Paweł Hińcza: Nowa konstytucja dla Węgier

• konstytucja
• orban
• wegry

W dniu 25 kwietnia prezydent Republiki Węgierskiej Pál Schmitt podpisał nową konstytucję swojego kraju, która zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2012 r. Według prezydenta nowa ustawa zasadnicza jest "europejska, narodowa, nowoczesna i tolerancyjna”, a „przyszłe pokolenia Węgrów będą dumne z tej konstytucji". Spory wewnętrzne oraz dyskusja międzynarodowa wokół jej uchwalenia pokazują jednak jak bardzo obywatele i komentatorzy są podzieleni względem niej.

Kontekst historyczny

Instytucje państwowe w krajach postkomunistyczny charakteryzuje, mimo szerokiej transformacji ustrojowej i gospodarczej, pewna ciągłość. Część instytucji charakterystycznych dla demokratycznego państwa prawa wprowadzano jeszcze przed upadkiem dawnego systemu (np. w Polsce Trybunał Konstytucyjny funkcjonował od 1985 r.), natomiast część z dawnego systemu trwało przez pewien czas w ustroju demokratycznym. Było to prawdziwe dla Polski, ale pośród państw regionu jest to szczególnie prawdziwe właśnie dla Węgier. Kraj ten był jedynym spośród państw Europy środkowo-wschodniej, który nie otrzymał nowej konstytucji po 1989 r., chociaż z drugiej strony historia lat 90. pokazała, że nie istniał jeden najlepszy moment na jej uchwalenie.  Większość państw przyjęła je krótko po 1989 r., ale w krajach, gdzie transformacja ustrojowa została ustalona przy stole negocjacyjnym nie istniała potrzeba szybkiej wymiany konstytucji. Przykładem jest Polska (Konstytucja z 1997 r.) oraz właśnie Węgry.

Obecna, jeszcze obowiązująca konstytucja, będąca jednocześnie pierwszą konstytucją w historii Węgier, to oficjalnie Ustawa Nr XX z 1949 r. wraz z późniejszymi zmianami. Na skutek zmian ustrojowych dokument oczywiście nowelizowano, co ostatecznie sprawiło, że z  pierwotnego kształtu dokumentu pozostał bez zmian jedynie przepis mówiący o tym, że stolicą kraju jest Budapeszt. Mimo tego, według Laszlo Solyoma, byłego prezydenta Węgier (do 2010 r.), oraz pierwszego przewodniczącego węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego (do 1998 r.), znowelizowana stara konstytucja wraz z orzecznictwem Trybunału stanowiła w latach 90. wystarczającą bazę dla rozwoju konstytucjonalizmu na Węgrzech, a całkowicie nowy dokument mógłby być tylko gorszy.

Jednakże, inaczej niż w Polsce, szczegóły nowelizacji starej węgierskiej konstytucji zostały ustalone już podczas obrad tamtejszego Okrągłego Stołu. Sama nowelizacja (Ustawa Nr XXXI z 1989 r.) została przeprowadzona jeszcze przez stary, niedemokratycznie wybrany parlament, bez niezbędnej publicznej debaty w parlamencie, ani bez referendum. W następnych latach ustawa zasadnicza znów bywała często zmieniana, a tylko podczas ostatniego roku działo się to 10 razy. Wielokrotnie nowelizowany dokument stał się oczywiście mało czytelny, niespójny, miejscami sprzeczny. Obrazowo jest to konstytucyjny gulasz. Można więc uznać, że po 20 latach od momentu transformacji Węgry zasługiwały już na zupełnie nową ustawę zasadniczą. Warto dodać dla porównania, ze stara polska konstytucja w latach 1989-1997 nowelizowana była trzy razy (najważniejszą nowelizacją była tzw. Mała Konstytucja z 1992 r.), natomiast nowa konstytucja od początku jej obowiązywania w 1997 r. nowelizowana była jedynie dwukrotnie – w 2006 i 2009 r.

Ekspresowe tempo pisania

Uchwalenie nowej konstytucji było jednym z głównych haseł partii Fidesz przed zeszłorocznymi wyborami parlamentarnymi. Po zdecydowanym zwycięstwie (ponad 2/3 miejsc w parlamencie oznaczająca większość konstytucyjną) nowy rząd Fidesz-KDNP zainicjował konsultacje społeczne m.in. poprzez przesłanie obywatelom 8 milionów egzemplarzy kwestionariusza konstytucyjnego (zwrócono 900 tysięcy wypełnionych kart). Rząd prowadził rozmowy także z partiami opozycyjnymi (poprzez Parlamentarny Komitet ds. Projektu Konstytucji). W lutym 2011 r. opozycja zrezygnowała z udziału w konsultacjach nie chcąc swoją obecnością w rozmowach firmować projektu rządowego, ale jednocześnie pozbawiając się resztek wpływu na jego ostateczny kształt. Część postanowień (włączenie przepisów Karty Praw Podstawowych UE do tekstu, inicjacja prewencyjnej kontroli zgodności ustaw z konstytucją oraz kwestia przesłanek składania skargi konstytucyjnej) zostały też skonsultowane z tzw. Komisją Wenecką, ciałem doradczym Rady Europy ds. prawa konstytucyjnego i wyborczego. Ostateczny projekt dokumentu pisało trzech przedstawicieli koalicji: europoseł József Szájer i poseł Gergely Gulyás z Fideszu oraz poseł László Salamon z KNDP. Projekt został podany do publicznej wiadomości i złożony do parlamentu w dniu 14 marca, uchwalony przez parlament 18 kwietnia, a podpisany przez prezydenta 25 kwietnia.

Zdaniem Komisji Weneckiej cały proces przygotowania konstytucji był nieprzejrzysty, a procedura uchwalenia zbyt przyspieszona (trwała mniej niż półtora miesiąca). József Szájer argumentował, że pośpiech wynikał z faktu, że Węgry pozostały jedynym państwem postkomunistycznym bez nowej konstytucji. Niemniej jednak po ponad 20-letnim oczekiwaniu rząd mógł z uchwaleniem poczekać jeszcze trochę czasu i spróbować zbudować chociaż zręby „narodowej zgody” wokół dokumentu. Nową konstytucję za łamanie zasad demokratycznego państwa prawnego skrytykowali już bowiem: wspomniany wcześniej László Sólyom, a także obecny przewodniczący Trybunału Konstytucyjnego Péter Paczolay, przewodniczący Sądu Najwyższego András Baka oraz Rzecznik Praw Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ernő Kállai. Odbyły się też demonstracje przeciwników ekspresowego trybu jej uchwalenia. Dla porównania, przygotowanie nowej polskiej konstytucji powierzono Komisji Konstytucyjnej utworzonej na mocy ustawy z 1992 r., jej prace trwały 5 lat i nawet tyle czasu nie zapobiegło kontrowersjom i rozpalonym emocjom przy okazji jej przyjęcia przez Zgromadzenie Narodowe, a następnie akceptacji w referendum w 1997 r.

Najważniejsze zmiany

Nowa konstytucja rozpoczyna się obszerną preambułą zawierającą odniesienie do Boga, chrystianizacji Węgier dokonanej przez króla Stefana I oraz uznającą rolę chrześcijaństwa dla tożsamości narodowej. W preambule znajduje się również nawiązanie do „traumy Trianon” poprzez obietnicę podtrzymania duchowej i intelektualnej jedności narodu „zdruzgotanego przez burze poprzedniego stulecia”. Rodzina oraz naród zostały ogłoszone jako główne ramy funkcjonowania jednostki w społeczeństwie. Poza tym potępione zostały zarówno rządy narodowych socjalistów jak i komunistów (zapewne z powodu potępienia tych pierwszych przeciw uchwaleniu konstytucji opowiedziało się ostatecznie ultraprawicowa partia Jobbik).

Zmieniono oficjalną nazwę kraju z Republiki Węgierskiej (Magyar Köztársaság) na Węgry (Magyarország). Dzięki temu w sferze symboliki łatwiej będzie nawiązywać rządzącym do dawnej węgierskiej monarchii. Nie obędzie się jednak bez kosztów – szacuje się, że wymiana samych monet będących w obiegu może kosztować w praktyce 30 miliardów forintów (115 milionów euro). Wymiana dotyczyć będzie oczywiście też dowodów osobistych, paszportów, czy praw jazdy.

Nowa konstytucja daje prawo wyborcze etnicznym Węgrom mieszkającym poza ojczyzną, o ile uzyskają obywatelstwo. Sprawa praw wyborczych 2,5 mln ludzi pochodzenia węgierskiego z Rumunii, Słowacji, Serbii i Ukrainy jest problemem nie tylko dla sąsiadów Węgier. Już w latach 90. węgierska ordynacja wyborcza odebrała możliwość głosowania w wyborach obywatelom kraju mieszkającym za granicą. Gdy Trybunał Konstytucyjny Węgier decyzją Nr 3/1990 uznał przepis tej ustawy za niekonstytucyjny, parlament węgierski uchwalił nowelizację konstytucji, w której powtórzono wyżej wymieniony zakaz. Rządzący w Budapeszcie obawiali się wówczas nieznanych preferencji wyborczych rodaków mieszkających za granicą. Najwyraźniej obecnie liczą już na ich głosy.

Mimo, że zdanie węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego bywało już przez parlament lekceważone, nowa konstytucja, podobnie jak zeszłoroczna nowelizacja starej konstytucji, wyraźnie ogranicza jego uprawnienia kontroli ustaw do jasno określonego katalogu tematów. Z drugiej strony konstytucja ogranicza pozycję parlamentu, który będzie mógł być rozwiązany przez prezydenta Węgier w przypadku braku uchwalenia budżetu państwa do kwietnia danego roku. Rozszerzono zakres spraw, w ramach których wymagana jest zgoda dwóch trzecich członków parlamentu (emerytury, podatki, funkcjonowanie banku centralnego, przyjęcia euro). Wpisano ograniczenie długu publicznego do poziomu 50% PKB.

W sferze obyczajowej ważny jest zapis o ochronie instytucji małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny oraz o ochronie życia od momentu poczęcia.

Międzynarodowe reakcje

Węgry od pewnego czasu mają złą opinię w światowych środkach przekazu za sprawą kontrowersyjnej ustawy medialnej. Konserwatywny duch nowej konstytucji oraz ekspresowy i nieprzejrzysty tryb jej uchwalenia znów dały asumpt do międzynarodowej krytyki.

Amnesty International krytykuje dokument za regulacje obyczajowe oraz ograniczenie uprawnień Trybunału Konstytucyjnego i wprowadzenie kar dożywotniego więzienia bez możliwości zwolnienia warunkowego. Lider frakcji liberalnej w Parlamencie Europejskim, Guy Verhofstadt, nazwał nową ustawę zasadniczą „koniem trojańskim autorytaryzmu”, a sekretarz stanu w niemieckim MSZ Werner Hoyer (szefem niemieckiego MSZ jest liberał Guido Westerwelle), wyrażał wątpliwości, czy nowa konstytucja jest możliwa do pogodzenia z zasadami Unii Europejskiej. Zastrzeżenia co do fragmentu o odpowiedzialności Węgier za rodaków mieszkających za granicą wyraziła oczywiście Słowacja.

Natomiast europejska centroprawica broni węgierski rząd. Według Josepha Daula, przewodniczącego EPP w Parlamencie Europejskim, nowa konstytucja jest zgodna z wartościami UE, a niektórych praw ma bronić lepiej niż Karta Praw Podstawowych UE. Prezydent Czech Vaclav Klaus oświadczył natomiast, że nikt z zagranicy nie powinien się wtrącać do węgierskiej konstytucji.

Europejscy socjaldemokraci z reguły wstrzymali się od negatywnych komentarzy, natomiast wkrótce można spodziewać się, najprawdopodobniej negatywnej, oficjalnej oceny uchwalonego już dokumentu ze strony Komisji Weneckiej.

Kolejna nowelizacja w tym roku?

Być może nowa konstytucja będzie musiała być znowelizowana jeszcze przed jej wejściem w życie. Zdaniem węgierskiego konstytucjonalisty Georgy Kollatha z powodu niedopatrzenia od 1 stycznia przyszłego roku obowiązywać będą dwie konstytucje. Powodem miałby być brak w nowej konstytucji przepisu o unieważnieniu obecnie obowiązującej z dniem 1 stycznia 2012 r. Szansą na uniknięcie przedwczesnej nowelizacji jest to, że stara konstytucja w preambule stanowi, iż obowiązuje do przyjęcia nowej ustawy zasadniczej.