Dariusz Kałan: GUAM - fiasko dobrych intencji
Jednym z podstawowych założeń polityki zagranicznej Wiktora Juszczenki było wzmocnienie aktywności Ukrainy w regionie. Po zwycięstwie pomarańczowej rewolucji Kijów miał podjąć dyplomatyczne wysiłki na rzecz integracji gospodarczej oraz stabilizacji sytuacji politycznej w Europie Wschodniej i basenie Morza Czarnego. Dlatego też ważnym instrumentem współpracy z krajami poradzieckimi stała się w pierwszych latach prezydentury Juszczenki Organizacja na Rzecz Demokracji i Rozwoju (GUAM).
Do 2005 roku GUAM był luźnym forum konsultacyjnym de facto czterech państw (Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan i Mołdowa)[1]. Na jego rewitalizację złożyła się korzystna koniunktura: w dwu krajach członkowskich (Ukraina i Gruzja) doszli do władzy politycy wyrażający ambicje reformatorskie, zaś w Mołdowie po wyborach parlamentarnych w marcu 2005 zwycięscy komuniści przestawili wektor polityki zagranicznej kraju na prozachodni. Pierwszym krokiem ku zmianie dotychczasowego charakteru forum było spotkanie czterech prezydentów w Kiszyniowie, 22 kwietnia 2005. Rok później, na majowym szczycie w Kijowie, GUAM został przekształcony w organizację międzynarodową, a przyjęta tam Deklaracja Kijowska określiła jego cele i zakres działalności. Sygnatariusze zobowiązali się do działań na rzecz utrzymania demokracji w swoich krajach, zwiększenia współpracy gospodarczej (utworzenie strefy wolnego handlu) i energetycznej oraz wspólnych wysiłków na rzecz zbliżenia z Unią Europejską. W oficjalnym oświadczeniu prezydentów za jedno z podstawowych wyzwań uznano także rozwiązanie kwestii naddniestrzańskiej oraz konfliktów wewnętrznych w Gruzji (Osetia Południowa i Abchazja) i Azerbejdżanie (Górny Karabach)[2]. Przyjęcie charakteru ściśle politycznego i określenie wspólnych interesów gospodarczych zostało odczytane jako rękawica rzucona rosyjskiej dominacji w regionie, a organizacja zaczęła być postrzegana jako konkurencja dla Wspólnoty Niepodległych Państw.
Ukraina, podobnie jak pozostali członkowie, miała własne cele i interesy. GUAM stanowił nie tylko istotny instrument suwerennej i niezależnej od Kremla polityki bezpieczeństwa, ale także traktowany był jako możliwość zbudowania gruntu pod firmowany przez Administrację Prezydenta projekt euroatlantyckiego otwarcia. Umieszczenie siedziby sekretariatu GUAM-u w Kijowie oraz wybranie Juszczenki na pierwszego sekretarza generalnego było sygnałem, że to właśnie Ukraina będzie nadawała ton działaniom grupy. Chociaż liderzy oficjalnie odcinali się od sugestii, że organizacja powstała jako przeciwwaga dla WNP, to kilka czynników – pominięcie w Deklaracji Kijowskiej i statusie tematu relacji z Rosją, ograniczenie aktywności Juszczenki i Micheila Saakaszwiliego w WNP oraz włączenie do agendy wrażliwych dla strony rosyjskiej kwestii naddniestrzańskiej, abchaskiej i osetyńskiej – sugerowało, że GUAM będzie odgrywał istotną w rolę w kontekście układania stosunków z Zachodem, a nie z Moskwą. Stąd także rozciągnięcie deklaracji o umacnianiu wartości demokratycznych na inne państwa regionu. GUAM otwarcie opowiedział się po stronie opozycji podczas rewolucji tulipanów w Kirgistanie[3], a Ukraina razem ze Stanami Zjednoczonymi zobowiązała się działać na rzecz pokoju i demokracji w sąsiedniej Białorusi[4]. Poparcie dla przemian w tych krajach stało w sprzeczności z interesami Rosji, a Juszczenko, beneficjent jednej z kolorowych rewolucji, utwierdzał swój wizerunek demokraty i wschodzącego lidera regionu.
Ukraina postanowiła także rozwiązać poprzez GUAM spory w stosunkach bilateralnych z Mołdową, wśród których na plan pierwszy wysuwał się „uśpiony” konflikt w Naddniestrzu. Miało temu służyć umiędzynarodowienie sprawy przez włączenie do rozmów przedstawicieli instytucji europejskich. Nie było to trudne, bowiem po przyjęciu projektów polityki sąsiedztwa (EPS) oraz wstąpieniu Rumunii do Wspólnoty w styczniu 2007 kwestia naddniestrzańska została uznana za problem wewnątrz unijny. Mechanizm negocjacyjny został wypracowany pod egidą OBWE i przybrał formułę konferencji 5+2 (Mołdowa i Naddniestrze jako strony konfliktu, Rosja, Ukraina i OBWE jako pośrednicy oraz Unia i USA jako obserwatorzy)[5]. Kijów starał się aktywnie uczestniczyć w rozmowach, czego wyrazem zaproponowanie na szczycie GUAM w kwietniu 2005 „mapy drogowej” z wyszczególnionymi etapami wygaszania konfliktu. Ukraińska inicjatywa (tzw. Plan Juszczenki), która przewidywała ustanowienie autonomii dla Naddniestrza, została wkrótce przyjęta przez parlament mołdawski.
Po trzecie, Kijów miał nadzieję na zacieśnienie stosunków gospodarczych z innymi państwami członkowskimi i wzmocnienie własnej pozycji ekonomicznej. Z jednej strony Ukraina podjęła wysiłki na rzecz zbliżenia z Azerbejdżanem, który planował samodzielnie eksportować ropę i gaz z Morza Kaspijskiego, i poszukiwał pośredników w transporcie tych surowców do Europy. W tym celu znaczenie priorytetowe nadano unijnej inicjatywie stworzenia euroazjatyckiego transkaukaskiego korytarza transportowego (TRACECA), nazywanego „nowym szlakiem jedwabnym”. Z drugiej strony wiele nowych możliwości gospodarczych otwierało utworzenie strefy wolnego handlu w ramach GUAM-u. Pierwszym wyrazem gospodarczej solidarności była deklaracja członków organizacji, a także Litwy, o zainteresowaniu ukraińskim mięsem i gruzińskim winem, po tym, jak Moskwa nałożyła embargo na te produkty[6].
Egzamin z konfliktów regionalnych
Pomimo mocnego osadzenia GUAM-u w strukturach międzynarodowych i kilku prestiżowych osiągnięć, takich jak Plan Juszczenki, pięcioletni bilans działalności organizacji ocenić należy negatywnie. Inicjatywa prezydenta w sprawie Naddniestrza – chociaż stanowi uzupełnienie istniejącego wcześniej Planu Kozaka – jest warta zapamiętania, tym bardziej że uzyskała poparcie Unii Europejskiej. Jednakże, ostatecznie rozbiła się o opór separatystycznego reżimu w Tyraspolu i niezdecydowanie państw europejskich, które nie potrafiły wypracować zgody w sprawie priorytetowości problemu naddniestrzańskiego. Bruksela nie wykorzystała obecności Rumunii (która, obawiając się oskarżeń o ingerencje w wewnętrzne sprawy Mołdowy, zachowywała się wyjątkowo biernie) oraz kryzysu gospodarczego, który silnie uderzył w reżim naddniestrzański. Nieskuteczne okazały się także międzynarodowe negocjacje w formacie 5+2 – „siódemka” nie wznowiła rozmów od marca 2006[7]. Determinacji i konsekwencji zabrakło także w działaniach ukraińskich. Po wejściu w życie noweli konstytucyjnej, ograniczającej kompetencje prezydenta, i sformowaniu rządu Wiktora Janukowycza, Ukraina stopniowo wycofywała się z zaangażowania w tę sprawę. Najpierw decyzją lidera Partii Regionów Kijów zrezygnował z blokady ekonomicznej Naddniestrza[8], a później prowadzeniu efektywnej polityki regionalnej nie sprzyjały wewnętrzne konflikty kompetencyjne.
Przede wszystkim jednak członkowie GUAM-u nie zdali najważniejszego testu w ostatnim pięcioleciu, jakim była wojna gruzińska z sierpnia 2008. Miesiąc przed rozpoczęciem działań wojennych w Batumi miał miejsce kolejny szczyt organizacji, który odbył się pod hasłem „Integracja Europy Wschodniej”. W przyjętej wówczas Deklaracji Batumskiej potwierdzono konieczność pokojowego rozwiązywania konfliktów na terenach krajów członkowskich oraz wyrażono poparcie dla zasady reintegracji terytoriów niekontrolowanych przez państwo, którego są częścią[9]. Mimo iż statut organizacji nie regulował – na wzór np. Artykułu Piątego Traktatu Waszyngtońskiego – zachowania w przypadku agresji na jednego z członków, to wielokrotne oświadczenia o solidarności i konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w regionie skłaniały do przypuszczeń, że w momencie rosyjskiej agresji na Gruzję pozostali sygnatariusze udzielą jej publicznego poparcia. Tymczasem jedynie Juszczenko wyraźnie opowiedział się po stronie Saakaszwiliego. Mołdowa nie chciała popadać w konflikt z Kremlem z obawy przed powtórzeniem scenariusza gruzińskiego w Naddniestrzu, zaś Azerbejdżan, zaangażowany w spór z Armenią, nie mógł ryzykować ochłodzeniem stosunków z drugim sąsiadem. Wstrzemięźliwość przywódców tych krajów zdyskredytowała polityczne ambicje GUAM-u oraz udowodniła, że interesy jego członków w okresie długoterminowym są nie do pogodzenia.
Egzamin z gospodarki i energetyki
Liderom organizacji nie udało się zbudować trwałych fundamentów, na których GUAM mógłby się opierać i sprawnie funkcjonować nawet w przypadku zmiany władzy w którymś z krajów członkowskich. Niepowodzeniem zakończyły się próby utworzenia strefy wolnego handlu; podpisany w tej sprawie protokół ciągle pozostaje niezrealizowany.
Nie powiodły się także ukraińskie plany nawiązania specjalnych stosunków energetycznych z Baku oraz utworzenia transportowego korytarza euroazjatyckiego. Unijny program TRACECA zakładał przesył ropy naftowej z Morza Kaspijskiego do Azerbejdżanu, a następnie gruzińskich portów i ukraińskiej Odessy, skąd dalej surowiec miał być transportowany do Polski oraz innych krajów Europy Środkowej i Bałkanów Wschodnich. Projekt, mający na celu zmniejszenie zależności energetycznej od Rosji, nie wypalił głównie z powodu zachwiania wiarygodności tranzytowej Kijowa w czasie kryzysów gazowych oraz wskutek braku wewnętrznego politycznego porozumienia w sprawie przyszłości ropociągu Odessa-Brody. Na zahamowanie rozwoju korytarza nałożyła się także niekorzystna koniunktura zewnętrzna: uruchomienie konkurencyjnego rurociągu BTC (Baku – Tbilisi – Ceyhan), popieranego przez Stany Zjednoczone, oraz zachowawczy stosunek Unii Europejskiej.
Egzamin z integracji europejskiej i demokracji
Okazało się także, że zdecydowane ukierunkowanie prozachodnie GUAM-u, który w pierwotnym zamierzeniu miał stanowić drogę do zbliżenia z instytucjami euroatlantyckimi, było deklaratywne, o czym świadczy fakt, że aż troje jego członków należało równocześnie do Wspólnoty Niepodległych Państw[10]. Juszczenko, inaczej niż Saakaszwili, nie zdecydował się wyprowadzić Ukrainy z WNP, nawet wtedy, gdy posiadał ku temu instrumenty prawno-polityczne. Co więcej, kolejne lata ujawniły zależność polityków państw członkowskich od Kremla i obnażyły siłę rosyjskich wpływów w niektórych krajach. Aktywność Kijowa została ograniczona, kiedy powstał rząd Janukowycza, opowiadający się za ociepleniem relacji z Moskwą. Z kolei Mołdowa szybko zrezygnowała z prozachodniego kursu w polityce zagranicznej i przywróciła priorytetowość wektora wschodniego. Jako jedyna nie ratyfikowała Deklaracji Kijowskiej i statutu GUAM-u, a na szczyty w 2007 i 2008 prezydent Władimir Woronin wysyłał ministra spraw zagranicznych. Sam Woronin w oficjalnych wypowiedziach krytykował „bezproduktywność ekonomiczną” organizacji[11].
Wydaje się również, że zlekceważono szansę w postaci rozszerzenia organizacji o członków UE, przede wszystkim o kraje bałtyckie, Polskę i Bałkany Wschodnie. Powstanie GUAM-u poparli prezydenci Litwy Valdas Adamkus i Polski Lech Kaczyński, którzy, obok wiceprezydenta Bułgarii i wysokiego przedstawiciela Stanów Zjednoczonych, byli specjalnymi gośćmi na szczycie kijowskim w maju 2006. Decydenci GUAM-u nie byli w stanie przedstawić atrakcyjnej oferty zawiązania bliższej współpracy tym państwom, przez co utracono możliwość pozyskania wiarygodnych adwokatów wewnątrz Unii i NATO.
GUAM był nie tylko nieskuteczny, ale z czasem stracił także wiarygodność jako organizacja, której celem – zgodnie z drugim punktem Deklaracji Kijowskiej – było „wzmacnianie demokracji, przestrzeganie rządów prawa oraz respektowanie podstawowych praw człowieka i wolności”[12]. Rozwój wydarzeń wewnętrznych we wszystkich państwach członkowskich pokazał, jak daleko pozostają wzniosłe hasła od rzeczywistych działań przywódców. Juszczenko wiosną 2007 wbrew konstytucji rozwiązał Radę Najwyższą i rozpisał nowe wybory parlamentarne; kilka miesięcy później Saakaszwili wydał rozkaz brutalnego stłumienia protestów społecznych; w kwietniu 2009 w Mołdowie sfałszowano wyniki wyborów parlamentarnych, zaś w Azerbejdżanie konsekwentnie umacniano dyktaturę Ilhama Alijewa.
Co po Juszczence?
Innym, oprócz GUAM-u, pomysłem Juszczenki, mającym potwierdzić demokratyczny i europejski kurs Ukrainy, było powołanie we wrześniu 2005 Wspólnoty Demokratycznego Wyboru, stowarzyszenia dziewięciu państw Europy Środkowo-Wschodniej i Kaukazu (Ukraina, Gruzja, Estonia, Litwa, Łotwa, Macedonia, Mołdawia, Rumunia i Słowenia). W przyjętej Deklaracji Bordżomskiej wyszczególniono cele podobne do tych, jakie stawiał sobie GUAM. Ze względu na swój nieformalny charakter i niewielkie zaangażowanie krajów członkowskich, Wspólnota nie odegrała poważniejszej roli.
Regionalne inicjatywy Juszczenki były z pewnością dużym osiągnięciem prestiżowym i psychologicznym zwycięstwem nad Moskwą, jednakże wskutek odmiennych wizji ich rozwoju oraz nieskuteczności w tworzeniu realnych narzędzi działania nie potrafiły wpisać się na trwałe w krajobraz poradziecki. Zwycięstwo Janukowycza w wyborach prezydenckich w 2010 doprowadzi do jeszcze większej marginalizacji GUAM-u. Przed drugą turą wyborów lider Partii Regionów przyznał, że jest to „organizacja pozbawiona sensu”[13]. Jako prezydent nie będzie angażował się w rozwiązywanie problemów Naddniestrza, a relacje z nowym rządem mołdawskim oparte będą na politycznym pragmatyzmie. Nie sposób również wyobrazić sobie Janukowycza stojącego u boku Saakaszwiliego na wiecu w alei Rustawelego w Tbilisi. Jego obecny doradca ds. międzynarodowych, Leonid Kożara, w czasie kampanii wspomniał nawet o wprowadzeniu wiz dla obywateli gruzińskich. Deklaracje oraz – przede wszystkim – ostatnie działania nowego prezydenta pokazały, że wzmacnianie samodzielności Ukrainy w regionie wypadło z agendy ukraińskiej polityki zagranicznej.
[1] Jedynym członkiem nie-założycielem był Uzbekistan, który dołączył do pozostałych krajów w 1999. Jednak już trzy lata później zawiesił swoje członkostwo, a w maju 2005 ostatecznie wystąpił z organizacji. W latach 1999-2005 nosiła ona nazwę GUUAM.
[2] GUAM Summit Communiqué, 23 May 2006, Kyiv. On line. Dostęp 24 lutego 2010. http://guam-organization.org/en/node/442.
[3] Joint Address by Presidents of Ukraine and Georgia Viktor Yushchenko and Mikheil Saakashvili to the Kyrgyz nation. On line. Dostęp 27 lutego 2010. http://www.president.gov.ge/?l=E&m=0&sm=10&st=10&id=28.
[4] A. Szeptycki. Stosunki między Ukrainą a Republiką Białoruś: uwarunkowania, stan, perspektywy. „Materiały Studialne PISM”, nr 1/2006. On line. Dostęp 27 lutego 2010. http://www.pism.pl/zalaczniki/Szeptycki_pol.pdf.
[5] W. Rodkiewicz. Kryzys gospodarczy w Naddniestrzu szansą unijnej dyplomacji. Komentarze OSW. On line. Dostęp 24 lutego 2010. http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/komentarze_18.pdf.
[6] M. Selinger. Ukraine: The Commonwealth of Independent States, GUAM and the Single Economic Space. W: Ukraina w stosunkach międzynarodowych. Red. M. Pietraś i T. Kapuśniak. Lublin 2007, s. 400.
[8] A. Bryc. Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry? Warszawa 2009, s. 65.
[9] Batumi Declaration “GUAM – Integrating Europe’s East”. On line. Dostęp 24 lutego 2010. http://www.guam.org.ua/en/node/379.
[10] Chociaż żadne z państw GUAM-u nie było członkiem Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym WNP.
[11] V. Socor. GUAM shows its resilience at Batumi Summit. “The Jamestown Foundation”. On line. Dostęp 24 lutego 2010. http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=33785.
[12] Kyiv Declaration on establishment of the Organization for democracy and economic development – GUAM. On line. Dostęp 24 lutego 2010. http://www.guam.org.ua/en/node/468
[13] Viktor Yanukovych: Importance of GUAM has been lost. On line. Dostęp 27 lutego 2010. http://politicom.moldova.org/news/viktor-yanukovich-importance-of-guam-has-been-lost-205868-eng.html
Wolność w szwedzkim modelu państwa opiekuńczego
