Piotr Maciej Kaczyński: Polskie dylematy wobec nowego traktatu Unii Europejskiej

• eurokonstytucja
• kaczyńscy
• pierwiastek
• system pierwiastkowy
• szczyt rady europejskiej
• traktat konstytucyjny dla europy
• ue

• Czerwcowy szczyt Unii Europejskiej ma zadecydować o przyszłości reformy traktatowej.  Ze  stanowiska rządu RP wynika, że Polska będzie grała rolę „hamulcowego” procesu integracji. • Polska klasa polityczna jest zróżnicowana w podejściu do integracji europejskiej. Prezydent, rząd i jego zaplecze parlamentarne chcą luźniejszej integracji. Opozycja pragnie pogłębienia integracji europejskiej i szybkiego przyjęcia nowego traktatu. Obie strony oskarżają się niemal o zdradę interesów narodowych. • Mimo sporów wewnętrznych w sprawie traktatu możliwe jest wypracowanie konstruktywnego, spójnego stanowiska cieszącego się szerszym poparciem społecznym i politycznym.

Wstęp

Na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 2007 roku mają zostać podjęte decyzje o kluczowym znaczeniu dla przyszłości reformy traktatowej Unii Europejskiej. Od dwóch lat kwestia zmian traktatowych UE jest „zamrożona”, a proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (TK) – przerwany. Czerwcowy szczyt ma oznaczać zakończenie „okresu refleksji i debaty” i popchnięcie reformy traktatowej do przodu, choć w innej formie niż Traktat Konstytucyjny.

Dla niemieckiej prezydencji UE kwestia wznowienia prac nad reformą traktatową jest sprawą kluczową. Z powodu presji czasu (nowy traktat miałby wejść w życie w 2009 r.) Berlin chce, by tekst nowego dokumentu nie odbiegał zbytnio od odrzuconego we Francji i Holandii Traktatu Konstytucyjnego. Jednak nie wszystkie kraje Unii podzielają tę pozycję. Przedstawiciele Polski w swoich wypowiedziach często podkreślają, że od presji czasu ważniejsze jest by nowy traktat był dobry. Podczas szczytu w marcu 2007 r. prezydent Lech Kaczyński jako jedyny przywódca Unii wyraził opinię, że nowy traktat ma realne szanse na wejście w życie po przypadającej w 2011 roku polskiej prezydencji. Inni liderzy wyrażali częściej opinię, że traktat powinien obowiązywać już w 2009, ponieważ wówczas dojdzie do wyborów nowego Parlamentu Europejskiego, a następnie Komisji.

Bieżący etap prac nad przyszłym traktatem (do czerwcowego szczytu) polega na ustaleniu co powinno stać się przedmiotem negocjacji podczas Konferencji Międzyrządowej (Intergovernmental Conference, IGC). Każdy rząd ma suwerenne prawo określić tematy, które zgłosi do rozważenia IGC. Następnie, jeżeli szczyt zakończy się sukcesem, a IGC zostanie otwarta, rozpocznie się drugi etap prac. Polegać on będzie na ustaleniu ostatecznego tekstu dokumentu, który zostanie podpisany i poddany pod ratyfikację we wszystkich państwach członkowskich.

Stanowisko polskiego rządu wobec traktatu UE

W toku dotychczasowych negocjacji przedstawiciele rządu polskiego upublicznili niektóre elementy polskiego stanowiska negocjacyjnego w sprawie przyszłego traktatu. Polska zgodziła się, by nowy dokument powstał w oparciu o tekst TK. Decyzja ta przez rządzących uważana jest za ustępstwo na rzecz Niemiec. Bazując na już istniejącym tekście, Warszawa wysuwa postulaty mające zasadnicze znaczenie dla kształtu przyszłego dokumentu. Są to m.in.:
• Niezgoda na system głosowania metodą podwójnej większości ustalony w TK;
• Zmiana systemu głosowania podwójną większością tak, aby liczbę ludności zastąpić pierwiastkiem kwadratowym liczby ludności kraju członkowskiego;
• Włączenie do preambuły zapisu o chrześcijańskich korzeniach Europy (w przypadku, gdyby nowy traktat miał preambułę)
• Włączenie do tekstu traktatu klauzuli o solidarności energetycznej państw członkowskich na wypadek kryzysu;
• Niezgoda na daleko idące poszerzenie zakresu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną;
• Zwiększenie wpływu parlamentów narodowych na proces prawodawczy Unii Europejskiej poprzez danie im prawa weta;
• Niezgoda na powołanie Ministra Spraw Zagranicznych Unii Europejskiej;
• Niezgoda na proponowany przez TK podział kompetencji między państwa członkowskie a instytucje wspólnotowe.

Ze zrębów polskiego stanowiska wyłania się w miarę spójna koncepcja i wizja integracji europejskiej. Opiera się ona na haśle „Europy narodów”, a jest skierowana przeciwko „tworzeniu na siłę narodu Europy”. Zgodnie z tym podejściem, wydaje się, że rząd polski pragnąłby Europy luźno zintegrowanej, ograniczonej do spraw gospodarczych, ale bez uwspólnotowienia kwestii społecznych, politycznych czy moralnych. Parafrazując polskich polityków, nie chcą oni budowania Europy „na siłę”, bo skoro społeczeństwa i państwa Europy się różnią to nie ma sensu ich sprowadzać do jednego mianownika.

Z takiego poglądu wynika podejście do tekstu Traktatu Konstytucyjnego. Jest on Europie niepotrzebny, ponieważ nie ma w nim nowości dotyczących gospodarki, a stara się pogłębić integrację w dziedzinach, w których integracja nie jest potrzebna (np. polityka zagraniczna). Zgoda Polski na to, by nowy traktat jednak przyjąć wynika z dwóch przesłanek. Po pierwsze, skoro innym państwom członkowskim Unii tak bardzo na reformie zależy, więc należy zgodzić się na pewną reformę traktatową. Po drugie należy zadbać, aby nowy traktat, który wnosi niewiele dobrego, nie wniósł zbyt wiele złego (nowy system głosowania) do przyszłej konstrukcji europejskiej. Wartością dodaną byłoby wprowadzenie integracji na ważne dla Polski obszary takie, jak bezpieczeństwo energetyczne.

Czy podejście rządu do integracji europejskiej jest słuszne?

Zakreślona powyżej wizja Europy, ze sceptycznym podejściem do reformy traktatowej, skłania do pewnej refleksji. Po pierwsze, czy – delikatnie oceniając – ostrożne podejście do zjednoczonej Europy jest słuszne? Po drugie, czy leży ono w najlepiej rozumianym polskim interesie narodowym? Po trzecie, wydaje się, że w samym podejściu polityków rządzących Polską widoczne są pewne niekonsekwencje. Po czwarte, jakie są możliwe alternatywne podejścia do integracji? Po piąte natomiast, czy i jak można pogodzić różne podejścia tak, by możliwe było wypracowanie zgody różnych polskich środowisk politycznych przynajmniej w kwestii co do  stanowiska na Konferencji Międzyrządowej?

Wielu komentatorów polskiej sceny politycznej, a także politycy opozycyjni zarzucają rządowi i prezydentowi, że prowadzą nieudolną politykę europejską. Krytyka dotyczy dwóch rzeczy: kierunku polityki i sposobu jej prowadzenia. Zostawiając na marginesie kwestię profesjonalnego prowadzenia dyplomacji (lub jego braku) zastanawiają różnice w podejściu do integracji europejskiej wśród partii politycznych (rządzącej koalicji i opozycji). Strona rządowa zarzuca opozycji niemal „zdradę narodową”. Partie centrolewicowe są jednoznacznymi stronnikami Traktatu, co wynika z podpisu jaki pod dokumentem złożył centrolewicowy premier Marek Belka. Platforma Obywatelska prezentuje podejście bardziej złożone. Popierając głębszą integrację jednocześnie popiera stanowisko rządu w kwestii głosowania podwójną większością w Radzie Unii.

Głęboki spór między obozem „pro-europejskim” a rządem wynika z innego definiowania interesu narodowego i tego, czym jest i czym powinna być Polska. Prawo i Sprawiedliwość i partie koalicyjne, rząd Jarosława Kaczyńskiego oraz prezydent Lech Kaczyński wydają się uważać, że polski interes narodowy jest definiowany przez klasycznie rozumianą siłę państwa. Silna Polska to państwo w pełni niezależne, zamożne, z silną armią i administracją państwową o niezachwianej i niepodzielnej suwerenności. W polityce zewnętrznej kraj taki kieruje się hasłem „nic o nas bez nas”.

Nie ma niczego negatywnego w takiej definicji państwa i jego polityki zewnętrznej. Co więcej, zapewne żadna siła społeczna ani polityczna nie jest przeciwna „budowie silnej Polski”. Można natomiast mieć wątpliwości, czy sposób osiągania celu jaki prezentują polskie władza jest najtrafniejszy. O interes narodowy łatwiej zadbać jeżeli ma się właściwie rozpoznaną otaczającą rzeczywistość. Teza o „niepodzielnej suwerenności” już dawno odeszła do przeszłości, a integracja europejska jest niemal wprost oparta na zasadach suwerenności dzielonej i delegowaniu suwerenności. Co więcej, analiza stanowisk zajmowanych przez polski rząd w kwestiach związanych z integracją europejską, zwłaszcza wobec Traktatu Konstytucyjnego skłania ku refleksji, że polskie władze nie rozumieją Unii Europejskiej. Warto przytoczyć przykładowe trzy niekonsekwencje.

Pierwszą niekonsekwencją jest wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE (Common Foreign and Security Policy, CFSP). Prezydent Lech Kaczyński wielokrotnie wypowiadał się o niej sceptycznie. Tymczasem to Polska jest największym beneficjentem już istniejących zalążków tej polityki. Najpierw dzięki zrębom CFSP udało się pomóc w demokratycznym przełomie na Ukrainie i uniknąć rozlewu krwi w 2004 roku. Cała polska klasa polityczna i wszyscy komentatorzy zgadzają się, że w polskim interesie jest rozwijanie bliskich więzów między Kijowem a Unią Europejską. Następnie dzięki zaangażowaniu wszystkich państw UE i instytucji udało się wypracować zgodne z polskimi interesami ogólnoeuropejskie podejście do niektórych zachowań Rosji:
• Udało się przeniesienie na poziom unijny bilateralnego sporu handlowego;
• Udało się uświadomienie partnerom w UE, że Rosja próbuje rozbić jedność europejską i stosuje podwójne standardy wobec nowych państw członkowskich;
• Udało się budowanie wśród państw unijnych świadomości jak istotnym elementem bezpieczeństwa jest bezpieczeństwo energetyczne.

Choć ostateczny wynik sporu o mięso nie jest jeszcze przesądzony, to cała sytuacja jednoznacznie ilustruje jak istotna jest „europejska wspólnota”. W momentach, gdy potrafi okazać jedność, stanowi siłę trudną do pokonania. Wynikałoby z tego, że Polska powinna być protagonistą wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Tymczasem prezydent Rzeczypospolitej wielokrotnie wypowiadał się sceptycznie o tej polityce. Z tej konfuzji wynikło generalne niezrozumienie w innych krajach europejskich wypowiedzi o potrzebie tworzenia europejskich sił zbrojnych. Opowiedzenie się za takim rozwiązaniem oznaczałoby, że kraj popiera silną wspólną politykę zagraniczną. W świetle wcześniejszych deklaracji głowy państwa spowodowało to konsternację. Nie pociągnięcie tematu przez polską dyplomację skłania wręcz do konkluzji, że wypowiedzi polskich przedstawicieli z jesieni 2006 o „europejskiej armii” były co najmniej nieprzemyślane, a może wręcz były mistyfikacją.

Drugą przykładową niekonsekwencją jest harmonogram prac. Z jednej strony Polska nie chce zbyt szybkiego wejścia w życie nowego traktatu. Z drugiej natomiast opowiada się za rozdzielnością tematu traktatu z rewizją budżetową, która rozpocznie się w 2009 roku, ponieważ połączenie tych dwóch kwestii może być bardzo szkodliwe dla Polski. Jeżeli zatem negocjacje nad nowym dokumentem zaczną nakładać się z pertraktacjami budżetowymi, inne kraje zaczną stosować argumentację łączącą oba procesy („konstytucja za politykę rolną”). Upieranie się o rozdzielności obu kwestii może doprowadzić z jednej strony do stosowania weta przez Warszawę w wielu sprawach, a z drugiej – do niemiłych oskarżeń Polski o utrudnianie negocjacji. Stosowanie weta w UE jest często określane jako „bomba atomowa”. Częste stosowanie tej metody może doprowadzić do daleko idących i nieprzewidywalnych negatywnych konsekwencji dla Polski.
Aby uniknąć konfrontacji Polsce powinno zależeć na jak najszybszym zakończeniu prac nad traktatem. Powinnością polityków jest przewidywanie kilka kroków naprzód. Dlatego też zarówno społeczeństwo polskie, jak i partnerzy w UE mają prawo oczekiwać od polskich władz antycypowanie przyszłych zdarzeń; a dzięki temu – większej przewidywalności i racjonalności podejmowanych decyzji.

Trzecia niespójność polega na podejściu władz Polski do preambuły traktatu. Z jednej strony, polskie władze uważają, że istnieją wspólne wartości europejskie. Według nich, są to przede wszystkim, choć nie wyłącznie, wartości chrześcijańskie. Wynika stąd poparcie dla włączenia do preambuły traktatu odwołania do tych wartości. Z drugiej strony, rząd polski uważa, że integracja powinna ograniczyć się przede wszystkim do kwestii gospodarczych i obrony interesów państw członkowskich, a sfera etyki i moralności powinna pozostać wyłącznie domeną narodową. Zgodnie z tym podejściem rząd powinien raczej postulować usunięcie całej preambuły, a nie uzupełniać ją o dodatkowy wpis.

Inne postrzeganie integracji europejskiej

Wielu komentatorów i ugrupowań opozycyjnych zupełnie inaczej postrzegają integrację europejską. Wierzą oni, że jedynie silnie zakorzeniona w strukturach europejskich Polska może w pełni korzystać z możliwości, jakie przynosi członkostwo. Nie jest wiarygodnym czerpanie garściami ze środków pomocowych przy jednoczesnym postulacie spłycania integracji (tj. opowiadania się nie tylko przeciw pogłębianiu integracji, ale za rozluźnieniem obecnego poziomu zaawansowania). Nie jest w pełni wiarygodne dopominanie się o solidarność między członkami Unii gdy chodzi o polskie interesy, a milczenie gdy chodzi o innych (przykładem był spór między Danią i fundamentalistami islamskimi po publikacji karykatur Mahometa, gdy polski minister spraw zagranicznych przeprosił muzułmanów jako jedyny minister w Europie).

Pozytywne i otwarte podejście do Europy większości opozycji stoi w kontraście z podejrzliwością i sceptycyzmem ekipy rządowej. Społeczeństwo częściej popiera filozofię opozycji niż rządu. Badania zarówno ośrodków krajowych (CBOS, ISP), jak i Eurobarometru wskazują, że Polacy są jednym z najbardziej otwartych na integrację narodów Europy. Polacy chcą innej Unii niż rząd. Chcą Unii mocno zintegrowanej, z nowym traktatem, z ministrem spraw zagranicznych, silnej i zjednoczonej. Co więcej, mają większe zaufanie do instytucji wspólnotowych niż krajowych. Polacy doceniają szanse rozwojowe, jakie stwarza UE. Można zaryzykować tezę, że Polacy przypisują niedawne sukcesy gospodarcze kraju raczej członkostwu w Unii niż działaniom rządu.

Takie podejście oznacza przyjazne, a nie wrogie nastawienie do integracji. Zgodnie z tą filozofią, pogłębiona integracja nie oznacza ograniczenia suwerenności Polski. Część suwerenności jest przenoszona na poziom ponadnarodowy, na który Polska ma wpływ. Uważa się, że krajowi „na dorobku” o dosyć liberalnym nastawieniu w gospodarce powinno zależeć na rozszerzaniu kompetencji wspólnotowych na nowe obszary. Powinny to być polityki energetyczna, zagraniczna, klimatyczna, handlowa, migracyjna i inne. Również silne instytucje wspólnotowe leżą w interesie Polski. Pogłębiona Unia oznacza większy budżet, a Polska niedługo stanie się jego głównym beneficjentem. Uważają oni, że płytsza integracja oznaczać może „zwijanie” polityk i mniej pieniędzy, także dla Polski.

W stronę spójnego podejścia do przyszłego traktatu – rekomendacje

Jeżeli rządy państw członkowskich Unii porozumieją się w sprawie nowego traktatu przed jesienią 2009 roku, w Polsce nie powinno być problemów z jego ratyfikacją. Rząd i Prawo i Sprawiedliwość poprą dokument, który wynegocjowały. Bardziej proeuropejska opozycja (PO, partie lewicowe) także opowiedzą się „za”. Sprzeciwu można oczekiwać jedynie ze strony Ligi Polskich Rodzin, być może także Samoobrony. Jednak zanim do tego momentu dojdzie należy spróbować zastanowić się co konserwatywny rząd Polski może zrobić, by z jednej strony obronić swoje rozumienie „budowania silnej Polski” za granicami kraju, a z drugiej – by Polska nie stała się oskarżana o ewentualną porażkę traktatu.

1. Rząd RP nie może dopuścić do takiej sytuacji w której czułby się zmuszony wetować nowy traktat. Należy budować zaufanie i przekonywać do własnych argumentów jednocześnie będąc otwartym na argumenty innych. Ani weto, ani groźba jego użycia nie powinny być rozważane przez Polskę. Zablokowanie nowego traktatu może bowiem doprowadzić do marginalizacji kraju. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że weto dla nowego dokumentu ze strony kraju nie wchodzącego w skład grupy państw ze wspólną walutą euro oznaczać będzie przyspieszenie integracji w węższym gronie bez państwa wetującego. Byłoby to w sprzeczności z polskim interesem narodowym rozumianym zarówno przez rządzących („nic o nas bez nas”), jak i opozycję („być w centrum integracji”). Pragmatycznie rzecz ujmując, nie będąc w środku nie można wetować bo nie ma się takiego prawa.

2. System pierwiastkowy prawdopodobnie jest dobrym rozwiązaniem dla Polski, ale jego wprowadzenie do traktatu może okazać się niemożliwe. W dużej mierze jest tak dlatego, że siła przekonywania Polski jest ograniczana przez opinię „hamulcowego” i niezrozumiałą na zewnątrz (oraz przez niektóre środowiska w kraju) politykę prowadzoną przez rząd RP. Niezgoda Polski na system głosowania metodą podwójnej większości i propozycja zmiany na tzw. system pierwiastkowy powinny być zatem punktem wyjścia do dalszych negocjacji.

3. Aby być bardziej spójnym, rząd polski powinien zmienić podejście do preambuły nowego traktatu. Opowiedzenie się za zniesieniem preambuły w całości, usunięcie z nazwy dokumentu słowa „konstytucja” oraz uznanie, że nowy traktat będzie kolejnym traktatem rewizyjnym (a nie zastępującym poprzednie) pozwoli na zmniejszenie wagi tego dokumentu zgodnie z podejściem „przeciw budowaniu Europy na siłę”.

4. Kluczowe zapisy dla pogłębienia integracji w obszarach dla Polski istotnych to klauzula o solidarności energetycznej państw członkowskich oraz odpowiednie zdefiniowanie zdolności absorpcyjnej Unii tak, aby możliwe było przystąpienie Ukrainy. Zgoda na te elementy może być możliwa np. dzięki polskiej zgodzie na system głosowania.

5. W toku negocjacji nad traktatem rząd powinien zachować elastyczne podejście wobec poszerzenia zakresu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną. Jeżeli kwestie te zyskają szerokie poparcie wśród innych państw Wspólnoty, Polska nie powinna wetować takich rozwiązań. Należy rozpatrzyć szczegółowo w jakich kwestiach można ustąpić (np. głosowania w sprawach policyjnych), a w jakich szukać kompromisu (np. stosowania tzw. „superwiększości”). Można też stosować okresy przejściowe, itd. Podobne podejście powinno być stosowane także wobec zwiększenia wpływu parlamentów narodowych na proces prawodawczy Unii Europejskiej, czy podziału  kompetencji między państwa członkowskie a instytucje wspólnotowe.

6. Stworzenie stanowiska unijnego Ministra Spraw Zagranicznych pozostaje kwestią dzielącą polską klasę polityczną. Być może pomocnym rozwiązaniem stanie się bardziej precyzyjne ustalenie kompetencji ministra i Unii Europejskiej z jednej strony, a kompetencjami państw narodowych. Wyjaśnienie, że rolą ministra nie jest zastępowanie polityk zagranicznych państw członkowskich, ale ich komplementowanie może być cenne dla uzyskania szerszego poparcia.

Piotr Maciej Kaczyński jest analitykiem Instytutu Spraw Publicznych (ISP). Niniejszy tekst ukazał się wcześniej wydawanym przez ISP periodyku „Analizy i Opinie” (nr 76 - czerwiec 2007). Publikacja za wiedzą i zgodą autora oraz ISP.