USA machtlos?

• raporty psz.pl
• _komentarz

Partnerstwo w przywództwie

Zjednoczenie Niemiec w 1990 r. nie byłoby możliwe bez zdecydowanego wsparcia USA, jednak upadek muru berlińskiego spowodował zmianę niemieckiej polityki zagranicznej również wobec Stanów Zjednoczonych. Tę zmianę widać wyraźniej z perspektywy kilkunastu lat; można wskazać na jej różną dynamikę i aspekty. W chwili obecnej Niemcy jako lider UE stanowią dla USA ważnego partnera gospodarczego oraz politycznego, w obustronnych relacjach nie brakuje jednak różnic i kryzysów.

Niemcy przez cały okres dwudziestu lat po zjednoczeniu były zaufanym i sprawdzonym partnerem państw zachodnich w tym USA. Podkreślając relacje RFN-USA w latach 90. XX używano nawet sformułowania „partnerstwo w przywództwie” dla podkreślenia amerykańskich nadziei pokładanych w Niemczech oraz by wyrazić podziw dla ich rosnącego potencjału. Wyrazem tego było przede wszystkim uczestnictwo Bundeswehry w operacji NATO w Kosowie, przeprowadzonej bez mandatu RB ONZ, oraz zaangażowanie się RFN w udzielenie Stanom Zjednoczonym „nieograniczonej solidarności” po zamachach z 11 września 2001 r.[1]

Stosunki te zostały zachwiane w momencie wybuchu kryzysu irackiego, gdy Berlin jako niestały członek RB ONZ wraz z Moskwą i Paryżem blokował rezolucję uprawniającą do amerykańskiej interwencji pod auspicjami ONZ w tym kraju. Po zmianie koalicji w Niemczech w 2005 r. stosunki niemiecko-amerykańskie zostały unormowane a proeuropejskie nastawienie rządu wielkiej koalicji nie budziło zastrzeżeń. Nadzieje pokładane w nowym amerykańskim prezydencie były ogromne, co pokazywała reakcja na wystąpienie Baracka Obamy w Berlinie w 2008 r. Jednocześnie takie nastawienie skutkowało rozczarowaniem niespełnionych obietnic dotyczących polityki zagranicznej; chodzi m.in. o nie zamknięcie więzienia Guantanamo na Kubie, przedłużającą się wojnę w Afganistanie (gdzie Bundeswehra stanowi trzeci największy kontyngent) czy szybkie rozwiązanie konfliktu palestyńsko-izraelskiego.[2] Powyższe przykłady świadczą również o niemożliwości realizacji własnych zamierzeń w polityce zagranicznej i częściowo dowodzą amerykańskiej utraty pozycji jako hegemona w stosunkach międzynarodowych.

Nowa rola USA

Rola (czyli wypadkowa tego kim chciałyby Stany Zjednoczone być oraz jak są postrzegane przez danych aktorów na arenie międzynarodowej) USA w Europie jest uzależniona od kilku czynników, z których w ostatnim czasie najważniejsze wydają się być trzy: wewnętrzna pozycja USA, sytuacja w Europie oraz uwarunkowania zewnętrzne, w tym w szczególności dynamiczny wzrost znaczenia Azji (szczególnie Chin).

Uwarunkowania wewnątrzamerykańskie są w tym kontekście elementem podnoszonym przez Niemców (należy przez to rozumieć oficjalnych przedstawicieli niemieckiego rządu, think-tanki oraz gazety i czasopisma opiniotwórcze i specjalistyczne) w odniesieniu przede wszystkim do trzech zagadnień. Pierwszym, najważniejszym z nich jest amerykański dług publiczny oraz brak wizji konsolidacji budżetowej. Pociąga to za sobą poważne skutki w polityce bezpieczeństwa USA, ogranicza inwestycje i szeroko pojętą dyplomację. Niemcy podkreślają ekonomiczny wymiar stosunków międzynarodowych i uzależniają amerykańską pozycję na arenie międzynarodowej w najbliższych kilkunastu latach od ich gospodarki oraz budżetu. Drugim elementem wskazywanym przez przedstawicieli RFN w odniesieniu do wewnątrzamerykańskich uwarunkowań jest powrót polityki neo-izolacjonizmu w pewnych kręgach partii republikańskiej[3] (w perspektywie wyborów prezydenckich) oraz konserwatywne, również izolacjonistyczne a także często populistyczne postulaty Tee Party w polityce zagranicznej[4]. Trzecim zasadniczym elementem wewnętrznym obecnej polityki zagranicznej USA jest określany jako „dysfunkcjonalny” system politycznz USA [5]. Polega on w głównej mierze na blokowaniu przez kongres wydatków przyznawanych na politykę zagraniczną prowadzoną przez prezydenta i w ten sposób ogranicza to jego pole manewru oraz wpływa na niekorzystne postrzeganie USA w oczach potencjalnych rywali ale także koalicjantów.

Rola Stanów Zjednoczonych w Europie jest również zależna od wewnętrznej kondycji UE i możliwości bycia partnerem dla USA na arenie międzynarodowej. Podczas styczniowej wizyty w USA min. Guido Westerwelle tłumaczył amerykańskim dyplomatom zarówno niemieckie stanowisko dotyczące kryzysu w strefie euro jak i konieczność przezwyciężenia amerykańskiego deficytu budżetowego wskazując na istotę cięcia wydatków i ograniczanie zadłużenia.[6] Europa w chwili obecnej jest nastawiona przede wszystkim na przezwyciężenie kryzysu zadłużeniowego oraz pobudzenie gospodarki. Jej potencjał do odgrywania coraz większej roli na arenie międzynarodowej należy w tym kontekście zestawić zarówno ze słabą pozycją powołanej przez Traktat Lizboński ESDZ[7] jak również z problemem wspólnych celów (nie na poziomie ogólności, lecz w konkretnych przypadkach) europejskiej dyplomacji.[8] Szef niemieckiego MSZ w odczycie wygłoszonym w Brookings Institution w Waszyngtonie 20.01.2012 r. podkreślał wartości łączące USA i Europę oraz wyzwania stojące przed nimi. Wspomniał przy tej okazji przede wszystkim o Afganistanie, nowych potęgach wschodzących, ekologii, bezpieczeństwie cybernetycznym, terroryzmie, Iranie i zmianach w Afryce Północnej.[9]

Wspomnienie o konkretnych wyzwaniach oraz zagrożeniach wskazuje na nowe otoczenie międzynarodowe, w którym USA nie odgrywają już roli samotnego hegemona; muszą dzielić się zarówno swoją władzą jak i odpowiedzialnością. Wzrost znaczenia Azji jest w tym kontekście szczególnie wyraźny i niepodważalny. Niemcy w ostatnich kilku latach (m.in. w skutek kryzysu gospodarczego i zadłużenia) bardziej niż dotychczas zwróciły się w tym kierunku. Efektem takiego postrzegania Chin oraz pozostałych państw regionu było stworzenie nowego dokumentu skupiającego polityki różnych resortów w ramach rządu, mianowicie koncepcję "Kształtować globalizację – rozbudowywać partnerstwa – dzielić odpowiedzialność"[10]. Odnosi się ona do państw określanych mianem nowych "mocarstw wschodzących" (Gestaltungsmächte) z którymi RFN planuje zwiększenie wielopoziomowej współpracy w najbliższych latach.

Jako mocarstwa wschodzące strategia określa państwa posiadające silną i obdarzoną dużym potencjałem gospodarkę, wykazujące chęć większej aktywności w polityce międzynarodowej a jednocześnie mające znaczenie dla procesów globalizacyjnych i regionalnych. Strategia będzie prawdopodobnie obejmowała m.in. Brazylię, Wietnam, Malezję, Meksyk, Indonezję, Nigerię, Kolumbię oraz Angolę[11]. Berlin przygotował sześć obszarów tematycznych, w ramach których będzie prowadzony dialog strategiczny z mocarstwami wschodzącymi. Zalicza się do nich prawa człowieka, gospodarkę i finanse, problematykę surowcową i energetyczną, pracę i kwestie socjalne oraz szeroko pojęty rozwój. Głównym celem niemieckiej polityki wobec nowych potęg wschodzących jest pogłębienie lub nawiązanie wielowymiarowej współpracy przygotowującej de facto grunt pod niemieckie inwestycje w tych regionach oraz zwiększające szanse niemieckiego eksportu. Jest to również odpowiedź na przesunięcie strategicznych interesów USA na obszar Azji i Pacyfiku oraz coraz większe znacznie Chin w regionie.

Wyzwania

W zmieniającym się stale układzie sił w systemie międzynarodowym Stany Zjednoczone będą zmuszone poszukiwać sojuszników w rozwiązywaniu skomplikowanych zagadnień dotyczących coraz większej liczby podmiotów. Z perspektywy niemieckiej można wyróżnić kilka najważniejszych wyzwań i obszarów łączących wspólne interesy, bądź takich, dla których trudno o porozumienie, które jednak są ważne z punktu widzenia niemieckiej polityki zagranicznej.

Dla Niemiec i całej UE najważniejszym zagadnieniem jest i pozostanie w najbliższych latach problem strefy euro, w tym szczególnie zadłużenie poszczególnych państw. Różne koncepcje rozwiązywania problemów gospodarczych (amerykański model zwiększonych inwestycji pobudzających wewnętrzną konsumpcję oraz niskie podatki są w RFN często odbierane jako przejaw lekkomyślności i nadmiernego zadłużania) oraz rywalizacja o rynki eksportowe pomiędzy towarami amerykańskimi a niemieckimi nie zbliża obu państw do wytyczania wspólnego kursu w zwalczaniu przyczyn i skutków kryzysu[12]. Wydaje się, iż w najbliższych latach czynnik ekonomiczny (oprócz wymiaru bezpieczeństwa) będzie decydujący również w stosunkach transatlantyckich. Nakłada się na to także zmiana układu sił w ramach grup współpracy wielostronnej (G20, G8) gdzie powyższe różne koncepcje rozwiązywania kryzysu są konfrontowane z oczekiwaniami pozostałych państw, szczególnie z żądaniami mocarstw wschodzących.

Berlin w nowym układzie sił będzie potrzebny Waszyngtonowi m.in. jako państwo biorące udział w negocjacjach z Koreą Północną i Iranem a także w stabilizacji Afganistanu, gdzie Niemcy są bardzo zaangażowane zarówno militarnie jak i w udzielanie pomocy rozwojowej i starania polityczne. USA w rozmowach z Phenianem, Teheranem jak i Kabulem potrzebuje bardziej neutralnych sojuszników posiadających silną pozycję w regionie oraz opinię konstruktywnego negocjatora. Niemcy dysponują kredytem zaufania oraz dyplomatycznymi i niejawnymi kanałami kontaktu z najważniejszymi przedstawicielami reżimów zarówno w Azji Wschodniej jak i Centralnej czy Północnej Afryce. Te możliwości powodują wzrost znaczenia Niemiec oraz potrzebę włączania ich przez USA w proces decyzyjny dotyczący tych regionów.

Zapowiedziana redukcja sił zbrojnych USA z Europy jest w Niemczech komentowana zarówno ze zrozumieniem (np. przez min. T. de Maizière) jak i wywołuje żywiołowe reakcje lokalnych społeczności przyzwyczajonych do obecności US Army w poszczególnych landach. Aspekt gospodarczy tych relacji jest podnoszony także przez przedstawicieli administracji lokalnej i znalazł swoje odbicie w komentarzach polityków koalicji CDU/CSU-FDP. W długofalowych planach współpracy dotyczących kwestii wojskowych i bezpieczeństwa Niemcy będą prawdopodobnie mniej angażować się w misje, które nie są konieczne z punktu widzenia ich interesów strategicznych[13]. Dodatkową kwestią sporną było rozlokowanie oraz koncepcja tarczy antyrakietowej NATO. Ostatecznie jej dowództwo będzie znajdowało się na terytorium niemieckim w amerykańskich bazach wojskowych. RFN stara się jednak nadal by w proces rozbudowywania tej formy zabezpieczenia przed atakiem włączyć Rosję, i by w ten sposób pogłębiać zaufanie pomiędzy NATO a Moskwą.

Kolejnym elementem skupiającym uwagę ekspertów jest reforma ONZ. Niemcy do końca 2012 r. będą niestałym członkiem RB ONZ, dzięki czemu chcą bardziej naciskać na USA (oraz pozostałych stałych członków tego gremium) na jej poszerzenie. Wydaje się, iż w najbliższym czasie nie ma możliwości rozwiązani tego problemu, szczególnie, że USA nie podkreślają woli zarówno samej reformy jak i poszerzenia jej o konkretnych członków. W tym kontekście częściej wymieniają Indie i Japonię niż Niemcy[14].

Nierozwiązanym problemem o charakterze międzynarodowym pozostają zmiany klimatu oraz odpowiedź na nie społeczności międzynarodowej. Niemcy przykładają dużą wagę do redukcji emisji dwutlenku węgla oraz zmiany wykorzystywania energii w celu poprawy jej efektywności. Dodatkowo warto wspomnieć o różnym podejściu do energii atomowej (po decyzji o wycofaniu się z niej RFN podjętej w czerwcu 2011 r.) oraz np. eksploatacji gazu łupkowego. Te zagadnienia nie stanowią obecnie centralnego punktu w stosunkach niemiecko-amerykańskich, ale wraz ze zmniejszaniem się zasobów oraz większą konkurencyjnością rynków azjatyckich mogą one stanowić potencjalny punkt zapalny pomiędzy Berlinem a Waszyngtonem, również w kontekście globalnego układu sił.

Wnioski

Zmiana amerykańskiej pozycji na arenie międzynarodowej jest faktem. Z punktu widzenia Niemiec nie zmienia to jednak podstawowego uwarunkowania, iż USA są najważniejszym pozaeuropejskim partnerem Berlina. Takie przeświadczenie jest oparte na wspólnocie wartości oraz wspólnej przeszłości (w kontekście europejskim) a także łączące oba kontynenty wyzwania. Ta świadomość jest najistotniejszym elementem dalszej współpracy.

Przesunięcie strategicznych interesów USA w kierunku Azji oraz stopniowe, mniejsze zaangażowanie w Europie i jej najbliższym sąsiedztwie zmusza UE do większej odpowiedzialności za swoją politykę zagraniczną i obronną. W chwili obecnej ciężar inicjatywy oraz często finansowania nowych projektów spoczywa na RFN i w tym znaczeniu Berlin będzie poszukiwał bliskich stosunków ze Stanami Zjednoczonymi, tak by działania strategiczne w obrębie współpracy transatlantyckiej były możliwie zbieżne. Nie do uniknięcia jest jednak sytuacja wzajemnej rywalizacji, szczególnie gospodarczej. Niemcy coraz bardziej otwierają się handlowo na tereny Azji, Afryki Północnej i Ameryki Południowej, szukając dla swoich towarów nowych rynków zbytu. Należy założyć, iż będzie to miało również przełożenie na działania polityczne w stosunkach z nowymi mocarstwami wschodzącymi.

Utrata dominującej pozycji przez USA wymusi wypełnienie tej luki przez inne państwa. Naturalnym kandydatem na kolejnego hegemona będą Chiny, co nie znaczy, iż będą w stanie zająć to miejsce w stosunkowo krótkim czasie. Zmiana w układzie sił wymusi także nową rolę międzynarodową dla Niemiec, które wzmocnione po kryzysie będą musiały wykazywać większą aktywność na arenie międzynarodowej zarówno w kwestiach politycznych jak i hard power.

Przypisy:
[1] Gerhard Schroeder połączył ówcześnie głosowanie dotyczące udzielenia pomocy USA z wotum zaufania dla jego rządu, by w ten sposób zagwarantować poparcie dla Stanów Zjednoczonych. To pokazuje jak trudno przychodzi RFN uchwalanie udziału niemieckich żołnierzy na misjach zagranicznych.
[2] H.W. Maull, U.S. Foreign Policy and European Public Opinion: An enduring honeymoon, 17.09.2010, http://www.transatlanticacademy.org/blogs/hanns-maull/us-foreign-policy-and-european-public-opinion-enduring-honeymoon, data wejścia: 10.04.2012
[3] A. Falke, Die große Ernüchterung: Zur Transformation der amerikanischen Weltmachtrolle, Aus Politik und Zeitgeschichte, 51–52/2011, 19. Dezember 2011, s. 19.
[4] Por. H. Gast, A. Kühne, Die Tea Party und ihre Anhänger, Ibidem., W. R. Mead, The Tea Party and American Foreign Policy. What Populism Means for Globalism, Foreign Affairs, March/April 2011, s.28-44.
[5] A. Falke, Die große Ernüchterung, op. cit. s. 21-22.
[6] Außenminister Westerwelle in Washington, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/BM-Reisen/2012/01_Washington/120119_BM-Reise_USA_node.html, data wejścia: 06.04.2012
[7] M. Bildziukiewicz, Jak wychować niezdarne dziecko Unii?, Portal Spraw Zagranicznych, http://www.psz.pl/tekst-41269/Jak-wychowaa-niezdarne-dziecko-Unii, data wejścia: 10.04.2012
[8] Warto przeanalizować raport Scorecard przygotowany przez ECFR jasno wskazujący na słabości unijnej polityki zagranicznej w poszczególnych obszarach (zarówno terytorialnych jak i tematycznych). Por. J. Vaïsse, H. Kundnani (edit), European Foreign Policy Scorecard 2012, ECFR, London, January 2012.
[9] G. Westerwelle, The Euro and the Future of Europe, Brookings Institution in Washington 20.01.2012, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/2012/120120-BM-Euro-Brookings.html?nn=606398, data wejścia: 04.04.2012.
[10] Globalisierung gestalten – Partnerschaften ausbauen – Verantwortung teilen. Konzept der Bundesregierung, Auswärtiges Amt, Berlin 2012
[11] A. Ciechanowicz, K. Popławski, Niemiecka koncepcja zwiększenia korzyści gospodarczych z globalizacji, BEST OSW, nr 9(210).
[12] W tym kontekście warto zwrócić uwagę na przygotowany przez amerykańskie, polskie, francuskie i niemieckie think-tanki raport „The Case for Renewing Transatlantic Capitalism”; por. K. Frymark, Odnowa kapitalizmu, The European Circle, http://www.european-circle.pl/polityka-wydarzenia/wladza-rzad/datum/2012/03/26/odnowa-kapitalizmu.html, data wejścia: 10.04.2012.
[13] Por. Wypowiedz min. T. de Maizière na 48. Konferencji Bezpieczeństwa w Monachium: http://www.securityconference.de/Dr-Thomas-de-Meiziere.809.0.html, data wejścia: 06.04.2012, Por. de Maizière, Es war ein Rückschlag, Der Spiegel nr 10/2012.
[14] Obamas Indien-Vorstoß abgesprochen, FAZ, 9.11.2010.