Paweł Zerka: Logika argentyńskiego protekcjonizmu (cz. 1)

• argentyna

W ciągu ostatnich trzech lat Argentyna zyskała złą sławę gospodarki, która przoduje w stosowaniu barier dla handlu międzynarodowego. Istnieje pokusa, aby argentyński protekcjonizm tłumaczyć czynnikami, które już w poprzednich dekadach dały o sobie znać. Niemniej obecnie zjawisko to wydaje się mieć źródła o wiele bardziej trywialne.

Kasa razy dwa

Argentyna nie tylko wyrasta na przodownika protekcjonizmu („Latin America and Crisis-Era Protectionism“, Global Trade Alert, 22 lipca 2013 r.). Jednocześnie staje się krajem coraz mniej przyjaznym dla biznesu: w najnowszym Światowym Rankingu Konkurencyjności spadła o dziesięć pozycji na dalekie, 104. miejsce wśród 148 krajów. W całej Ameryce Południowej gorzej oceniana jest tylko Wenezuela („Global Competitiveness Report 2013-2014”, World Economic Forum, wrzesień 2013 r.).

Istnieje pokusa, aby argentyński protekcjonizm tłumaczyć czynnikami, które już w poprzednich dekadach dały o sobie znać w tym kraju. Po pierwsze: popularnością ekonomii nieortodoksyjnej wśród elity politycznej i intelektualnej - co znajdowało odzwierciedlenie w ponad czterdziestoletnich (1930-1975, z przerwami) próbach industrializacji zastępującej import. Po drugie: specyfiką miejscowej gospodarki – skoro obfituje w zasoby naturalne, a praca jest stosunkowo rzadkim czynnikiem produkcji, to nie ma co się dziwić, że związki zawodowe z większą niż gdzie indziej skutecznością wymagają na rządzie, aby chronił krajowy przemysł (i ich miejsca pracy) przed zagraniczną konkurencją. A zatem: ideologia plus walka interesów, w kraju o szczególnej strukturze czynników produkcji i peryferyjnym położeniu w geografii światowego handlu. To wytłumaczenia, które automatycznie nasuwają się na myśl.

Niemniej aktualny protekcjonizm rządu Cristiny Fernández de Kirchner wydaje się mieć źródła o wiele bardziej trywialne: 1) niedostatek pesos w kasie państwowej i 2) kurczące się rezerwy dolarowe.

Żeby podreperować finanse publiczne, rząd próbował w 2008 r. podwyższyć cła eksportowe od produktów rolnych: z 35% do 44% dla soi i z 32% do 39% dla słonecznika (w obu przypadkach Argentyna należy do największych producentów na świecie). Co więcej, zapowiadał proporcjonalny wzrost ceł w przypadku dalszej zwyżki cen produktów rolnych na międzynarodowych rynkach. Argumentował to nadzwyczajnymi zyskami eksporterów oraz moralnym obowiązkiem podzielenia się nimi z resztą społeczeństwa. Ale nieoczekiwanie zamiary rządu spotkały się ze zdecydowanym oporem słabo dotąd zorganizowanego sektora rolnego i lokalnych społeczności. Rząd nie docenił prorozwojowej roli argentyńskiego rolnictwa: prowincje rolnicze rozwijają się dzięki temu, że producenci reinwestują 78% zysków w swojej okolicy. Między innymi dlatego argumenty rządu, który próbował przylepić rolnikom łatkę „oligarchii”, trafiły kulą w płot.

Po czterech miesiącach sporu i niepomyślnym głosowaniu w Kongresie rząd zmuszony był ustąpić. Ale cła eksportowe utrzymują się do dziś na i tak wysokim poziomie trzydziestu kilku procent. To pozwala rządowi Cristiny Kirchner na dalszą rozbudowę aparatu państwowego: zatrudnienie w administracji wzrosło w ciągu dziesięciu lat rządów Nestora (2003-2007) i Cristiny Kirchner (2007-dziś) o 50%! Dzięki podatkom od eksportu oraz ustawicznemu dodrukowywaniu pesos, rząd może m. in. kontynuować politykę szczodrego subsydiowania energii i transportu miejskiego.

Ale protekcjonizm, o który na forum Światowej Organizacji Handlu oskarża Argentynę ponad 40 krajów, dotyczy czego innego: pozacelnych barier dla importu. Te zaś mają źródło w wysychających rezerwach walutowych.

Aby zahamować spadek rezerw, rząd wprowadził w 2011 r. reglamentację walut (hiszp. cepo cambiario) oraz szereg barier mających ograniczyć import: od nieautomatycznych licencji; poprzez wymóg składania przez przedsiębiorców poświadczonych notarialnie deklaracji o zamiarze importu; nieformalny wymóg równoważenia importu eksportem; aż po telefoniczne zastraszanie krajowych importerów przez Sekretarza ds. Handlu Wewnętrznego, Guillermo Moreno. Bo to on odgrywa w tej historii główną rolę.

Nie tylko ekonomia

Rząd potrzebuje dolarów po to, by regulować zagraniczne zobowiązania, wynikające zarówno z importu, jak i zadłużenia za granicą. Dlaczego rządowi kurczą się rezerwy? Lista powodów jest długa i złożona, ale zasadniczo sprowadza się do dwóch czynników: makroekonomii i polityki.

Makro

Rezerwy się kurczą, bo zmniejsza się nadwyżka handlowa. Argentyna pozostaje jednym z największych na świecie eksporterów soi, słonecznika, kukurydzy, innych produktów rolnych, a także szeregu surowców naturalnych. Jeszcze kilka lat temu była eksporterem netto energii elektrycznej, ale w 2007 r. sytuacja się odwróciła i gospodarka w coraz większym stopniu uzależniona jest od importu energii. Rosnący deficyt energetyczny był w ostatnich miesiącach głównym winowajcą malejącej nadwyżki handlowej. Ale w ciągu minionych trzech lat do pogorszenia się bilansu handlowego przyczyniły się również inne czynniki – co najmniej dwa. Wybuch globalnego kryzysu finansowego w 2008 r. przełożył się na spadek eksportu. Z kolei inflacja, od 2007 r. rozpędzona do poziomu ponad 20% rocznie (według nieoficjalnych danych, bo dane narodowego urzędu statystycznego są od 2007 r. fałszowane przez rząd - o czym dalej), doprowadziła do realnej aprecjacji peso – czyniąc import tańszym, a argentyński eksport odpowiednio droższym dla zagranicy.

A czemu inflacja tak nagle przyspieszyła? W dużym skrócie, doprowadziła do tego polityka subsydiowania świadczeń oraz utrzymywania kursu peso względem dolara na niskim poziomie – co łącznie sprzyjało ekspansji konsumpcji krajowej. Przez pięć lat poprzedzających globalny kryzys finansowy argentyńskie PKB rosło w iście azjatyckim tempie 8% rocznie. Niskie ceny energii elektrycznej zachęcały do jej niegospodarnego zużycia, po części przyczyniając się do obecnego problemu Argentyny z bilansem energetycznym.

Niski kurs peso wobec dolara utrzymywano poprzez emisję pieniędzy, przy pomocy których Bank Centralny skupywał z rynku dolary, napływające w związku z eksportem surowców. Z czasem jednak, zwiększanie bazy monetarnej zaczęło służyć również celom fiskalnym: rząd musiał jakoś sfinansować rozrastającą się biurokrację i coraz droższe subsydia energetyczne i transportowe. W 2007 r. subsydia stanowiły 5,8% wydatków budżetowych (1,5% PKB), podczas gdy w 2013 r. sięgnęły już 11,5% wydatków (4,1% PKB). Polityka utrzymywania niskiego kursu peso poprzez skupowanie dolarów z rynku okazała się podwójnie nieskuteczna, prowadząc do realnej aprecjacji peso, a jednocześnie rozpędzając inflację.

W 2010 r. rząd przeprowadził operację zmiany zarządu i karty organicznej Banku Centralnego. Od tamtej pory powszechną praktyką stało się dodrukowywanie pieniędzy już nie tyle w związku z celami polityki kursowej, co na bieżące potrzeby. Lucas Llach, profesor Uniwersytetu Torcuato di Tela i autor popularnego bloga "Ciencia maldita", opowiada mi anegdotę: - W latach dziewięćdziesiątych, w holu Banku Centralnego powieszono tabliczkę z postulatem „Strzec wartości pieniądza”. Ale dwa lata temu tabliczka ta została ostentacyjnie zdjęta. Rząd uznał, że Bank Centralny, który walczy z inflacją, to wizja zanadto ortodoksyjna. Teraz instytucja ta ma działać w służbie zatrudnienia i inwestycji.

Polityka

Problem kurczących się rezerw walutowych nie byłby tak poważny, gdyby nie seria fatalnych w skutkach decyzji politycznych.

Motywem przewodnim kirchneryzmu jest „oddłużenie”. Rząd eksploatuje, a być może nawet sam podziela, strach społeczeństwa przed powrotem do roku 2001, gdy Argentyna doświadczyła najgłębszego kryzysu gospodarczego w swojej historii. Niczym wody święconej unika zaciągania nowych zobowiązań zagranicznych, jednocześnie stopniowo regulując dotychczasowe długi. Jak piszą Eduardo Levy Yeyati (ekonomista) i Marcos Novaro (politolog): - Zamiast spłacić dług w dobrych czasach po to, by móc zadłużyć się w czasach gorszych, Argentyna płaci zawsze, w gotówce i co do grosza. Nawet uciekając się do reglamentacji dolarów i ograniczeń importowych, w ten sposób przybliżając widmo recesji („Vamos por todo”, 2013). Rząd dumnie nazywa tę postawę „finansową suwerennością”, co współgra z ogólnie nacjonalistycznym tonem jego polityki zagranicznej (spór z Wielką Brytanią o Malwiny/Falklandy), gospodarczą (nacjonalizacja giganta naftowego YPF, argentyńskich linii lotniczych i szeregu innych firm) oraz handlową (protekcjonizm).

Jest nie lada paradoksem to, że mimo prowadzenia polityki oddłużenia, Argentyna pozostaje de facto odcięta od dostępu do kredytu zagranicznego: współczynnik ryzyka inwestycyjnego (ang. country risk) przekracza w jej przypadku 1000 pkt., podczas gdy wskaźnik dla Brazylii, do 2007 r. plasujący się na podobnym poziomie, wynosi obecnie ok. 200 pkt. – To oznacza, że mając do wyboru projekt argentyński o stopie zwrotu 16% i brazylijski o stopie zwrotu 10%, inwestorzy wybiorą Brazylię – tłumaczy ekonomista José Fanelli w dzienniku La Nación.

Co istotne, ryzyko inwestowania w Argentynie wzrosło nagle w 2007 r.: po tym, jak rząd przejął narodowy instytut statystyczny INDEC, zmieniając metodologię liczenia inflacji i obstawiając instytucję swoimi ludźmi. Tu po raz kolejny kłania się polityka: 2007 był rokiem wyborów prezydenckich i rząd nie chciał, aby rosnąca inflacja (wówczas jeszcze na bezpiecznym poziomie) mąciła sielankową narrację na temat dotychczasowych dokonań.

Jednak coś, co wydawało się tymczasowym i kosmetycznym posunięciem, wywołało prawdziwą lawinę. Nie tylko natychmiast wzrósł współczynnik ryzyka inwestycyjnego Argentyny. Nowe, zakłamane statystyki urzędowe stały się problemem dla przedsiębiorców, którym nie tylko trudniej jest podejmować decyzje inwestycyjne, ale i uzgadniać warunki zwykłych kontraktów. Zakłamanie przerzuciło się na inne statystyki, dotyczące wzrostu gospodarczego i poziomu ubóstwa. To z kolei uniemożliwia właściwe zarządzanie polityką makroekonomiczną. Wzrosły oczekiwania inflacyjne konsumentów – powyżej rzeczywistego wzrostu cen. A malejące zaufanie do krajowej waluty doprowadziło do ucieczki kapitałów i dolaryzacji oszczędności, w ten sposób pogłębiając problem kurczących się rezerw walutowych.

The Economist publikowanych przez Argentynę oficjalnych danych o inflacji już od dawna nie uznaje. Zamiast tego, korzysta z prywatnego miernika PriceStats. Ostatnio nawet niektórzy przedstawiciele rządu przyznali, że faktyczna inflacja jest wyższa od oficjalnej.

Kafka w Buenos Aires

Wprowadzone przez rząd ograniczenia dla importu prowadzą do wynaturzeń żywcem wyjętych z „Procesu” Kafki.

Bariery importowe hamują produkcję przemysłową, która w wielu wypadkach wymaga sprowadzenia półproduktów lub części składowych z zagranicy. Niektórzy spośród największych producentów są w stanie ominąć to ograniczenie, dzwoniąc bezpośrednio do Sekretarza Moreno. Ale takiej siły przebicia nie mają mniejsi przedsiębiorcy. Zmuszeni są albo prosić zaprzyjaźnioną dużą firmę, by w ich zastępstwie dokonała niezbędnego importu. Albo stają w długiej kolejce, by porozmawiać z którymś z urzędników Moreno. Ci zaś nie mogą przed petentami legitymować się inaczej, jak swoim numerem. – A gdybym chciał Panią zaprosić na kawę? – pyta urzędniczkę właściciel małego przedsiębiorstwa. – Wówczas musiałby Pan prosić o kontakt z operatorem nr 17.

Wszystko to prowadzi do bańki biurokratycznej. Przedstawiciel koncernu międzynarodowego, cytowany przez dziennik La Nación, żali się: - Nigdy nie mieliśmy tak rozrośniętego wydziału handlu zagranicznego. Niestety, powiększa się on nie po to, abyśmy podbijali nowe rynki, lecz dla obsługi "papierologii". Przygotowuje wnioski i wypełnia tysiące druczków, których ministerstwo od nas wymaga.

Sytuacja importerów dodatkowo skomplikowała się na początku 2013 r. W przypadku wybranych sektorów przemysłowych nie wystarczy już uzyskanie zgody na import, w oparciu o poświadczoną notarialnie deklarację (tzw. DJAI, declaración jurada anticipada de importación). Trzeba jeszcze zademonstrować, że dokonało się eksportu tej samej wartości równoważącego planowany import. Ten system, nazywany potocznie „jeden za jeden”, pobudził nieformalny handel "prawami do importu". Przemysłowcy wykupują od eksporterów żywności ich saldo eksportowe po to, by móc sprowadzić części składowe do własnej produkcji.

To jednak znów generuje po ich stronie dodatkowe koszty, które przekładają się na spadek międzynarodowej konkurencyjności lokalnej produkcji i wyższe ceny dla konsumentów w kraju. Przedsiębiorcy skarżą się, że Sekretarz Moreno tak samo traktuje import maszyn, które potrzebne są do rozwoju produkcji, jak import podkoszulków z Chin.

Ostateczny efekt tych ograniczeń jest łatwy do przewidzenia, choć inny od zamierzonego: spadek inwestycji, spadek produkcji, spadek eksportu, dalsze pogorszenie się salda handlu zagranicznego.

Co najmniej dwa lata

Guillermo Moreno ogłosił już, że bariery importowe utrzymają się przez kolejne dwa lata – czyli do wyborów prezydenckich 2015, które prawdopodobnie wyznaczą koniec ery Kirchnerów w Argentynie (więcej: "Przyszł(y/a) prezydent Argentyny", noty z bogoty, 6 września 2013 r.). Nie ma co liczyć na jakiekolwiek złagodzenie kursu w najbliższych miesiącach: rząd wciąż zmaga się z problemem kurczących się rezerw, a na poważniejszy zastrzyk nowych dolarów będzie musiał poczekać co najmniej do kwietnia 2014 r., gdy zaczną się zbiory soi.

Moreno nie jest już wszechpotężnym sternikiem argentyńskiej gospodarki, na jakiego kreował się przez ostatnie lata. Świadczy o tym kurs dolara na czarnym rynku: mimo osobistych (telefonicznych) zabiegów Sekretarza, aby zbić dolara do poziomu 6,50, czyli niewiele powyżej oficjalnego kursu 5,7, cena dolara na deptaku Florida w centrum Buenos Aires ustabilizowała się na poziomie powyżej 9,0 pesos.

Przedsiębiorcy wyczuwają zbliżający się koniec kirchneryzmu, dlatego coraz śmielej krytykują poczynania Sekretarza ds. Handlu Wewnętrznego. To wcześniej byłoby nie do pomyślenia. Ale to też niewiele zmienia.

Zdaniem Yeyati i Novaro, rząd Cristiny Kirchner przekroczył już Rubikon. Polityczne koszty zmiany dotychczasowego podejścia mogłyby okazać się dlań bardziej bolesne od trwania w błędzie: – W takiej sytuacji jedyne, co może zrobić rząd, to iść w zaparte i modlić się; uczynić z błedu cnotę i ogłosić, że jakakolwiek polityka alternatywna prowadziłaby do ruiny gospodarczej.

Przedsiębiorcy muszą uzbroić się w cierpliwość, gdyż czekają ich jeszcze co najmniej dwa lata Kafki w Buenos Aires.

Tekst pochodzi z bloga notyzbogoty.blogspot.com