia się nowej dynamiki liberalizacyjnej w krajach, które dotychczas z wolnego handlu nie słynęły.

Pod maską protekcjonizmu

Brazylia stosuje wiele barier handlowych (między innymi dlatego zajmuje dopiero 123. miejsce na 185 krajów w rankingu „Doing Business 2013” pod względem łatwości prowadzenia wymiany międzynarodowej). Krajowi producenci korzystają z licznych przywilejów podatkowych, podczas gdy wiele importowanych produktów (np. samochody) obciążonych jest wysokimi taryfami. Brazylijski protekcjonizm, co do zasady, można uzasadnić potrzebą budowy bazy przemysłowej, zanim gospodarka na dobre otworzy się na międzynarodową konkurencję. Można go zrozumieć jako tymczasowy środek, stabilizujący rynek pracy i konsumpcję wewnętrzną w okresie globalnego kryzysu. Niemniej trudno wyobrazić sobie, aby miał obowiązywać w dłuższym okresie i w większej części gospodarki. Po pierwsze, ponieważ ostatecznie płacą za to konsumenci, dla których importowane produkty są odpowiednio droższe. Po drugie, gdyż „inkubatoryjne warunki” na dłuższą metę hamują wzrost konkurencyjności brazylijskich produktów. Warto przy tym zwrócić uwagę, że jedna z najważniejszych brazylijskich marek eksportowych, działający w branży lotniczej Embrear, „rozwinął skrzydła” między innymi dzięki temu, że nie był związany ograniczeniami nakazującymi mu opierać produkcję o krajowych dostawców [„The Brazilian Economy”, Vol 4, No 4, Getulio Vargas Foundation, April 2012].

Jeszcze bardziej protekcjonistyczna od Brazylii jest Argentyna (stąd jej dalsze, 139. miejsce w rankingu „Doing Business 2013” pod względem łatwości prowadzenia handlu międzynarodowego). Jej gospodarcze zamknięcie można próbować wytłumaczyć potrzebą rozwoju bazy przemysłowej albo polityką społeczno-gospodarczej spójności: koszty wysokich barier ponoszą, przede wszystkim, producenci z produktywnych nizin (pampas), a korzysta na nich wnętrze kraju (interior), tradycyjnie żyjące „na garnuszku” państwa [L. Sawers, „The other Argentina: the interior and national development”, 1996].

Niestety, wiele wskazuje na to, że protekcjonizm ery Kirchnerów, rządzących Argentyną nieprzerwanie od 2003 roku, wynika nie tyle z przemyślanej strategii rozwojowej, co z kalkulacji politycznej, dla której powszechne w społeczeństwie odrzucenie neoliberalizmu jako takiego stanowi żyzny grunt. Gdy tylko podejmowano w Argentynie próby gospodarczego otwarcia (jak w czasach dyktatury wojskowej 1976-83 lub podczas dekady Menema 1989-99), kończyło się to rosnącym deficytem handlowym, zadłużeniem zagranicznym, problemami z wypłacalnością, ewentualnie również bankructwem. W społecznej świadomości gospodarcze otwarcie miesza się z pamięcią o krwawych represjach lub narodowym upokorzeniu. Dlatego nader trudno wyobrazić sobie, aby Argentyna była w stanie prędko ulec powabom wolnego handlu.

Brazylia bez barier?

Co innego Brazylia. Ten kraj, o powierzchni dwukrotnie większej niż cała Unia Europejska i PKB porównywalnym z Wielką Brytanią, znajduje się teraz w centrum światowej uwagi. Nie tylko dlatego, że Roberto Azevedo zwyciężył w wyścigu u fotel nowego szefa WTO: mało kto przypuszcza, aby on sam był w stanie skierować tę pogrążoną w kryzysie organizację na inne tory. Raczej dlatego, że brazylijski model społeczno-gospodarczy był do niedawna „historią sukcesu”. Dopiero od niedawna uwidaczniają się rysy na jego wizerunku.

Nie sposób zaprzeczyć sukcesom Brazylii w walce z biedą i społecznymi nierównościami: w ciągu zaledwie dekady wyciągnięto z biedy 40 milionów mieszkańców, tyle samo wzmocniło szeregi klasy średniej. Ale wzrost gospodarczy spadł w ostatnim roku poniżej 1% (z 6-7% w poprzednich latach), podczas gdy inflacja rozpędziła się do 6%, zwracając uwagę na utrzymujące się niesprawności w brazylijskiej gospodarce: niski poziom inwestycji, fatalną infrastrukturę, rozbudowaną biurokrację, słabo rozwiniętą przedsiębiorczość, uzależnienie wzrostu PKB od eksportu surowców mineralnych i żywności. Model, który do tej pory opierał się na pobudzeniu konsumpcji wewnętrznej kosztem rosnącego zadłużenia i dzięki nadzwyczajnym wpływom z eksportu surowców, powoli zdaje się wyczerpywać. Dzięki programom socjalnym wzmocniła się klasa średnia, ale to przede wszystkim pobudziło konsumpcję: wydatki gospodarstw domowych odpowiadają za 60% PKB, podczas gdy w Chinach ledwie za 35% [„Brazil: Consumer Rhythm”, Financial Times, January 7, 2013].

W Brazylii trwa teraz ożywiona debata na temat przyszłości modelu społeczno-gospodarczego. Jednym z potencjalnych nowych źródeł wzrostu mogłyby być dla Brazylii nowe rynki, co wymagałoby od niej większego otwarcia się na handel międzynarodowy. Brazylię ograniczają zobowiązania w ramach Mercosuru, nie sprzyja jej też nasilający się protekcjonizm Argentyny pod rządami Christiny Kirchner. Polityka południowego sąsiada oraz najmłodszego członka Mercosuru, Wenezueli, coraz wyraźniej zaczynają Brazylii ciążyć ["Portazo de Dilma Rousseff a la Kirchner", La Semana, 6 czerwca 2013 r.]. Dilma Rousseff mogłaby jednak z własnej inicjatywy „wskrzesić” negocjacje wolnohandlowe z Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi. Brazylia, jako członek unii celnej, nie może tego uczynić bez konsultacji z innymi państwami Mercosuru. Można jednak wyobrazić sobie, że podejmie takie rozmowy za ich przyzwoleniem, z możliwością dołączenia innych członków bloku do stołu obrad, kiedy tylko uznają to za stosowne.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na to, że w kwietniu tego roku pojawiła się informacja o możliwym wznowieniu, w ciągu kilku miesięcy, negocjacji UE-Mercosur: z przewodnią rolą Urugwaju i przy silnym poparciu Brazylii [„Brazil to restart EU trade talks”, Financial Times, April 8, 2013]. Na początku czerwca, podczas oficjalnej wizyty w Hiszpanii, prezydent Urugwaju Jose Mujica przypomniał Europejczykom o potrzebie dokończenia tych trwających już kilkanaście lat negocjacji.

Widać również zbliżenie w relacjach między Brazylią a Stanami Zjednoczonymi. Możliwe, że jeszcze w tym roku Barack Obama zaprosi Dilmę Rousseff do Waszyngtonu, co byłoby pierwszą oficjalną wizytą tego typu od osiemnastu lat. Dla Amerykanów Brazylia jest atrakcyjnym partnerem handlowym, zgłaszającym zapotrzebowanie na produkowane w USA części zamienne do samolotów, maszyny, tworzywa sztuczne. Z kolei w samej Brazylii uwidaczniają się złe strony zbytniego uzależnienia od wymiany handlowej z Chinami. Brazylia potrzebuje wydostać się z pułapki surowcowej, przesuwając się na wyższy poziom łańcucha wartości dodanej. W tym może jej pomóc bardziej wyrafinowany rynek amerykański oraz północne uczelnie: rząd Dilmy Rousseff w ramach programu (nomen omen) „Nauka bez barier” przeznaczył 1,5 mld USD na wsparcie studentów brazylijskich wyjeżdżających do najlepszych szkół na świecie, przede wszystkim w USA [„Politics put to one side in sign of closer ties between Brazil and the US”, Financial Times, May 16, 2013].

Nadzieje i obawy

O ile wybór Roberto Azevedo na nowego szefa WTO może budzić obawy (o to na przykład, czy będąc Brazylijczykiem ergo zwolennikiem pewnej dozy protekcjonizmu zupełnie nie zahamuje globalnych negocjacji wolnohandlowych), o tyle rzeczywista sytuacja wydaje się znacznie bardziej skomplikowana.

Po pierwsze, obawy o większe przyzwolenie WTO dla protekcjonizmu mogą okazać się mocno przesadzone. Azevedo od dawna podkreślał, że jego głównym zadaniem na stanowisku szefa WTO będzie doprowadzenie Rundy Doha do pomyślnego zakończenia. Jakiekolwiek globalne porozumienie będzie wymagało znalezienia wspólnego mianownika pomiędzy globalnym Południem i Północą, a Brazylijczyk ma szanse zjednać sobie przychylność zarówno jednej, jak i drugiej grupy państw. Jego główny konkurent, Herminio Blanco z Meksyku, był bardziej jednoznacznym zwolennikiem wolnego handlu, natomiast nie cieszył się równie silną pozycją pośród krajów rozwijających się.

Po drugie, negocjacje globalne w ramach WTO stanowią obecnie tylko jedną z odsłon dynamiki wolnohandlowej obserwowanej na świecie. Równolegle wobec nich mamy do czynienia z całym kalejdoskopem układów bilateralnych lub regionalnych, takich jak partnerstwa transpacyficzne i transatlantyckie, do których trwają przygotowania, czy też nabierający rozpędu Sojusz Pacyfiku.

Po trzecie, odium protekcjonistyczne, które ciąży na Brazylii, wynika częściowo z utożsamiania protekcjonizmu z etatyzmem, a także stąd, że Brazylia kojarzona jest z grupą BRICS, zrzeszającą oprócz niej Rosję, Indie, Chiny i Republikę Południowej Afryki. Pośród analityków polityki międzynarodowej dominuje jednak przekonanie, że BRICS jest ugrupowaniem nazbyt eklektycznym, aby mogło przetrwać próbę czasu. Jeżeli Brazylia chciałaby faktycznie wzmocnić swoją pozycję w polityce i gospodarce międzynarodowej, wówczas musiałaby tego dokonać jako lider regionalny. Do tego potrzeba, aby dalej odnotowywała wzrost gospodarczy i była inspiracją dla latynoskich sąsiadów, co z kolei trudno wyobrazić sobie bez jej silniejszej integracji gospodarczej z regionem.


Śladami Meksyku?

Póki co, niewiele jest dowodów na to, aby Brazylia miała w najbliższych latach „przechrzcić się” na gospodarcze otwarcie: obniżyć utrzymujące się bariery dla importu, ograniczyć wsparcie dla krajowych producentów, rozwinąć sieć międzynarodowych układów wolnohandlowych. Nie należy jednak wykluczać tego scenariusza: w ciągu ostatnich dwóch dekad Brazylia już zdążyła zadziwić świat umiejętnością głębokiej społeczno-ekonomicznej transformacji.

Z jednej strony, brazylijskiemu otwarciu dobrze wróży kontekst: postępująca integracja handlowa na świecie i w regionie latynoskim, a także pokryzysowe „odczarowanie” liberalizmu. Sprzyjają temu również bieżące potrzeby Brazylii: słabnące perspektywy rozwojowe i poszukiwanie nowych źródeł wzrostu. Nadzieją napawa przykład Meksyku, który w ciągu ostatnich trzech dekad skutecznie i konsekwentnie przestawił się z protekcjonizmu na liberalizm. W przypadku Meksyku, kluczową rolę odegrała przemiana intelektualna wśród elity ekonomicznej [S. Babb, „Managing Mexico: from Nationalism to Neoliberalism”, 2001] oraz nasilająca się rywalizacja między sektorem prywatnym i państwowym o kurczące się zasoby środków publicznych [A. Tornell, „Are Economic Crises Necessary for Trade Liberalization and Fiscal Reform? The Mexican Experiance”, 1995]. Przemianie dodatkowo sprzyjał globalny klimat intelektualny, przychylny –tak jak dzisiaj- wobec gospodarczego otwarcia.

Z drugiej strony, istnieje w Brazylii szereg przeszkód strukturalnych, które czynią ją mniej zdolną do wyciągnięcia autentycznych korzyści z gospodarczego otwarcia. Trudno jest w krótkim czasie ograniczyć biurokrację, nadrobić braki infrastrukturalne i edukacyjne, wzmocnić konkurencyjność gospodarki, a zarazem wydobyć się z uzależnienia od eksportu surowców. Nic na razie nie wskazuje na to, aby tak, jak w Meksyku, gospodarcze spowolnienie miało pobudzić wystarczająco silne odśrodkowe prądy liberalizacyjne, chociażby w postaci rosnącej presji ze strony sektora prywatnego. Tę kwestię dodatkowo komplikuje brak wyraźnego przekonania, czy Meksyk faktycznie ma od Brazylii dużo lepsze perspektywy rozwojowe: co prawda, niektórzy twierdzą, że już w 2022 r. może ją wyprzedzić pod względem poziomu PKB [„Will Brazil remain the country of the future?”, The Economist, October 8th, 2012]; ale prognozy IMF na najbliższe dwa lata są w przypadku obu krajów równie wstrzemięźliwe.

Pytania, które w ciągu najbliższych lat powinny doczekać się odpowiedzi, dotyczą tego: na ile Brazylia jest zdeterminowana, by stać się gospodarczą potęgą; i czy mając ten cel na uwadze będzie skłonna i zdolna zmienić swoje wieloletnie przyzwyczajenia, głęboko zakorzenione w kulturze oraz politycznych i gospodarczych instytucjach?

Jedno jest pewne: trudno o lepszy moment na wolnohandlową „metamorfozę”, aniżeli zbliżające się przejęcie sterów WTO przez Brazylijczyka.

Przedruk artykułu z bloga: http://notyzbogoty.blogspot.com