Portal Spraw Zagranicznych psz.pl




Portal Spraw Zagranicznych psz.pl

Serwis internetowy, z którego korzystasz, używa plików cookies. Są to pliki instalowane w urządzeniach końcowych osób korzystających z serwisu, w celu administrowania serwisem, poprawy jakości świadczonych usług w tym dostosowania treści serwisu do preferencji użytkownika, utrzymania sesji użytkownika oraz dla celów statystycznych i targetowania behawioralnego reklamy (dostosowania treści reklamy do Twoich indywidualnych potrzeb). Informujemy, że istnieje możliwość określenia przez użytkownika serwisu warunków przechowywania lub uzyskiwania dostępu do informacji zawartych w plikach cookies za pomocą ustawień przeglądarki lub konfiguracji usługi. Szczegółowe informacje na ten temat dostępne są u producenta przeglądarki, u dostawcy usługi dostępu do Internetu oraz w Polityce prywatności plików cookies

Akceptuję
Back Jesteś tutaj: Home

Beijing Consensus, czyli zaangażowanie państw Południa w obszarze pomocy rozwojowej


05 wrzesień 2012
A A A

Niepowodzenia związane z dotychczasowymi strategiami pomocy rozwojowej oraz brak widocznych sukcesów na tym polu zniechęcają zarówno polityków, jak i opinię publiczną Zachodu do większego zaangażowania się na rzecz wsparcia krajów rozwijających się. W 2011 roku wielkość Oficjalnej Pomocy Rozwojowej, udzielanej przez kraje najbardziej rozwinięte, spadła o 3% w stosunku do roku poprzedniego. W tych okolicznościach rolę darczyńców coraz skuteczniej przejmują liderzy rynków wschodzących, z Chinami na czele.

Pomoc rozwojowa przez ponad 70 lat stanowiła jeden z głównych filarów stosunków gospodarczych Północy z krajami rozwijającymi się, zwłaszcza na kontynencie afrykańskim. W jej ramach od końca lat 40. XX w. przekazano ponad 1 trylion USD. Według szacunków OECD w samym 2011 roku na ODA (Oficjalną Pomoc Rozwojową) przeznaczono około 133,5 miliardów USD.

Niemniej cele, które przyświecały współpracy rozwojowej, takie jak: szybki wzrost gospodarczy, wyeliminowanie skrajnych nierówności, głodu i biedy, ograniczenie dysproporcji w poziomie życia oraz rozwoju pomiędzy różnymi częściami świata – nie zostały osiągnięte. Według danych Banku Światowego, w 2010 roku ponad 1,29 miliarda ludzi żyło za mniej niż 1,25 dolara dziennie, zaś nierówności w skali globalnej można opisać zasadą Pareto, gdzie mniej niż 20% ludzkości konsumuje ponad 80% wytworzonych dóbr.

Dla gnębionej kryzysami ekonomicznymi oraz niestabilną sytuacją eurostrefy, bogatej Północy nie jest to bynajmniej informacja o pierwszorzędnym znaczeniu. Niepowodzenia związane z dotychczasowymi strategiami pomocy rozwojowej oraz brak widocznych sukcesów na tym polu, zniechęcają zarówno polityków, jak i opinię publiczną do większego zaangażowania się na rzecz wsparcia krajów rozwijających się. W 2011 roku wielkość Oficjalnej Pomocy Rozwojowej, udzielanej przez kraje najbardziej rozwinięte, spadla o 3% w stosunku do roku poprzedniego.

W tych okolicznościach rolę darczyńców coraz skuteczniej przejmują liderzy rynków wschodzących, z Chinami na czele. Tworzą oni grupę tzw. „nowych” czy też „wyłaniających się” donorów [1], do których zaliczają się państwa nie będące członkami Komitetu Współpracy Rozwojowej OECD, a przekazujące pomoc gospodarczą czy humanitarną innych krajom.

Wykres 1. Wielkość ODA w 2009 roku, udzielana przez członków Komitetu Współpracy Rozwojowej (Development Assistance Committee, DAC)  oraz pozostałych donorów
 
Image
źródło: http://www.oecd.org/taoecd/6/59/47628081.htm

Coraz bardziej aktywna działalność państw kreujących się na potęgi regionalne i światowe - przede wszystkim w Afryce - budzi pewne wątpliwości i krytykę ze strony zachodnich obserwatorów. Do najbardziej widocznych należy oczywiście coraz większe zaangażowanie Chin na Czarnym Lądzie.

Do głównych oskarżeń, padających pod adresem donorów spoza DAC, należy przede wszystkim omijanie ustanowionych instytucji, norm oraz reguł w przekazywaniu pomocy rozwojowej, które mają na celu - między innymi poprzez szeroko zakrojoną warunkowość- wymuszenie na beneficjantach bardziej demokratycznych działań, przestrzeganie praw człowieka oraz ochronę środowiska.

Najbardziej krytykowanym elementem polityki zagranicznej nowych donorów jest wspieranie państw hultajskich, gdzie dochodzi do jawnego łamania praw człowieka przez stronę rządzącą. Jednym z takich krajów jest Zimbabwe, już od dłuższego czasu wspierane przez Chiny wojskowo i gospodarczo, a także politycznie. Ten ostatni rodzaj protekcji ujawnił się m.in. podczas głosowania w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, dotyczącego nałożenia sankcji na Zimbabwe, w wyniku fiaska wyborów prezydenckich i parlamentarnych w 2008 roku, gdzie Chiny wraz z Rosją sprzeciwiły się propozycji Stanów Zjednoczonych co do nałożenia sankcji[2].

Drugim przykładem wspieranego przez Chiny państwa hultajskiego jest Sudan. W 2002 roku, pod presją swoich rządów, kanadyjskie oraz szwedzkie spółki naftowe wycofały się z inwestycji w Sudanie. Prawie natychmiast ich miejsce zajęły przedsiębiorstwa z Chin, Malezji oraz Indii, natomiast Sudan stał się jednym z najważniejszych eksporterów ropy do Chin. W 2007 roku dostarczył Państwu Środka 4,7 miliona ton ropy naftowej, pięć razy więcej niż w 2006 roku[3]. Eksport ropy przełożył się znacząco na wzrost gospodarczy Sudanu, który w 2007 roku osiągnął 11%. Oczywiście takie działania podważają międzynarodowe sankcje wobec Sudanu, tak aby ten zakończył kryzys humanitarny w Darfurze, który pochłonął już ponad 200 000 istnień ludzkich.

Z drugiej jednak strony, warto pamiętać, że to właśnie dzięki pieniądzom pochodzącym z zachodniej pomocy rozwojowej tacy dyktatorzy jak: prezydent Zairu - Mobutu, czy tytułujący się „imperatorem” Republiki Środkowoafrykańskiej, a znany z trzymania w lodówce odciętych głów swoich wrogów – Jean-Bedel Bokassa, zdołali przez dziesięciolecia utrzymać się u władzy, a w między czasie doprowadzić swoje ojczyzny na dno zapaści gospodarczo-cywilizacyjnej. Pomoc rozwojowa Zachodu rzadko kiedy spełniała kryteria bezinteresowności czy altruizmu. Już od zarania swych początków miała pełnić określone cele: realizować polityczne, gospodarcze, a także wojskowe interesy darczyńców. Pomoc udzielana przez państwa Globalnego Południa ma przed sobą identyczne zadania.

Ich kwintesencją jest polityka współpracy rozwojowej Chin z krajami afrykańskimi. Mimo że już w latach 50. XX w. Państwo Środka udzielało wsparcia - głównie krytykującym imperializm i kolonializm - krajom afrykańskim, to faktyczny przełom nastąpił po roku 2000, wraz z powstaniem Forum na rzecz Chińsko-Afrykańskiej Współpracy (FOCAC) oraz wyraźnym wzrostem zaangażowania gospodarczego Chin w Afryce. Miało ono ścisły związek z długoletnim okresem wzrostem gospodarczego Chin, zapotrzebowaniem na surowce naturalne (przede wszystkim ropę), ale też poszukiwaniem nowych rynków zbytu dla swoich towarów.

Pomoc rozwojowa Chin jest niezwykle trudna do oszacowania. Przede wszystkim ze względu na swoje rozmaite formy: od pomocy w formie grantów (udzielanych przez Ministerstwo Handlu), prawie zerowo oprocentowanych pożyczek, inwestycji bezpośrednich, poprzez pomoc humanitarną, współpracę techniczną, szkolenia pracowników, do kredytów prywatnych włącznie.

Wykres 2. Wzrost pomocy rozwojowej Chin
w latach 1998-2007 (skala: 100 milionów USD)
Image 
źródło: Qi Guoqian, ‘China’s foreign aid: policies, structure, practice, and trends’,
Oxford, czerwiec 2007

Ponadto Chiny stosują politykę „pakietów pomocy gospodarczej”, czyli oferowania różnych zachęt gospodarczych: tych o charakterze pomocy rozwojowej, zgodnie z wytycznymi DAC OECD, dodając do nich znoszenie ceł na produkty importowane, umarzanie zadłużenia, inwestycje bezpośrednie i portfelowe itp.[4]. Nie prowadzi się osobnych statystyk dla pomocy gospodarczej, która spełniałaby warunki ustanowione dla ODA przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Wykres nr 3 przedstawia jeden z nielicznych, oficjalnych statystyk, przedstawionych przez rząd chiński, na potrzeby międzynarodowej konferencji, która miała miejsce w Oxfordzie. Według China Statistical Yearbook w roku 2007 chińska pomoc zagraniczna oscylowała wokół 3 miliardów dolarów[5]. W porównaniu chociażby do Wielkiej Brytanii, która na pomoc rozwojową wydaje ok. 8 miliardów dolarów rocznie, nie jest to jakaś oszałamiająca kwota. Jednakże biorąc pod uwagę całość „pakietu pomocy gospodarczej”, który wykracza poza wąską definicję ODA, pomoc chińska przyjmuje wartość około 26 miliardów rocznie (dane za rok 2007)[6]. Porównanie tych danych do geograficznego wykresu kierunków pomocy zagranicznej Chin (ryc. nr 1), pozwala wysunąć nam pewne wnioski.

Po pierwsze, od 2003 roku Chiny systematycznie i to o duże kwoty, zwiększają swoją zagraniczną pomoc gospodarczą, która w 46% koncentruje się w Afryce. Po drugie, chińska pomoc jest przeznaczana przede wszystkim na projekty infrastrukturalne (mosty, drogi, koleje)[7], co wydaje się być ważnym uzupełnieniem pomocy Zachodu, skoncentrowanej, zwłaszcza w latach 90., na wymiarze socjalnym i poprawie jakości rządzenia.

Pomoc zagraniczna Chin ma przeważnie charakter bilateralny, jest też ściśle skoordynowana z chińską działalnością handlową, inwestycjami prywatnymi oraz importem surowców naturalnych. Projekty infrastrukturalne mają przeważnie za zadanie ułatwić dostęp do eksportowanych zasobów naturalnych oraz poprawić jakość ich transportu do Chin.

Ryc. 1. Geograficzny oraz tematyczny rozkład pomocy rozwojowej
Chin w 2009 roku
Image 
źródło: www.oecd.org

Dość częstą praktyką Państwa Środka jest wiązanie pomocy – głównym wymogiem pozostaje korzystanie z usług chińskich firm oraz specjalistów. Chińska pomoc nie spełnia również standardów ODA, przede wszystkim pod względem jawności oraz przejrzystości udzielanych środków[8]. Bardzo mało zysku czerpią z pomocy chińskiej lokalne firmy: większość projektów oraz inwestycji jest wykonywana przez państwowe spółki donora. Nie zmienia to faktu, że i tak większość afrykańskich obywateli pozytywnie ocenia chińską pomoc zagraniczną oraz rozwijające się stosunki gospodarcze z tym państwem.

Czy zatem Beijing Consensus  jest alternatywą dla Washington Consensus – zbioru neoliberalnych zasad, według których tworzone były strategie zachodniej pomocy rozwojowej?

Były członek rządu Sierra Leone, zapytany o praktykę „starych” i „nowych” donorów, odpowiedział : Wysłannicy Banku Światowego przychodzą do ciebie i mówią: tutaj wydajecie za dużo na pensje dla nauczycieli, musicie obniżyć wydatki publiczne oraz zmniejszyć stawki płacowe, aby być bardziej konkurencyjni, wtedy damy wam pożyczkę. Zawsze było tak samo: zróbcie to, zróbcie tamto, nie róbcie tego czy owego. Chińczycy z kolei nigdy nie mówią nam co mamy robić, nie zachowują się w tak  patriarchalny sposób.[9]  Z kolei prezydent Botswany, Fesus Mogae, uważa, że: Chińczycy traktują nas jak równych. Zachód traktuje nas jak swoich byłych poddanych.[10] Wśród większości afrykańskich przywódców, jak i opinii publicznej panuje taki pogląd, którego główną przesłanką jest wysoka atrakcyjność pomocy rozwojowej przekazywanej w ramach współpracy Południe-Południe.

Na tak pozytywny wizerunek pomocy rozwojowej nowych donorów składa się: brak skomplikowanych i wymagających reform warunków jej uzyskania, przymykanie oka na łamanie praw człowieka, łatwa dostępność do kredytów, większa stabilność oraz przewidywalność udzielanego wsparcia. Polityka współpracy rozwojowej opiera się przede wszystkim na zasadach poszanowania granic, nieingerencji w sprawy wewnętrzne, wzajemnego szacunku.

Kolejnym powodem, dla którego pomoc państw Globalnego Południa wydaje się bardziej pożądana od tej, udzielanej przez DAC, jest kwestia historyczno-moralna. Zachodni donorzy zawsze będą nosić piętno kolonizatorów, protekcjonalnie podchodzących do współpracy z Afrykańczykami. Kraje rozwijające się, w udzielanej pomocy i nakładanej na nią warunków widzą narzędzie kontrolowania sytuacji oraz ingerencji w ich wewnętrzne sprawy.

Wykres 3. Handel bilateralny pomiędzy Afryką a Chinami
Image 
źródło: http://uschina.usc.edu/[email protected]?the_africa_plan_13270.aspx

Jednym z nielicznych polityków afrykańskich, krytykujących zaangażowanie Chin w Afryce, był prezydent RPA, Thabo Mbeki, który w 2006 roku ostrzegał w Cape Town, aby państwa afrykańskie nie wchodziły w kolonialne relacje z Chinami, polegające na eksporcie surowców i imporcie dóbr przetworzonych[11].

Inne podejście do takiego stanu rzeczy prezentuje ekonomistka Dambisa Moyo. Podkreśla ona pozytywną działalności Państwa Środka w Afryce, która – owszem, służy przede wszystkim jego interesom - ale i poprawia los Afrykańczyków. Zamiast żyć w zaklętym kręgu nędzy, wojny i ubóstwa, mieszkańcy Afryki mogą chociażby zacząć eksportować swoje złoża naturalne, bo od czegoś trzeba zacząć[12]. Jest to i tak lepsza strategia, niż bierne czekanie na kolejną dostawę darmowej żywności czy lekarstw.

Dla beneficjentów pomocy rozwojowej największe znaczenie ma jej efektywność, czyli faktyczny wpływ na poprawę warunków życia ludności. Mimo iż pomoc zagraniczna Chin oraz pozostałych państw Południa nie spełnia wielu wymogów oraz norm, staje się coraz bardziej znaczącym elementem stosunków międzynarodowych, którego nie należy ignorować ani demonizować.

Dobrym podsumowaniem zmieniającego się „układu sił” w obszarze współpracy rozwojowej niech będzie cytat z Dokumentu Końcowego zeszłorocznej konferencji w Busanie, poświęconej efektywności ODA: Istota, warunki oraz obowiązki które wynikają z relacji Północ-Południe, różnią się od tych, dotyczących współpracy Południe-Południe. Jednocześnie, zdajemy sobie sprawę, że jesteśmy wszyscy częścią tej samej agendy rozwoju, w której uczestniczymy ze względu na podzielane wartości oraz cele. Dlatego też będziemy promować zwiększone wysiłki na rzecz wspierania skutecznej współpracy w każdym wymiarze[13].


[1] Termin nowi donorzy ma raczej na celu odróżnienie państw spoza DAC od tych tradycyjnych donorów, reprezentujących stosunki Północ-Południe. Chiny rozpoczęły swój program udzielania pomocy zagranicznej już w 1956 roku, kraje arabskie z kolei w pierwszej połowie lat 70.

[2] Ngaire Woods, Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance, International Affairs, Vol. 84, No. 6, pp.1205-1221,Oxford 2008.

[3] Human Rights Watch, Sudan, oil and human rights; źródło: www.hrw.org/reports/2003/sudan1103/

[4] Chiny nie wliczają do swojej pomocy rozwojowej umarzania zadłużenia, co z kolei czynią członkowie DAC OECD. Propozycja „pakietu pomocy gospodarczej”,  padła m.in. na szczycie Sino-Afrykańskim w Pekinie, w 2006 roku.

[5] Deborah Brautigam, The Dragon's Gift: The Real Story of China in Africa, Oxford University Press, Oxford 2009, s.167.

[6] Arjan de Haan ,Will Emerging Powers Change International Cooperation?, Institude of Social Studies, Hague 2010.

[7] Jeden z amerykańskich biznesmenów, chcący przejechać Afrykę od Kairu aż do Cape Town motocyklem, ze zdziwieniem odkrył, że aż 85% trasy, która przebiegała przez pustynne obszaru Egiptu, Sudanu, Etiopii, sawanny w Kenii oraz Tanzanii, błota i dżungle w Botswanie oraz Namibii, była pokryta wysokiej jakości asfaltem. Przy większości autostrad oraz dróg widniała tablica, informująca iż jest to zasługa pomocy rozwojowej Chińskiej Republiki Ludowej.

[8] Yiagadeesen Samy, China’s Aid Policies in Africa: Opportunities and Challenges, The Round Table Vol. 99, Nr 406, Ottawa, luty 2010, s. 86.

[9] Deborah Brautigam, op.cit., str. 149

[10] Ngaire Woods, op.cit.

[11] Yiagadeesen Samy, op.cit, s. 85.

[12] Ibidem, s. 101

[13] Dokument Końcowy Czwartego Forum Wysokiego Szczebla w Busanie, art. 2 źródło: http://www.oecd.org/dataoecd/54/15/49650173.pdf