Michał Wallner: Dynamika integracji europejskiej w świetle teorii federalizmu

• federacja
• federalizm
• integracja
• jean monet
• traktat konstytucyjny ue
• unia europejska
• _pe24
• _ue

Pojęcie „federalizm” jest niejednoznaczne, a przez to nieostre. Etymologicznie wiąże się z łacińskim słowem foedus, które oznacza przymierze, związek, układ – w domyśle równoprawny. W języku naukowym bywa natomiast najczęściej używane w pięciu znaczeniach. Po pierwsze, jako rodzaj ustroju państwowego, opartego na zasadzie federacji. [1]

 

Wśród teoretyków integracji europejskiej terminy „federalizm” i „federacja” rozumiane są jednak nieco inaczej. Federalizm ujmowany jest jako ideologia polityczna, wraz z towarzyszącym jej ruchem politycznym, federacja zaś jako zasada organizacyjna jednostki politycznej (niekoniecznie państwa). [2] Relację między tymi dwoma pojęciami można też określić w sposób następujący: federalizm jest procesem politycznym, którego efektem końcowym ma być federacja. [3]

Po drugie, federalizm oznaczać może teorię integracji (regionalnej). W takim rozumieniu federalizm posiada najstarszą ze wszystkich teorii integracji politycznej tradycję, sięgającą starożytnych Lig Greckich, Ligi Hanzeatyckiej, Szwajcarii w okresie pięciu wieków kształtowania się jej państwowości, czy Republiki Holandii z 1579 roku. [4] Myśl federalistyczna sprowadza się wówczas w gruncie rzeczy do dwu głównych zagadnień. [5] Z jednej strony ma być ona metodą urzeczywistnienia unii politycznej między odrębnymi państwami, w celu zapewnienia trwałego pokoju międzynarodowego. Z drugiej strony postrzegana jest jako swoista struktura polityczna (rząd), posiadająca określone zalety w stosunku do jednolitego systemu państw narodowych.

Po trzecie, federalizm rozumiany jest jako teoria decentralizacji. Zdaniem F. Kinsky’ego federacje powstają albo w wyniku integracji (patrz wyżej), albo właśnie decentralizacji. W drugim wypadku mamy do czynienia z wykształceniem się autonomicznych struktur członkowskich w obrębie wcześniej scentralizowanego organizmu państwowego. [6] Federalizację systemu politycznego poprzez decentralizację wiąże się najczęściej z zasadą subsydiarności (pomocniczości). Należy podkreślić, że federalizacja poprzez decentralizację nie daje się wprost odnieść do zjednoczenia Europy. Ma jednak kapitalne znaczenie dla ogólnoeuropejskiego fenomenu regionalizacji. [7]

Po czwarte, federalizm można postrzegać jako pewien model społeczeństwa, wyrażający się w aktywnym udziale obywateli w życiu politycznym na wszystkich poziomach władzy, dzięki wzmocnieniu zasady wolności, partnerstwa i równości praw. Tak zarysowany model zbliżony jest do koncepcji społeczeństwa obywatelskiego i demokracji partycypacyjnej. Poza zasadą subsydiarności podkreśla znaczenie zasady solidarności społecznej. [8] Akcentuje poszanowanie dla istnienia pluralistycznego społeczeństwa złożonego z szeregu wspólnot. [9]

Po piąte, federalizm rozumiany jest jako filozofia, rzadziej ideologia. Tak postrzegany, wywodzi się z jednej strony od P. J. Proudhona oraz M. Schellera, z drugiej – personalizmu lat 20. i 30. XX wieku. W centrum zainteresowania stawia człowieka, stąd nazywany bywa federalizmem integralnym. Jego najwybitniejszych przedstawicieli łączy chrześcijańska wizja społeczeństwa i jednostki. [10]

Jak więc widać, pojęcie „federalizm” reprezentuje jednocześnie różne desygnaty. Trudność w precyzyjnym posługiwaniu się tym terminem potęguje fakt, że bywa on inaczej interpretowany w państwach o federalistycznych tradycjach ustrojowych, a inaczej w państwach bez takich doświadczeń. [11] Ponadto, jest on nadużywany w debacie publicznej. Taki stan rzeczy może stanowić chociażby częściowe wyjaśnienie często przytaczanego przez badaczy stwierdzenia J. Bulpitta, iż federalizm jest „bardzo wygodny, coraz bardziej popularny i zawsze niejasny”. [12]

W celu rozwiania tych wątpliwości warto w tym miejscu przytoczyć klarowną (i nieco uproszczoną przez nas) definicję federalizmu autorstwa W. Bokajły. Federalizm jest według niego wielowariantową i pojemną polityczną zasadą organizacyjną, uwzględniającą efektywne funkcjonowanie podzielonej i poddanej społecznej kontroli ponadnarodowej władzy federalnej, która w ścisłym związku z zasadą subsydiarności wymaga kontroli zasad demokracji pluralistycznej poprzez rozwinięte społeczeństwo obywatelskie. [13]

Aby zrozumieć istotę federalistycznej myśli integracji należy przedstawić ją (choćby skrótowo) w szerszej perspektywie historycznej. Pierwsze formy quasi-federacji powstawały już w starożytnej Grecji. Były to tzw. amfiktionie, czyli związki poleis (państw-miast) zawierane dla utrzymania pokoju i rozstrzygania sporów międzypaństwowych. Natomiast pierwszą federacją w pełnym tego słowa znaczeniu był Związek Delijski (Morski). Uchodzi on za typowy przykład „pluralistycznej wspólnoty bezpieczeństwa”, której pierwotnym celem była obrona Hellenów przed agresją perską. [14]

{mospagebreak} 

W okresie uniwersalistycznego i silnie scentralizowanego cesarstwa rzymskiego idee federalistyczne utraciły swoje wpływy (do wyjątków w tym względzie należy jednak polityka Marka Aureliusza). Podobnie, trudno mówić o wyraźnym związku z federalizmem w przypadku średniowiecznego uniwersalizmu papiestwa, cesarstwa rzymsko-niemieckiego, czy cesarstwa bizantyjskiego. Znów jednak można dostrzec tu wyjątek w koncepcji Ottona III, zakładającej federację Germanii, Galii, Romanii i Sclevenii (Słowiańszczyzny). [15]

Wśród wielu nowożytnych inicjatyw federacyjnych, których intencją było ustanowienie pokoju w Europie na szczególną uwagę zasługuje kilka głośnych koncepcji filozoficznych i politycznych:
• W XIII wieku P. Dubois opracował projekt konstytucji europejskiej, snując plany powołania opartej na uniwersalistycznym systemie wartości „Republiki arcychrześcijańskiej”.
• W XV wieku czeski król Jerzy z Podiebradu dążył przez zjednoczenie kontynentu do emancypacji narodów Europy.
• W latach 90. XV wieku Jagiellonowie przedstawili spójną propozycję federacji regionalnej w postaci unii Europy Środkowo-Wschodniej, której integralną częścią, a zarazem modelem miała być tolerancyjna i pluralistyczna Rzeczpospolita.
•  „Wielki Plan” (Grand Dessein) księcia M. Sully’ego z 1638 roku zakładał utworzenie Stanów Zjednoczonych Europy. Później z identyczną inicjatywą występowali m.in. V. Hugo (lata 70. XIX wieku) oraz W. Churchill (19 września 1946 roku podczas przemówienia w Zurychu).
• W rozprawie „O wieczystym pokoju” z 1795 roku niemiecki filozof I. Kant zaproponował powołanie europejskiej federacji, mającej zagwarantować trwały pokój.
• W 1815 roku C. H. de Saint-Simon przedstawił koncepcję pokojowej federacji europejskiej, w której ponadnarodowym ośrodkiem władzy miał zostać Parlament Europejski (Wielki Parlament).
• W 1922 roku Austriak hrabia R. Coudenhove-Kalergi założył w Wiedniu Unię Paneuropejską, ruch na rzecz zjednoczenia Europy.
• W 1929 roku francuski minister spraw zagranicznych A. Briand propagował na forum Ligi Narodów plan Unii Europejskiej, autorstwa A. Legera i G. Stresemanna.
• 16 czerwca 1940 roku W. Churchill skierował do Paryża ofertę „nierozerwalnej unii” (indissouble union) pomiędzy Wielką Brytanią i Francją. Propozycja ta wniosła do koncepcji federacji europejskiej ideę „jądra integracyjnego” (twardego jądra integracji), jako „siły przyciągającej” pozostałe państwa europejskie. [16]

Przedstawione wyżej koncepcje łączy jedna wspólna wizja Europy – federalizacja miała zapewnić trwały pokój, bezpieczeństwo i stabilizację. Autorami tych pomysłów byli z reguły wybitni myśliciele, filozofowie lub wielcy politycy. Idee federalistyczne nie docierały jednak poza wąski krąg elit społecznych. Dopiero po II wojnie światowej federalizm zaczął organizować się jako popularny i masowy ruch. Duża w tym zasługa śmiałych wizjonerów i doskonałych strategów politycznych, określanych też czasem mianem „Ojców Europy”: Niemców – K. Adenauera, W. Hallsteina, Francuzów – J. Monneta, R. Schumana, oraz Włocha A. de Gasperiego.

Z nowszych koncepcji powołania federacji europejskiej warto wspomnieć o dwóch inicjatywach. Pierwsza z nich to „Projekt umowy o utworzeniu Unii Europejskiej” przyjęty 14 lutego 1984 roku przez Parlament Europejski. Projekt przewidywał utworzenie quasi-federacji, w której państwa członkowskie spełniałyby rolę zbliżoną do krajów związkowych w RFN. [17] Druga to wizja Europy zaprezentowana  przez byłego ministra spraw zagranicznych RFN J. Fischera w wystąpieniu na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie w 2000 roku. Europa zdaniem Fischera powinna w dłuższej perspektywie zmierzać do Federacji Europejskiej, która miałaby własny rząd, dwuizbowy parlament oraz własną konstytucję. Rok później podobne propozycje przedstawiła rządząca w Niemczech SPD oraz sam kanclerz RFN G. Schrőder. [18]

W świetle dotychczasowych rozważań można stwierdzić, iż istotą federalizmu, jest dążenie do zbudowania ogólnoeuropejskiej federacji („Ojczyzny Europy”), która, tworząc nową jakość w stosunkach międzynarodowych, ma zagwarantować jej uczestnikom pokój i dobrobyt ekonomiczny. Siła takiej federacji ma opierać się na istnieniu ponadnarodowej władzy, na rzecz której państwa przekażą część swojej suwerenności. Łączeniu suwerenności na poziomie ponadnarodowym nie towarzyszy jednak utrata autonomii państwowej. [19] Wręcz odwrotnie, federalizm jawi się w tym kontekście jako propozycja zachowania suwerenności państwowej poprzez budowę większego i bardziej konkurencyjnego w skali globalnej organizmu politycznego i gospodarczego. [20]

Istoty federalizmu można doszukiwać się też w jego paradoksalnej naturze. Jej najlepszy wyraz znajdujemy w często przytaczanym stwierdzeniu, że federalizm dąży do „jedności w różnorodności” (unity in diversity). [21] Innymi słowy, poszukuje on równowagi pomiędzy integracją a rozdrobnieniem, holizmem a atomizmem, całością a jej częściami. [22]

Główne założenia federalizmu

Zasadniczą przesłanką leżącą u podstaw myślenia federalistycznego jest założenie o istnieniu nieuchronnego konfliktu w społeczeństwie. [23] W stanie natury nie ma żadnego ośrodka władzy, harmonizującego sprzeczne interesy społeczne, a stosunki międzyludzkie przypominają „wojnę wszystkich ze wszystkimi”. [24] Przezwyciężenie heterogeniczności społeczeństwa i stanu powszechnej wojny zależy od istnienia instytucji wyposażonych w odpowiednią władzę. [25] Harmonijne, ale zarazem władcze godzenie sprzecznych interesów jest, zdaniem federalistów, możliwe na każdym poziomie porządku społecznego, w tym także na poziomie stosunków międzynarodowych. Sposobem urzeczywistnienia takiego modelu w Europie byłoby ustanowienie ogólnoeuropejskiej federacji.

Przedstawione wyżej poglądy federalistów ukształtowane zostały w dużej mierze przez doświadczenia historyczne dwudziestolecia międzywojennego oraz II wojny światowej. Wydarzenia te doprowadziły do całkowitego zdyskredytowania instytucji państwa narodowego, jako niezdolnego do zapewnienia sobie bezpieczeństwa i pomyślności gospodarczej. W tym kontekście federacja europejska jawi się przede wszystkim jako metoda trwałego wyeliminowania wojen z życia narodów. Część badaczy, na czele z K. W. Deutschem uważa, że federalizm jest w istocie synonimem „zamalgamowanej wspólnoty bezpieczeństwa”. [26] Europejskie państwo związkowe ma jednak, zdaniem federalistów, zapewnić nie tylko pokój i bezpieczeństwo regionalne, ale także, wzorem Stanów Zjednoczonych Ameryki oraz Niemiec, gdzie federalizm był wyrazem dążeń do zbudowania lub zjednoczenia narodu [27], ma doprowadzić do powstania politycznego narodu europejskiego. Ważnym, choć nieudanym krokiem w tym kierunku miało być uchwalenie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.

W odniesieniu do dynamiki integracji europejskiej federalizm formułuje dość wyraźne, choć kontrowersyjne tezy i postulaty. Po pierwsze, koncepcja federalna przewiduje liniowy rozwój integracji, w kierunku końcowego etapu, jakim jest państwo związkowe (federacja), co oznacza, że wyklucza się możliwość zahamowania procesów integracyjnych, czy też powstania cyklicznych zakłóceń. [28] Wizja ta wydaje się zbyt uproszczona i nierealna, gdyż pomija ważne czynniki dezintegracyjne, występujące w Europie.

Po drugie, federalizm określa integrację europejską jako proces polityczny o charakterze międzypaństwowym. To rządy decydują poprzez akt woli (act of will), czy integracja będzie postępować i w jakim tempie. Nie ma ona zatem charakteru samoczynnego, a jest wyraźnie stymulowana przez decyzje polityczne, wypracowywane podczas negocjacji międzyrządowych. [29]

Po trzecie, federalizm, uznając państwa narodowe (rządy) za główne źródło integracji europejskiej, dostrzega również znaczenie motywacji indywidualistycznych. Rolę sił napędowych integracji spełnia wszak, obok rządów, egoistyczny interes podmiotów politycznych i gospodarczych, przy czym funkcja korzyści definiowana jest ekonomicznie. [30]

Po czwarte, logika pogłębiania integracji ma, zdaniem federalistów, polegać na przejściu od wspólnoty politycznej do wspólnoty gospodarczej. Integracja polityczna jest zatem pierwszym etapem w drodze do federacji, inicjującym dalsze działania zjednoczeniowe.

Po piąte, federaliści opowiadają się za otwartym charakterem Unii Europejskiej, co oznacza, że intensywnemu i szybkiemu pogłębianiu integracji ma towarzyszyć wysoka dynamika poszerzania Unii. Z federalistycznego punktu widzenia pomiędzy pogłębianiem i poszerzeniem UE nie zachodzi bowiem żadna sprzeczność. Koniecznym warunkiem jest jednak utworzenie „jądra” federacji – grupy państw zdeterminowanych do przyjęcia następnych państw kandydackich. [31]

Główne nurty federalizmu

Zdaniem Th. Fleminga „może być tyle odmian federalizmów, co jest politologów i tyle odmian ich klasyfikacji, co ideologii”. [32] W niniejszej pracy przedstawione zostaną jednak wyłącznie główne nurty myśli federalistycznej.

Stosując kryterium stopnia decentralizacji (względnie koncentracji) władzy, wyróżnić można federalizm: centralistyczny, decentralistyczny i równowagi. [33] Odmianę centralistyczną cechuje wysoki stopień koncentracji władzy przez rząd federalny. Model ten przyjął się w USA. Jego realizacja na gruncie europejskim wydaje się mało prawdopodobna, gdyż wymagałaby utworzenia silnego„rządu europejskiego”, na co nie zgadza się większość państw członkowskich UE.

Federalizm w wersji decentralistycznej zakłada rozproszenie władzy politycznej pomiędzy szczebel federalny i lokalny. Jego głównymi przedstawicielami są „ojcowie” anarchizmu – P. J. Proudhon, P. Kropotkin i M. Bakunin. [34] Ten model także jest mało adekwatny do sytuacji panującej w Unii Europejskiej, gdyż nie uwzględnia faktu istnienia państw członkowskich o jednolitym i scentralizowanym ustroju terytorialnym.

Federalizm równowagi, stanowiący wypadkową dwóch poprzednich koncepcji, jest systemem w którym władzę centralną w sferze bezpieczeństwa, porządku publicznego, administracji, konstytucji można pogodzić z decentralizacją, autonomią lokalną, pluralizmem i różnorodnością. [35] Wydaje się, iż ten kierunek ewolucji systemu politycznego Unii Europejskiej byłby najbardziej optymalny.

Ważniejszym, z punktu widzenia tematu tej pracy, jest podział na federalizm zorganizowany „odgórnie” (top down) i federalizm realizowany „oddolnie” (bottom-up).

Ten ostatni bywa określany również jako „maksymalistyczny” [36], „rewolucyjny” [37], „konstytucjonalistyczny” [38], „radykalny federalizm demokratyczny” [39]. Nurt ten, którego apogeum wpływów przypada na koniec lat 40. ubiegłego wieku, wypromowała grupa włoskich teoretyków skupionych wokół pisma „The Federalist” (M. Albertini, A. Rossi, L. Einaudi, A. Bosco).  Głównym przedstawicielem i rzecznikiem federalizmu realizowanego „oddolnie” jest jednak A. Spinelli.

Koncepcja Spinellego, określana też czasem jako metoda konstytuanty, zakłada szybkie uchwalenie konstytucji europejskiej, powołującej do życia federację. Zjednoczenie Europy, zdaniem Spinellego, nie jest możliwe bez uprzedniego stworzenia skutecznej władzy ponadnarodowej. [40] Rewolucyjność tej koncepcji polega na uznaniu, że federacja nie jest odległym celem integracji europejskiej, lecz jedynie pierwszym etapem, punktem wyjścia do zjednoczenia kontynentu. Uchwalenie konstytucji europejskiej powinno nadać silny impuls do zmian w tym kierunku.

{mospagebreak} 

Centralnym elementem modelu Spinellego, świadczącym o jego radykalnym, ale zarazem demokratycznym charakterze jest powołanie Europejskiego Zgromadzenia Konstytucyjnego, pochodzącego z bezpośrednich wyborów. To odwołanie się do woli „ludu europejskiego” przy uchwalaniu konstytucji europejskiej i budowaniu federacji, ma w założeniu legitymizować proces integracji i załagodzić tzw. deficyt demokratyczny, który powstaje w sytuacji przekazania władzy organom ponadnarodowym.

Konkludując, trzeba stwierdzić, że Spinelli przewidywał skokowy rozwój integracji europejskiej, w którym rolę głównej siły napędowej odgrywały społeczeństwa. Istnienie autonomicznego ruchu społecznego na rzecz federacji jest, w jego mniemaniu, całkowicie niezbędne, gdyż tylko ten ruch, może skłonić rządy do wyrażenia zgody na rozwiązania federalne. [41] Doceniał też jednak rolę instytucji w określaniu tempa i kierunku integracji. [42]

Całkowicie odmienny model zjednoczenia Europy przewiduje koncepcja federalizmu wprowadzanego „odgórnie”. Najkrócej można ją określić mianem podejścia ewolucyjnego, a jej głównym przedstawicielem jest francuski polityk J. Monnet.

Rozwiązanie proponowane przez Monneta (tzw. metoda wspólnotowa, lub metoda paktu federalnego) przewiduje utworzenie federacji na końcu stopniowo rozwijanego procesu. [43] W odróżnieniu od koncepcji Spinellego, federalizm jest nie tyle więc metodą budowania zjednoczonej Europy, ile skutkiem jej tworzenia. Propozycje szybkiego powołania federacji europejskiej są tu odrzucane jako przedwczesne i nieuwzględniające realiów. [44]

Monnet odrzucał też obecny w koncepcji Spinellego mit „integracji spontanicznej”, napędzanej przez społeczeństwa. [45] W zamian, akcentuje rolę instytucji ponadnarodowych, wyposażonych w szerokie kompetencje władcze. Jest zwolennikiem formalizacji procesu integracyjnego. Twierdzi, że sama dobra wola państw jest niewystarczająca, a uznaje za niezbędne stworzenie pewnych reguł, norm, zasad i instytucji, których „życie jest dłuższe niż życie ludzi.” [46] Silne instytucje ponadnarodowe, złożone z technokratów, a nie polityków, jawią się w tej koncepcji jako główny „motor” napędowy integracji.

Innym godnym odnotowania twierdzeniem, jest założenie o samoczynnym „rozlewaniu się” integracji na nowe obszary (późniejsze funkcjonalistyczne spill-over), przy czym, ze względu na to, że możliwości współpracy są największe w sferze gospodarki, to od niej należy zacząć  kooperację. [47] Monnet argumentował, że głęboka integracja sektorowa wymusza, na zasadzie efektu domina, działania zjednoczeniowe w innych dziedzinach życia społecznego. Integracja przypomina więc naturalnie samonapędzający się mechanizm.

Podsumowując, należy stwierdzić, że, spośród dwóch przedstawionych wyżej konkurencyjnych koncepcji,  większe poparcie ze strony rządów europejskich zyskał bardziej umiarkowany model J. Monneta. Jego praktyczną realizację stanowi powołanie do życia na mocy Traktatu Paryskiego z 18 kwietnia 1951 roku Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS).

Federalne elementy konstrukcji Unii Europejskiej

W nauce prawa międzynarodowego państwo definiuje się jako suwerenną jednostkę geopolityczną. [48] Warunkiem istnienia państwa jest posiadanie terytorium, zamieszkałego przez ludność, oraz sprawowanie suwerennej władzy. Z kolei federacją (państwem związkowym) jest takie państwo, które składa się z dwóch lub więcej części wzajemnie równorzędnych. [49]

Powszechnie przyjmuje się, że Unia Europejska nie jest państwem, gdyż nie posiada ani terytorium, ani ludności, ani władzy suwerennej. Nie jest też jednak typową organizacją międzynarodową. Jej istota polega natomiast na połączeniu cech państwa narodowego z elementami klasycznej organizacji międzyrządowej. [50]

Skoro Unia Europejska nie jest państwem, to nie można też  nazwać jej federacją. Z drugiej jednak strony Unia mieści w sobie liczne elementy konstrukcji federalnej, które, zdaniem F. Kinsky’ego, potwierdzają tezę W. Hallsteina o „niespełnionej federacji”. [51] W innym miejscu, Kinsky stwierdza, że UE oscyluje w praktyce pomiędzy stadium przedkonfederacyjnym i przedfederalnym. [52] Jest więc specyficznym tworem, mieszczącym się pomiędzy związkiem państw, a państwem związkowym [53], przy czym bliżej mu do federacji niż do konfederacji.

Inni badacze ujawniają natomiast pewien problem natury semantycznej. Zauważają dość szeroko rozpowszechnioną awersję wielu państw i opcji politycznych do używania słowa „federacja” (nazywanego niekiedy „tym słowem na F – the F word”) w odniesieniu do konstrukcji Unii Europejskiej. [54] Za ilustrację tego problemu może posłużyć stwierdzenie niemieckich autorów T. Borzela i T. Risse’a: „UE dzisiaj w zasadzie wygląda jak system federalny, działa jak system federalny, dlaczego więc nie nazwać jej tworzącą się federacją?” [55]

Wśród federalnych elementów konstrukcji UE, wymienić należy zwłaszcza następujące:
• Podejmowanie decyzji w głosowaniu większościowym. Państwa przegłosowane nie mogą zablokować decyzji i muszą podporządkować się woli większości. Rozszerzanie zakresu decydowania większością kwalifikowaną dokonywane w kolejnych traktatach rewizyjnych (Traktat z Maastrich, Traktat Amsterdamski, Traktat Nicejski), świadczy o postępującej federalizacji UE.
• Uchwalanie budżetu. Analogicznie do procedury współdziałania między Bundestagiem a Bundesratem w Republice Federalnej Niemiec, budżet UE uchwalany jest przez dwa organy: Parlament Europejski, jako ciało przedstawicielskie całego społeczeństwa Unii oraz Radę, niejako „izbę” państw członkowskich. Zdaniem F. Kinsky’ego, o kształcie budżetu unijnego decyduje więc, „klasyczny federalny system dwuizbowy”. [56] Szczególna rola budżetu UE, zdradzająca wyraźne cechy federacyjne, wyraża się też w dążeniu do niwelowania zjawisk nierównowagi regionalno-strukturalnej poprzez realizowanie funkcji redystrybucyjnej. [57]
• Możliwość stosowania przez instytucje wspólnotowe kar finansowych wobec państw członkowskich.
• Własne źródła finansowania. System dochodów własnych obowiązuje od 1970 roku i obejmuje cztery źródła finansowania: opłaty rolne, cła, podatek VAT oraz wpłaty państw. Od wielu lat rozpatrywany jest projekt uruchomienia piątego źródła dochodów – podatku europejskiego, pobieranego bezpośrednio od obywateli Unii Europejskiej. [58]
• Nadrzędność i bezpośrednia skuteczność norm europejskiego prawa wspólnotowego. Autonomiczność porządku prawa wspólnotowego stwierdził ETS już w latach 60. w fundamentalnych orzeczeniach w sprawach Van Gend & Loos (1963) oraz Flaminio Costa (1964). Istotę nadrzędności (supremacji) stanowi wyższość prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Natomiast istotą bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego jest jego zdolność wnikania do wnętrza każdego państwa członkowskiego oraz nadawania obywatelom tego państwa nowych praw, bez konieczności jego transpozycji do krajowych systemów prawnych. [59] Analogia do ustaw federalnych jest bardzo wyraźna.

{mospagebreak} 

• Podział kompetencji pomiędzy Unię Europejską a państwa członkowskie. W praktyce występują więc trzy obszary kompetencji: obszar kompetencji wyłącznych Unii, obszar kompetencji wyłącznych państw członkowskich, oraz obszar kompetencji konkurencyjnych.
• Zasada subsydiarności. Wprowadzona została do TWE w Jednolitym Akcie Europejskim (art. 130r, obecny art. 174 TWE), podpisanym 28 lutego 1986 roku. Zakres jej zastosowania rozszerzono w traktacie z Maastricht (art. 5 TUE), podpisanym 7 lutego 1992 roku.
• Wspólny pieniądz. Utworzenie z dniem 1 stycznia 1999 roku Unii Walutowej, całkowite zastąpienie walut narodowych przez euro od 1 lipca 2002 roku, oraz przekazanie Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) kompetencji w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej oznacza faktyczną realizację jednego z typowych elementów federacji. [60] Zwolennicy europejskiego federalizmu dostrzegają w utworzeniu Unii Walutowej ważny krok w kierunku realnej Unii Politycznej, gdyż prawidłowe funkcjonowanie wspólnej waluty w dłuższym horyzoncie czasowym wymagać będzie istnienia silnych wspólnotowych instytucji centralnych. [61]
• Ponadnarodowe instytucje Unii. W tym kontekście, na szczególną uwagę zasługuje sposób kreacji składu Parlamentu Europejskiego (od 1979 roku w drodze powszechnych i bezpośrednich wyborów), oraz metoda stowarzyszania się eurodeputowanych (według opcji ideologicznej, a nie przynależności narodowej, co wskazuje bezpośrednio na realizowanie modelu federalnego). [62] Komisja Europejska, reprezentując czynnik technokratyczny nie wpisuje się generalnie w klasyczny model federalny. Niezależność jej członków, kolegialny sposób pracy, przypominający rząd szwajcarski, [63] wyłączność inicjatywy prawodawczej w pierwszym filarze UE, oraz szerokie kompetencje wykonawcze nasuwają jednak pewne analogie do rządu w państwie federalnym. Europejski Trybunał Sprawiedliwości rozstrzyga spory pomiędzy instytucjami europejskimi a państwami członkowskimi. Ma także możliwość ingerencji w narodowe praktyki prawne przez wydawanie orzeczeń wstępnych. Komitet Regionów oraz Komitet Ekonomiczny i Społeczny, wspólnotowe organy doradcze, wpisują się w federalny model ustrojowy, realizując federalistyczną zasadę partycypacji. Krokiem w kierunku federalizacji UE było także utworzenie wspomnianego już EBC, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz niektórych agencji wspólnotowych (np. Europejskiego Biura Policji – EUROPOLU). [64]
• Wspólne polityki Unii (rolna, transportowa, handlowa, itd.).
• Obywatelstwo Unii (art. 17-22 TWE). Postrzegane czasem jako jeden z instrumentów tworzenia narodu politycznego. [65]
• Znoszone bariery graniczne pomiędzy poszczególnymi państwami UE. Proces ten został zapoczątkowany porozumieniem z Schengen z 14 czerwca 1985 roku. W tzw. obszarze Schengen zasada swobodnego przepływu osób obowiązuje niezależnie od narodowości, czyli obejmuje również obywateli państw trzecich, osoby starające się o azyl i legalnych imigrantów już przebywających na terenie UE. System Schengen, ze swym podstawowym założeniem, tzn. swobodą przemieszczania się osób, uznawany jest za jedno z najistotniejszych osiągnięć polityki zmierzającej do stworzenia Europy bez granic. [66] Włączenie acquis Schengen w ramy Unii Europejskiej dokonał  Traktat Amsterdamski.
• Wspólna aksjologia. Przyjęcie Karty Praw Podstawowych (KPP) w 2000 roku było wyrazem chęci rozszerzenia funkcji UE. Włącznie KPP do projektu Traktatu Konstytucyjnego, oznacza natomiast upodobnienie go do konstytucji państw demokratycznych i otwarcie debaty na temat podstaw aksjologicznych Unii. [67]
• Wspólna symbolika (granatowa flaga z dwunastoma złotymi gwiazdami, hymn – czwarta część dziewiątej symfonii Beethovena „Oda do radości”, Dzień Europejski – 9 maja).

Reasumując, można stwierdzić, że Unia Europejska jest specyficznym rodzajem organizacji międzynarodowej, przypominającym niepełną federację, lub inaczej – federację in statu nascendi. Federalne elementy są szczególnie widoczne i silne w pierwszym, wspólnotowym filarze Unii, obejmującym integrację gospodarczą. Natomiast w pozostałych dwóch filarach – Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) oraz Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych (WPiS) dominuje klasyczna metoda współpracy międzyrządowej. Za ewolucją Unii w federalnym kierunku „Ojczyzny Europy” opowiadają się zwłaszcza: Niemcy, państwa Beneluksu (Belgia, Holandia i Luksemburg), Włochy, Hiszpania oraz nieco mniej zdecydowanie – Portugalia i Grecja. [68]

Przypisy:
[1] Takie znaczenie terminowi „federalizm” nadają zwłaszcza nauki prawne. Doktryna prawa posługuje się tym pojęciem głównie na gruncie nauki prawa międzynarodowego oraz prawa konstytucyjnego. Por. B. Banaszak, Federalizm, [w:] Mała encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2005, s. 135-136.
[2] P. J. Borkowski, Federalizm a budowanie jedności Europy, „Studia Europejskie” 2006, nr 2, s. 90-91.
[3] W. Bokajło, Wstęp, [w:] Federalizm. Teorie i koncepcje, pod red. W. Bokajły, Wrocław 1998, s. 9.
[4] S. Konopacki, Dylematy federalizmu europejskiego, „Studia Europejskie” 1998, nr 4, s. 77-78.
[5] J. Harrison, Europe in Question. Theories of Regional Integration, London 1974, s. 42, za: Tamże, s. 77-78.
[6] F. Kinsky, Federalizm: model ogólnoeuropejski, Kraków 1999, s. 94-103.
[7] Tamże, s. 38.
[8] W. Bokajło, Federalizm, [w:] Unia Europejska. Leksykon integracji, pod red. W. Bokajły, K. Dziubki, Wrocław 2003, s. 31.
[9] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 90.
[10] Personalistą i znawcą M. Schellera był papież Jan Paweł II. Tamże, s. 99-100
[11] F. Kinsky, dz. cyt., s. 32-34.
[12] J. Bulpitt, Federalism, [w:] The Oxford Concise Dictionary of Politics, ed. I. McLean, Oxford 1996, s. 179, za: P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 91.
[13] W. Bokajło, Federalizm – rozwój idei i niektóre teorie, [w:] Federalizm…, s. 140-141.
[14] Tamże, s. 26.
[15] Tamże, 35-36.
[16] Tamże, s. 67.
[17] J. W. Tkaczyński, Między unitaryzmem a federalizmem. Unia Europejska w świetle doświadczeń ustrojowych Republiki Federalnej Niemiec, Kraków 1998, s. 178.
[18] A. Szeptycki, Gaullistowska wizja systemu europejskiego jako uwarunkowanie współczesnej polityki zagranicznej Francji, „Stosunki Międzynarodowe” 2002, nr 1-2, s. 166.
[19] I. P. Karolewski, Teorie integracji europejskiej na przykładzie Niemiec, Warszawa 1999, s. 4.
[20] A. Rudowski, R. Zenderowski, Integracja europejska. Geneza – funkcjonowanie – perspektywy, Warszawa 2002, s. 125.
[21] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 92.
[22] Zob. F. Kinsky, dz. cyt., s. 34, 44.
[23] S. Konopacki, dz. cyt., s. 78.
[24] Jest to wyraźne nawiązanie do koncepcji angielskiego filozofa T. Hobbesa (1588-1679), według którego jedynym sposobem uniknięcia zła, jakie spotyka człowieka w stanie natury jest zawarcie umowy społecznej, przekazującej nieograniczoną władzę w ręce suwerena.
[25] Zdaniem H. Brugmansa, istnienie władzy jako fundamentu porządku społecznego jest podstawowym założeniem federalizmu. H. Brugmans, La pensee politique du federalisme, Leyde 1969, s. 31-41, za: S. Konopacki, dz. cyt., s. 78.
[26] Amalgamacja według tych badaczy jest zakończonym procesem integracji, „formalnym zespoleniem się dwóch lub więcej, uprzednio niezawisłych, jednostek w jedną większą, wyposażoną w (...) jakiś rodzaj wspólnego rządu.” K. W. Deutsch, i inni, Political Community and the North Atlantic Area, International Organisation in the Light of Historical Experience, Princeton 1957, s. 6, za: W. Bokajło, Federalizm – rozwój…, s. 80 i n.
[27] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 87.
[28] A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 21
[29] I. P Karolewski, dz. cyt., s. 4, 6.
[30] Federalizm zakłada, że w zachowaniach jednostek występuje tzw. behawiorystyczna hiperracjonalność. Oznacza to, że człowiek zawsze działa w sposób racjonalny, dąży do maksymalizacji własnych korzyści, zna każdą konsekwencję działania swojego, jak i innych podmiotów, oraz posiada informacje konieczne do podjęcia optymalnej decyzji. To założenie, zaczerpnięte z teorii mikroekonomii nie daje się jednak, naszym zdaniem, wprost przenieść na materię stosunków międzynarodowych, które z definicji są nadzwyczaj złożone i nieprzewidywalne. Por. I. P. Karolewski, dz. cyt., s. 3, 8.
[31] F. Kinsky, dz. cyt., s. 29-30, 139.
[32] Th. Fleming, The Federal Principle, „A Quarterly Journal of Critical Thought” summer 1994, no. 100, s. 17, za: S. Konopacki, dz. cyt., s. 79.
[33] S. Konopacki, dz. cyt., s. 80-82.
[34] Według Proudhona Europa jest zbyt duża na zwykłą federację. Lepszym rozwiązaniem jest, jego zdaniem, „federacja federacji”, czyli europejski związek państw federalnych. Tamże, s. 81.
[35] H. Brugmans, P. Duclos, La Federalisme Contemporain, Leyden 1963, s. 41, za: Tamże, s. 82.
[36] F. Kinsky, dz. cyt., s. 19.
[37] A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 125.
[38] W. Bokajło, Federalizm – rozwój…, s. 92.
[39] M. Burgees, Federalism, [w:] European Integration Theory, eds. A. Wiener, T. Diez, Oxford 2005, s. 32, za: P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 96.
[40] S. Konopacki, dz. cyt., s. 89.
[41] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 94, 96.
[42] S. Konopacki, dz. cyt., s. 90.
[43] W. Bokajło, Federalizm – rozwój…, s. 110.
[44] W słynnej Deklaracji Schumana z 9 maja 1950 roku, której Monnet był głównym autorem stwierdzono, że „Europa nie zostanie utworzona nagle, według jednego wspólnego planu. Zostanie natomiast zbudowana przez konkretne osiągnięcia, które wytworzą wpierw de facto solidarność”.
[45] S. Konopacki, dz. cyt., s. 84.
[46] J. Monnet, Memoirs, London 1978, s. 304, 384, za: Tamże, s. 85.
[47] Pod koniec życia J. Monnet zrewidował swoje poglądy, stwierdzając, że gdyby musiał zacząć wszystko od początku, postawiłby przede wszystkim na kulturę, a nie na gospodarkę. Za: W. Laqueur, Marsz żałobny dla Wspólnoty, „Wprost” z 25 marca 2007, s. 95.
[48] L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 2002, s. 14.
[49] Tamże, s. 61.
[50] Unia, przypominając w niektórych aspektach organizację państwową, bywa czasem nazywana „quasi-państwem”, „postpaństwem” „państwem post-Hobbezjańskim”, albo „Europejskim ponadnarodowym niepaństwem”. Z. J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Lublin 2005, s. 35.
[51] F. Kinsky, dz. cyt., s. 47
[52] Tamże, s. 43-44.
[53] Podobną opinię wyraził na początku lat 80. ubiegłego wieku W. Wallace, stwierdzając, że UE to „coś więcej niż reżim międzynarodowy i mniej niż federacja” Za: S. Parzymies, Analiza krytyczna teorii integracji europejskiej, [w:] Porządek międzynarodowy u progu XXI wieku, pod red. R. Kuźniara, Warszawa 2005, s. 376.
[54] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 96, 101.
[55] T. Borzel, T. Risse, Who is afraid of an European Federation? How to Constitutionalise a Multi-Level Goverance System, [w:] What Kind of Constitution for What Kind of Policy? Responses to Joschka Fisher, eds. Ch. Joegers, Y. Meny, J. H. H. Weiler, San Domenico 2000, s. 53, za: Tamże, s. 105-106.
[56] F. Kinsky, dz. cyt., s. 21.
[57] E. Grabitz, T. Läufer, Das Europäische Parlament, Bonn 1980, s. 11, za: Tamże, s. 163.
[58] Z. J. Pietraś, dz. cyt., s. 427.
[59] Tamże, s. 210;  P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 102.
[60] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 104.
[61] Z. J. Pietraś, dz. cyt., s. 542-543.
[62] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 103.
[63] F. Kinsky, dz. cyt., s. 121.
[64] K. Łastawski, dz. cyt., s. 226;  F. Kinsky, dz. cyt., s. 124.
[65] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 105.
[66] Urząd Komitetu Integracji Europejskiej; Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne; Ogólne założenia, http://www1.ukie.gov.pl/
[67] P. J. Borkowski, dz. cyt., s. 105.
[68] Z. J. Pietraś, dz. cyt., s. 37.