Grzegorz Gogowski: Słów kilka o Polsce i bezpieczeństwie europejskim

• francja
• hiszpania
• ke
• niemcy
• pe
• polska
• sikorski
• trójkąt weimarski
• ue
• wojsko
• wpbio

W ostatnich latach w polskiej i europejskiej debacie coraz częściej pojawia się opinia podkreślająca, że Polska jest znaczącym graczem w Europie. Wydarzenia takie jak wizyta Francoisa Hollande’a w Warszawie czy też przemówienie Radosława Sikorskiego na spotkaniu „Trójkąta Weimarskiego Plus” skłaniają mnie do bardziej ogólnej refleksji na temat znaczenia Polski dla bezpieczeństwa europejskiego. „Unia Europejska powinna być supermocarstwem militarnym (…) jednak wymagać to będzie dużych nakładów finansowych” – w taki oto sposób można streścić stanowisko szefa polskiej dyplomacji podczas paryskiego spotkania „Weimar+” w dniu 15 listopada bieżącego roku. Niemiecki minister spraw zagranicznych Guido Westerwelle dodał, że wspólna polityka obronna UE "musi się udać", oraz podkreślił, że wobec przeniesienia punktu ciężkości zainteresowania Stanów Zjednoczonych w region Azji i Pacyfiku, „Europejczycy muszą wziąć kwestie obrony w swoje ręce”. Charakterystyczny „plus” w określeniu formuły spotkania wynika z faktu, że do Paryża oprócz ministrów obrony i szefów dyplomacji stałych członków Trójkąta Weimarskiego przybyli także przedstawiciele Hiszpanii i Włoch. Dzięki obecności dwóch „nowych” członków utworzono doraźnie grupę państw opowiadających się za wzmocnieniem Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej.

Współpraca paneuropejska czy małe wyspy kooperacji?

W tym miejscu nasuwa się pytanie: czy w obecnych realiach istnieje szansa na stworzenie wspólnej europejskiej obrony? Bez wątpienia państwa UE nie są narażone na agresję z zewnątrz, jednak WPBiO jest inicjatywą której celem nie jest wspólna walka z potencjalnym najeźdźcą, a ustanowienie efektywnych mechanizmów przeciwdziałania zagrożeniom i sytuacjom kryzysowym. Dwunastoletnia historia WPBiO dowodzi jednak, że państwom europejskim (ze względu na przyczyny różnego rodzaju poczynając od braku aktywności i zaangażowania) niezwykle trudno wypracować konstruktywne i jednolite stanowisko w kwestiach związanych z bezpieczeństwem międzynarodowym. Co więcej, oczywistym jest fakt, że w dobie pustoszącego Unię Europejską kryzysu finansowego, bezpieczeństwo zostało odsunięte na dalsze miejsca w hierarchii priorytetów państw członkowskich. Wydaje się, że w takich realiach, wypracowanie „Wspólnej” polityki bezpieczeństwa (ale również zagranicznej) tzn. stanowiącej kompromis i będącej efektem wymiernego zaangażowania większej ilości państw członkowskich, jest mało realne. Problem polega na tym, że wobec pojawiających się w ostatnich latach w bezpośrednim sąsiedztwie Europy coraz to nowych zagrożeń, takie „wspólne” podejście staje się palącą potrzebą.

We wcześniejszych szkicach często podkreślałem konieczność pojawienia się na forum UE tandemu państw-liderów, popierających ideę rewitalizacji wspólnej europejskiej obrony, analogicznego do „Wielkiej Trójki”, która doprowadziła do utworzenia EPBiO na szczytach unijnych w Kolonii i Helsinkach w 1999 roku. Dzisiaj, brytyjsko-francusko-niemiecka współpraca na rzecz bezpieczeństwa w ramach unijnych jest wykluczona, głównie ze względu na postawę Wielkiej Brytanii które obecnie bliżej polityki „neo-splendid-isolation”, niż do konstruktywnej postawy pro-europejskiej. Drugim problemem jest dość zachowawcze stanowisko Niemiec, które choć oficjalnie popierają rozwój WPBiO, to tradycyjnie opowiadają się przede wszystkim za instrumentami cywilnymi, takimi jak np. misje o charakterze Reform Sektora Bezpieczeństwa (Security Sector Reform – SSR), które jak pokazują doświadczenia zwłaszcza z kontynentu afrykańskiego, natrafiają na wiele ograniczeń. Jedynie Francja jest niezmiennie zainteresowana budową silnej wspólnej polityki obronnej UE, ale brak podobnej postawy wśród dwóch pozostałych potęg europejskich znacząco ogranicza możliwość postępu.

Różnice w kulturze strategicznej partnerów europejskich, ich indywidualne potrzeby zbrojeniowe, czy też wciąż żywa obawa przed utratą tego subtelnego fragmentu suwerenności jakim jest bezpieczeństwo, powodują, że wspólna paneuropejska polityka bezpieczeństwa 27 państw pozostaje jedynie niespełnioną ideą. Jeden z najwybitniejszych znawców problematyki bezpieczeństwa europejskiego Tomas Valasek w jednym ze swoich opracowań zwraca uwagę na znaczenie i użyteczność „mniejszych wysp współpracy” w zakresie bezpieczeństwa. Czyż takim związkom kilku sąsiedzkich państw nie jest łatwiej osiągnąć korzyść skali w zakresie zamówień zbrojeniowych, czy też podjąć decyzję o rozmieszczeniu wspólnych jednostek w regionie objętym kryzysem? Obecnie mamy na Starym Kontynencie takie „małe wyspy kooperacji”: Grupa Wyszechradzka, Beneluks, Trójkąt Weimarski, a nawet brytyjsko-francuski sojusz obronny. Wszystkie z wymienionych ugrupowań mają charakter poza-wspólnotowy, ale to bynajmniej nie oznacza, że korzyści płynące z ich istnienia nie mogą zostać przekute w postęp w zakresie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Jeśli więc porzucimy marzenia o budowie „Wspólnego” (czytaj: paneuropejskiego) podejścia do kwestii bezpieczeństwa, na rzecz oparcia unijnego bezpieczeństwa na kilku mniejszych filarach, Polska moim zdaniem staje się graczem kluczowym.

Dlaczego Polska?

Ktoś zapyta, dlaczego? Otóż, dzięki swojemu położeniu i wzmocnieniu swojego potencjału polityczno-militarnego Polska przestała być państwem, które może być marginalizowane bądź pomijane w polityce europejskiej. Co niezwykle istotne, Polska uelastyczniła również swoje podejście do kwestii bezpieczeństwa europejskiego, jednocześnie wyrażając większą niż uprzednio chęć jej kreowania. Przez kilkanaście lat okresu postzimnowojennego należeliśmy do grupy państw pro-atlantyckich – uznających gwarancje dostarczane przez NATO za podstawę swojego bezpieczeństwa, dość ostrożnie (by nie powiedzieć sceptycznie) nastawionych do autonomizacji obronnej UE. Nieuwzględniająca Europy polityka Stanów Zjednoczonych wpłynęła na zmianę naszej optyki. Polska nie tylko dołączyła do debaty na temat pogłębienia współpracy obronnej UE, ale poprzez szereg konkretnych propozycji wysuniętych podczas swojej prezydencji w Radzie stała się jedynym europejskim państwem, które usiłowało przejąć inicjatywę i w konstruktywny sposób sprostać sytuacji, w której USA wycofują się z europejskiej architektury bezpieczeństwa. Choć niektóre z priorytetów naszej prezydencji wydawały się nakreślone zbyt ambitnie, Polska potwierdziła, że jest gotowa odgrywać pierwszoplanową rolę w rozgrywce o rewitalizację WPBiO. Znawcy problematyki bezpieczeństwa z różnych europejskich ośrodków badawczych zauważyli i docenili polskie wysiłki na rzecz pogłębienia współpracy obronnej w Unii Europejskiej, jednak okazały się one daremne, gdyż większość państw członkowskich niestety nie podzieliła naszego entuzjazmu.

Argumentem wzmacniającym naszą pozycję jest fakt, że jesteśmy krajem, który nie został zmiażdżony kryzysem finansowym w takim stopniu jak niektórzy z silniejszych od nas graczy. W sytuacji, w której wewnątrz Unii Europejskiej można zauważyć pogłębiający się podział pomiędzy decyzyjną „Północą” a problematycznym „Południem”, wspomniany argument jest tym bardziej istotny. Janusz Reiter w felietonie na łamach „Rzeczpospolitej” podkreślił, że Polska dopiero zabiega o miejsce wśród dużych graczy Unii Europejskiej. Oczywiście, nie jesteśmy i wkrótce nie wkroczymy do klubu mocarstw europejskich, choć wydaje mi się, że póki co wcale nie mamy ambicji aby w nim być. Nasze najważniejsze interesy znajdują się w najbliższym otoczeniu geopolitycznym, dlatego też na dzień dzisiejszy nie wychodzimy poza sferę regionalną.

Opcja zachodnia

Przynależność Polski do grupy europejskich drugoligowców jest wbrew pozorom naszym atutem. Liderzy Starego Kontynentu potrzebują bowiem dobrych relacji z państwami, które z jednej strony nie staną się potencjalnymi konkurentami, a z drugiej strony mają na tyle silny głos, by ich ewentualne wsparcie było istotne podczas politycznych rozgrywek w Brukseli. Dlaczego wspomniany już wcześniej prezydent Hollande przebywając w Warszawie podkreślał szczególnie istnienie sojuszu politycznego łączącego Polskę i Francję, pomimo iż w rzeczywistości pomiędzy obydwoma państwami występuje więcej różnic niż wspólnych poglądów? Wielu komentatorów jest zdania, że taka postawa Paryża jest spowodowana obawą przed zbyt dobrymi relacjami pomiędzy Polską, a Niemcami. Nad Loarą, zbliżenie na linii Berlin-Warszawa jest bowiem postrzegane jako przeciwwaga zagrażająca duumwiratowi francusko-niemieckiemu w Unii Europejskiej. Postawę Hollande’a należy więc odbierać jako przejaw pragmatycznego „realpolitik”, a opowieści o francusko-polskiej wspólnocie politycznej włóżmy między bajki. W dobie luźnych sojuszy Polska powinna jednak naśladować taką postawę prezydenta Francji. W myśl starożytnej maksymy „nie pokładaj nadziei w sojuszu z silniejszym” oczywistym jest fakt, że Polska nie stanie się strategicznym sojusznikiem ani dla Paryża ani dla Berlina. Myślę, że Polska winna umiejętnie balansować pomiędzy państwami tworzącymi pozostałe dwa wierzchołki Trójkąta Weimarskiego w taki sposób, aby rozwiązywać konkretne sprawy, osiągać określone korzyści i w taki sposób zwiększać swój polityczny potencjał.

Trójkąt Weimarski jest (przynajmniej w teorii) doskonałą płaszczyzną współpracy na rzecz rozwoju WPBiO. Bezpieczeństwo wydaje się tym aspektem polityki europejskiej, w którym stanowiska Polski, Niemiec i Francji są najbardziej zbieżne. Wymiernym przykładem współpracy był np wspólny udział żołnierzy polskich, francuskich i niemieckich w misji wojskowej EUFOR RD Congo w Demokratycznej Republice Konga w 2006 roku. Warto również zaznaczyć, że w dniu 22 listopada wizytujący trójnarodowe ćwiczenia „Common Challenge 12”, minister Tomasz Siemoniak potwierdził gotowość Weimarskiej Grupy Bojowej, która będzie pełniła dyżur w ramach Europejskich Sił Szybkiego Reagowania w pierwszej połowie 2013 roku. Nie sposób również pominąć tzw. Inicjatywy Weimarskiej – wspólnego projektu państw Trójkąta Weimarskiego mającego na celu wzmocnienie WPBiO, stanowiącego początek dyskusji nad bezpieczeństwem europejskim, który był jednym z priorytetów Prezydencji Polski w Radzie w 2011 roku. Niestety współpraca weimarska nie jest wolna od problemów, z których podstawowym jest wspomniane powyżej różnice w potencjale pomiędzy Polską a Francją i Niemcami. Co więcej, niejednoznaczne zachowanie Francji podczas publikacji raportu Catherine Ashton w lipcu 2011 roku, po którym Wielka Brytania zawetowała jeden ze sztandarowych projektów polskiej Prezydencji, jakim było utworzenia Siedziby Operacyjnej Unii Europejskiej, może świadczyć o tym, że Paryż spośród dwóch „wysp współpracy” za ważniejszą od Weimarskiej uważa tę tworzoną wspólnie z Brytyjczykami.

Opcja Południowa

Choć Trójkąt Weimarski ze względu na uczestnictwo dwóch europejskich potęg wydaje się najkorzystniejszą spośród ugrupowań współpracy subregionalnej w których uczestniczy Polska, to nie powinniśmy zapominać o innych możliwych kierunkach kooperacji. W tym przypadku naturalnym wyborem jest Grupa Wyszechradzka, stanowiąca platformę współpracy pomiędzy czterema państwami Europy Środkowo-Wschodniej: Polską, Węgrami, Słowacją i Czechami. Profesor Stanisław Parzymies w jednej ze swoich prac zwraca uwagę, że współpraca wyszechradzka nie nabrała nigdy politycznego rozmachu, a jedną z głównych przyczyn była obawa naszych partnerów przed supremacją Polski, której nie zamierzały się one poddawać. Warto zauważyć, że pomimo iż potencjał polityczno-militarny rzeczywiście predestynował Polskę do roli lidera[1], to nasze władze nigdy nie przejawiały ambicji do objęcia faktycznego przywództwa w ugrupowaniu. Wydaje się jednak, że wobec swoistego zastoju w procesie pogłębienia współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa w ramach Grupy Wyszechradzkiej, Warszawa powinna przejąć inicjatywę i spróbować nakłonić partnerów do bliższej kooperacji. Zadanie nie będzie jednak łatwe, ze względu na kilka potencjalnych trudności. Po pierwsze w czasie problemów gospodarczych polityka obronna nie zajmuje najwyższych miejsc w hierarchii priorytetów Republiki Czeskiej, Słowacji ani Węgier. Według danych SIPRI, jedynie Polska zbliża się do rekomendowanego przez NATO wskaźnika wydatków obronnych na poziomie 2% PKB, podczas gdy żaden z pozostałych partnerów nie przekracza nawet 1,5% PKB. Co gorsza, scenariusz w którym władze tych państw będą podejmować ryzykowne decyzje obronne wobec których nie jest przekonany ani parlament, ani opinia publiczna wydaje się mało prawdopodobne. Po drugie, wewnątrz Grupy Wyszechradzkiej pojawiają się znaczące różnice w podejściu do kwestii zakresu i „głębokości” współpracy. Oto Polska sprawia wrażenie spoglądającej w większym stopniu na swoją współpracę z silniejszymi partnerami (Trójkąt Weimarski), podczas gdy Czechy i Słowacja preferują współpracę dwustronną. Po trzecie, na jakość współpracy wyszechradzkiej negatywnie wpływa permanentny spór węgiersko-słowacki nazywany niekiedy „najbardziej skomplikowanymi relacjami w Europie Środkowej”. W końcu po czwarte, Polska być może powoli acz konsekwentnie i systematycznie unowocześnia swoje siły zbrojne podczas gdy tempo modernizacji armii pozostałych państw jest bardzo niewielkie. W związku z tym, różnice w jakości uzbrojenia powiększają się, co ogranicza możliwości wspólnych zamówień sprzętu wojskowego.

Czy Grupa Wyszechradzka może być zatem jednym z filarów wzmacniających WPBiO? Przede wszystkim nie należy oczekiwać, że współpraca Polski, Węgier, Słowacji i Czech w sektorze bezpieczeństwa stanie się wyjątkowo zaawansowana. Bezsprzecznie kluczowym przedsięwzięciem będzie uzgodnione na spotkaniu ministrów obrony w Litomierzycach w maju bieżącego roku utworzenie Wyszechradzkiej Grupy Bojowej UE, która uzyska gotowość bojową w pierwszej połowie 2016 roku. W przyszłości współpraca państw wyszechradzkich powinna być stopniowo i rozsądnie rozszerzana o kolejne obszary sektora obronnego. Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem byłoby jej „nowe otwarcie” od przedsięwzięć najmniej ryzykownych, najłatwiejszych do zaakceptowania przez wszystkie państwa członkowskie Grupy, takie jak np. postulowane przez niektórych ekspertów utworzenie Wyszechradzkiego Uniwersytetu Obronnego. Ewentualny sukces w przedsięwzięciach mniejszego kalibru, mógłby zostać natomiast stworzyć odpowiedni klimat do pogłębienia kooperacji, w ramach której realizowane byłyby projekty umożliwiające np. osiągnięcie korzyści efektu skali. Choć na dzień dzisiejszy wydaje się to jedynie odległe marzenie, być może uda się nadać współpracy wyszechradzkiej kształt, który uczyni ją jednym z regionalnych filarów Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Obowiązkiem Polski jako najsilniejszego państwa regionu jest świecenie przykładem i zachęcanie mniejszych partnerów do wysiłku na rzecz osiągnięcia wspólnych korzyści.

Co dalej?

Powyższe rozważania dotyczą roli Polski w dwóch najważniejszych ugrupowaniach subregionalnych do których należymy. Uważny czytelnik zada być może pytanie, co w ten sposób osiągnąłem? Wydaje mi się, że jeśli za podstawę do rozważań przyjmiemy przytoczoną przeze mnie wcześniej koncepcję Tomasa Valaska zakładającą oparcie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony na subregionalnych wyspach kooperacji, istotna rola Polski w architekturze bezpieczeństwa europejskiego okazuje się łatwa do udowodnienia. Dlaczego? Otóż Polska posiada dzisiaj ogromną „zdolność koalicyjną” na Starym Kontynencie, dzięki której możemy współpracować z większością państw Starego Kontynentu, nie tylko z francusko-niemieckim duumwiratem i państwami wyszechradzkimi, o których wspomniałem powyżej. Wystarczy wspomnieć choćby polsko-szwedzkie spotkanie w formule kwadrygi, które odbyło się 12 listopada w Gdańsku, podczas którego poruszono problem rozwoju WPBiO i polityki wschodniej. Być może jest to pierwszy krok do pogłębionej współpracy Polski również państwami nordyckimi, które w ciągu ostatnich kilku miesięcy przejawiają większa aktywność na arenie międzynarodowej w kwestiach związanych z bezpieczeństwem. Warto również pamiętać o obecności Hiszpanii i Włoch w formule „Weimar+”, a także (mimo wszystko) państwach bałtyckich. Wydaje mi się, że utworzenie swoistej sieci współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa pomiędzy kilkoma grupami państw UE, których punktem stycznym jest Polska, byłoby niezwykle korzystne zarówno dla Polski jak i z punktu widzenia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Uważam również, że plusem naszej sytuacji jest fakt, że nasze wybory w konkretnych sytuacjach nie wykluczają możliwości podjęcia innych decyzji w przyszłości. Mówiąc wprost: Polska nie stoi przed koniecznością ostatecznego wyboru: wariantu wschodniego lub zachodniego, wariantu atlantyckiego bądź europejskiego. Polska powinna dziś racjonalnie i pragmatycznie dobierać partnerów, w sposób, który pozwoli rozwiązywać konkretne problemy i osiągać określone korzyści. Nasz potencjał jest wystarczający by prowadzić taką politykę. Zapomnijmy natomiast o trwałych sojuszach.


Przypisy:
[1] Polskie siły zbrojne są niemal dwukrotnie liczniejsze niż połączone armie Węgier, Słowacji i Republiki Czeskiej.