Małgorzata Zgudka: Propozycje OECD dla Polski

• oecd
• polska
• _gospodarka

Polska powinna przede wszystkim zaostrzyć politykę pieniężną, dokonać redukcji klina podatkowego, zwiększyć mobilność pracowników a także poprawić politykę mieszkaniową oraz infrastrukturę - wynika z X przegląd gospodarki Polski opublikowanego przez OECD.

Ogólna ocena gospodarki

Ostatnie dwa lata to okres dynamicznego wzrostu gospodarki polskiej. Osiągnął on poziom ponad 6%, co pozwoliło Polsce zająć drugie za Słowacją miejsce wśród krajów OECD. Wzrasta poziom PKB per capita, co pozwala Polsce zbliżyć się nieco do innych krajów OECD oraz Unii Europejskiej. Dochód na jednego Polaka wynosi aktualnie 14 600 USD. Dla porównania, PKB per capita w OECD oraz 15 krajach Unii przekracza 31 000 USD, co pokazuje, jak daleko w tyle za innymi krajami znajduje się wciąż Polska. Poprawiają się jednak warunki życia oraz wzrasta zatrudnienie. Wskaźnik bezrobocia pod koniec 2007 roku spadł do poziomu 8,5%, podczas gdy jeszcze w 2005 roku wynosił on aż 18% Jednakże ten spektakularny spadek był w dużym stopniu związany ze zmniejszeniem podaży siły roboczej.

Spadek aktywności zawodowej oraz niewielka dynamika wzrostu produktywności budzą największy niepokój OECD. Eksperci Organizacji prognozują także spadek tempa wzrostu gospodarczego do poziomu ok. 6% w 2008 oraz ok. 5% w 2009 roku. Sporym zagrożeniem dla Polski jest również ryzyko wystąpienia spirali cenowo- płacowej. Zjawisko to polega na wzroście cen, zwiększeniu żądań płacowych przez pracowników oraz wzroście kosztów produkcji, co w konsekwencji prowadzi do dalszego przyspieszenia tempa inflacji. Jest to zagrożenie nie tylko dla sektora prywatnego. W ostatnim czasie przybrała na sile presja płacowa w sektorze publicznym, co przejawiało się m.in. w strajkach pracowników służby zdrowia czy Poczty Polskiej.

OECD przygotowało dla Polski szereg rekomendacji mających na celu umocnienie potencjału rozwojowego naszego kraju.

Polityka monetarna

Niskie tempo wzrostu cen jest konieczne dla utrzymania wiarygodności banku centralnego, a także dla spełnienia kryteriów konwergencji, stanowiących warunek przyjęcia wspólnej waluty.

Obecnie ceny w Polsce wzrastają w tempie ok. 4% rocznie, przy celu inflacyjnym Narodowego Banku Polskiego  wynoszącym 2,5%. Co więcej, jeszcze w 2006 roku inflacja wynosiła zaledwie 1%. Tak wysoka inflacja wynika w dużym stopniu z szoku cenowego występującego na światowym rynku żywności i energii oraz szybkiej dynamiki wzrostowej polskiej gospodarki. W związku ze wzrostem inflacji powyżej  nominalnej wartości stóp procentowych, realna wartość stóp procentowych faktycznie spadła. Z tego powodu zaleca się, aby władze monetarne zaostrzyły politykę pieniężną. Wprawdzie w ciągu ostatnich lat główna stopa referencyjna wzrosła z poziomu 4% (marzec 2006) do 6% (czerwiec 2008), jednak zdaniem ekspertów Organizacji wzrost ten jest niewystarczający i stopy powinny zostać podniesione do poziomu nawet 7%. Trudną sytuację na rynku pieniężnym dodatkowo komplikuje umocnienie się kursu walutowego. Jednak to właśnie mocny kurs złotego może w ostateczności okazać się pomocny w studzeniu presji inflacyjnej.

OECD pozytywnie ocenia skuteczność komunikacji NBP z rynkiem. Zdaniem ekspertów polskie władze monetarne poczyniły znaczne postępy w przekazywaniu informacji w swoich periodycznych publikacjach. OECD sugeruje także publikację scenariuszy, opisujących możliwe zmiany stóp procentowych, które zdaniem NBP sprowadziłyby inflację do poziomu celu.

Polityka fiskalna

W 2007 roku nastąpił znaczny spadek deficytu finansów publicznych, do czego przyczyniły się przede wszystkim większe przychody z tytułu podatków, a także zmniejszenie transferów socjalnych oraz dobra koniunktura gospodarcza. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego , w 2007 roku deficyt sektora publicznego wyniósł 2% PKB w porównaniu do 5,7% w 2004, natomiast dług publiczny osiągnął poziom 45,2% (w 2004 było to 45,7%). Dzięki temu Komisja Europejska  podjęła działania mające na celu zniesienie tzw. Procedury Nadmiernego Deficytu wobec Polski, uruchomionej w 2004 roku.

OECD zaleca przede wszystkim opracowanie wiarygodnego planu dalszej redukcji deficytu finansów publicznych. Może jednak okazać się to trudne do osiągnięcia w najbliższym czasie. Przede wszystkim w przypadku bardzo prawdopodobnego pogorszenia koniunktury zmniejszą się przychody budżetu z tytułu działalności gospodarczej (spadek wyniesie ok. 0,7% PKB według szacunków OECD). Co więcej, w budżecie na rok 2008 zawarte jest kilka pozycji, które wyraźnie zwiększą wysokość wydatków państwa.  

25 marca 2008 rząd Polski przyjął uaktualniony Program Konwergencji  na lata 2008-2010. Program ten zakłada m.in. znaczne ograniczenie deficytu do 2010 roku (do poziomu 1,5% PKB). W 2008 roku może jednak nastąpić przejściowy wzrost deficytu, spowodowany niezbędnymi reformami związanymi z redukcją klina podatkowego. Natomiast dług publiczny ma w 2010 roku osiągnąć poziom 42,3% PKB.

OECD rekomenduje podjęcie także innych działań w sferze polityki fiskalnej. Przede wszystkim rząd powinien dążyć do zwiększenia wydajności sektora publicznego poprzez zmniejszenie zatrudnienia i wzrost wynagrodzeń. Należy także dokończyć reformę emerytalną. Szczególnie ważne jest ograniczenie prawa do wcześniejszej emerytury, które zdaniem Organizacji jest zbyt rozpowszechnione w Polsce. W dłuższej perspektywie w Polsce powinien zostać wypracowany zintegrowany, efektywny system emerytalny. W długim okresie byłby on korzystny dla budżetu, gdyż ogólna wartość transferów zostałaby zmniejszona, a przychody z tytułu opodatkowania gospodarstw rolnych mogłyby wzrosnąć.

Podjęcie działań w ramach polityki monetarnej oraz fiskalnej jest niezbędne nie tylko dla dalszego rozwoju i poprawy stanu gospodarki, ale także w kontekście wypełnienia tzw. kryteriów konwergencji . Kryteria z Maastricht, decydujące o przyjęciu danego kraju do strefy euro, zakładają:

•    Kryterium stabilności cen- inflacja nie powinna przekraczać o więcej niż 1,5 pkt proc. średniej inflacji w trzech krajach członkowskich UE o najniższej stopie inflacji,
•    Kryterium stóp procentowych- średnia nominalna długoterminowa stopa procentowa nie może przewyższać o więcej niż 2 pkt proc. średniego poziomu stóp procentowych w trzech krajach o najniższej stopie inflacji w Unii,
•    Kryterium kursowe- kurs złotego wobec euro powinien się utrzymywać w standardowo określonym przedziale wahań (+/-15%), albo w wynegocjowanym węższym paśmie wokół ustalonego centralnego parytetu. Parytet nie może zostać zdewaluowany, można jedynie dokonać rewaluacji,
•    Kryteria fiskalne- deficyt budżetowy nie może przekraczać 3% PKB, a dług publiczny 60% PKB danego kraju.

Polityka strukturalna

W odniesieniu do polityki strukturalnej OECD zaleca przede wszystkim likwidację barier rozwojowych dla rynku pracy. Obecnie występuje silna nadwyżka popytowa przy stosunkowo wysokim bezrobociu oraz niskim wskaźniku aktywności zawodowej. Aby zdynamizować gospodarkę, władze powinny promować dłuższą aktywność zawodową wśród społeczeństwa. Dwa elementy są w tym momencie szczególnie ważne: struktura systemu podatkowego i ubezpieczeń społecznych oraz bariery dla mobilności pracowników.

Jeśli chodzi o pierwszy element, niezmiernie istotna jest redukcja klina podatkowego, czyli różnicy między całkowitymi wydatkami na płacę ponoszonymi przez pracodawcę, a faktycznie otrzymywanym wynagrodzeniem pracownika. Według statystyk OECD Polska znajduje się wśród krajów o wysokim klinie podatkowym. Według danych na rok 2007 wynosi on ok. 43%, przy średniej dla OECD ok. 33%. Wysoki klin zniechęca pracodawców do zwiększania zatrudnienia a pracowników do podjęcia pracy, przyczyniając się w konsekwencji do wzrostu bezrobocia. Jeśli zaś chodzi o emerytury, OECD ostrzega, że zbyt wielu pracowników w Polsce jest uprawnionych do wcześniejszego niż jest to określone w ustawie opuszczenia rynku pracy na korzystnych warunkach. Z tego powodu rzeczywisty wiek przechodzenia na emeryturę jest w Polsce relatywnie niski.

Drugim istotnym elementem polityki strukturalnej są bariery dla mobilności siły roboczej wewnątrz kraju. Pracownicy zbyt rzadko decydują się na zmianę miejsca zamieszkania i podjęcie pracy w regionach, w których występuje niedobór zatrudnienia (np. w dużych miastach). OECD podkreśla jednak, że niska mobilność wewnątrz kraju nie wynika z czynników kulturowych, o czym świadczą dane o przeprowadzkach za granicę. Obecnie za granicą przebywa ok. 2 mln Polaków, z czego większość (80- 90%) wyjechała w celach podjęcia pracy. Niska mobilność siły roboczej wewnątrz kraju jest przede wszystkim efektem występowania określonych barier, jak np. ograniczony dostęp do tanich mieszkań oraz zły stan infrastruktury transportowej.

Podatki i transfery społeczne

Zdaniem OECD opodatkowanie dochodów w Polsce nie jest wysokie (większość społeczeństwa objęta jest stawką równą 19%). W 2009 roku stawki PIT będą jeszcze zmniejszone- od przyszłego roku będą obowiązywały dwa progi podatkowe oraz stawki wynoszące 18% i 32%. OECD podkreśla, że reforma PIT powinna być kontynuowana. Dalsze działania powinny być skierowane na zwiększenie liczby źródeł podatku. Należy m.in. rozważyć likwidację niektórych ulg podatkowych, przede wszystkim zwrotu podatku z tytułu użytkowania internetu oraz ulgi prorodzinnej. Zaleca się również opodatkowanie dochodów z tytułu działalności rolnej. Zdaniem OECD także KRUS  powinien być włączony do ogólnego systemu świadczeń. OECD podkreśla, że przeprowadzenie takiej reformy może okazać się trudne w warunkach polskich, jednak takie rozwiązanie prowadziłoby do zwiększenia efektywności systemu.

Istnieje jednak prawdopodobieństwo wprowadzenia w Polsce podatku liniowego, którego stawka będzie podobna do CIT. Zdaniem OECD pozwoliłoby to zwiększyć ściągalność podatku oraz wsparłoby rozwój przedsiębiorczości. Organizacja zwraca jednak uwagę na znacznie gorszy poziom redystrybucji z podatku liniowego.

Także stawki podatku CIT są jedne z najniższych wśród państw OECD, chociaż ich poziom jest porównywalny z innymi krajami Europy Środkowo- Wschodniej. Nie zaleca się zwiększenia stawki CIT z uwagi na dużą mobilność kapitału. Można jednak brać pod uwagę ewentualną redukcję CIT w kontekście zwiększenia źródeł tak, aby średnia stopa opodatkowania pozostała na tym samym poziomie.

OECD rekomenduje także przeprowadzenie reformy podatku VAT. Zmiany powinny być nakierowane na uproszczenia oraz redukcję kosztów dostosowawczych dla przedsiębiorstw.

W długim okresie zaleca się położenie większego nacisku na opodatkowanie bardziej stabilnych źródeł przychodów- nieruchomości i środowiska, a nie dochodu, tak jak to dotychczas było. Szczególnie opodatkowanie nieruchomości, będące jednym z najbardziej ekonomicznie efektywnych źródeł przychodów, jest zbyt niskie według standardów Organizacji. Początkowo oczywiście wysokość podatku od nieruchomości powinna być dość niska, aby właściciele nie pozbywali się mieszkań ze względu na zbyt wysoki podatek, jednak później może być stopniowo zwiększana.

Skutecznym sposobem na zmniejszenie klina podatkowego byłyby także określone cięcia w transferach socjalnych, szczególnie w dolnym przedziale płacowym. Transfery powinny być najwyższe przy zarobkach równych płacy minimalnej i powinny zmniejszać się aż do momentu osiągnięcia zarobków równych 70% średniej krajowej.

Z raportu wynika, że obniżenie podatków byłoby dla Polski wskazane, jednak w tym momencie nadrzędnym celem pozostaje utrzymanie stabilności finansów publicznych. Ogólne zalecenia OECD obejmują również zwiększenie przejrzystości systemu podatkowego, a także konsolidację organów podatkowych.

Polityka mieszkaniowa

Dużym problemem w Polsce jest niska podaż mieszkań. Obowiązek zwiększenia dostępu do ziemi przez władze lokalne powinien być usankcjonowany prawnie. Jednak największą barierą dla wzrostu podaży mieszkań jest w tym momencie niedobór siły roboczej w budownictwie. Z tego powodu władze powinny opracować efektywny program kształcenia zawodowego dla osób bezrobotnych i nieaktywnych. Jednak na efekt takich działań trzeba trochę poczekać, dlatego w krótkim okresie zaleca się otwarcie rynku pracy w budownictwie dla wszystkich pracowników z zagranicy.

W celu polepszenia możliwości pozyskania własnego mieszkania rząd polski wprowadził kilka inicjatyw, które jednak nie przyniosły zamierzonego efektu. Wprowadzono m.in. subsydiowanie kredytów hipotecznych w formie dopłat do odsetek przez pierwsze osiem lat płatności. Rozwiązanie to jest jednak nakierowane na osoby o niskich dochodach i wyklucza mieszkańców dużych miast. Można by nieco zmodyfikować ten system tak, aby obejmował on większą liczbę osób. Byłoby to jednak związane z wyższymi kosztami. Dlatego według OECD lepszym rozwiązaniem byłoby wyeliminowanie opłat skarbowych związanych z zakupem mieszkań oraz zwiększenie możliwości instytucji udzielających kredytów hipotecznych. Ta druga propozycja mogłaby być zrealizowana poprzez umożliwienie użycia większego wachlarza długoterminowych instrumentów finansowych.

W celu ochrony kapitału wpłaconego przez nabywców w przypadku bankructwa firmy deweloperskiej OECD rekomenduje wprowadzenie kont typu escrow. Transakcja przy użyciu konta escrow polega na tym, że kupujący wpłaca raty na rachunek powierniczy a środki te zostają przekazane deweloperowi dopiero po wykonaniu umowy lub ewentualne są wypłacane stopniowo, w miarę postępu prac budowlanych.

Bariery prawne stanowią przeszkodę w rozwoju najmu mieszkań, co także przynosi negatywne skutki dla mobilności pracowników. Do takich barier OECD zalicza m.in. kontrolę czynszów oraz ochronę prawną w przypadku eksmisji dla osób nie wywiązujących się z płatności. Zaleca się poluzowanie kontroli podwyżek czynszów przy jednoczesnym wprowadzeniu subsydiów dla najbardziej potrzebujących. Eksmisja także powinna być skrupulatnie egzekwowana.

Poprawa infrastruktury

Na najbliższe lata został przygotowany ogromny program inwestycji w infrastrukturę transportową. Nakłady będą pochodzić ze środków krajowych i funduszy strukturalnych. Ze względu na ścisłe ramy czasowe wykorzystania funduszy oraz zbliżającą się organizację EURO 2012 wszelkie bariery muszą być jak najszybciej zlikwidowane. Rekomenduje się przede wszystkim wprowadzenie uproszczeń w otoczeniu prawnym, m.in. w obszarze zamówień publicznych, wydawania pozwoleń na budowę czy kwestii środowiskowych.

Ważnym aspektem jest zaangażowanie sektora prywatnego w proces budowy i renowacji infrastruktury. Szczególnie mechanizm partnerstwa publiczno prywatnego (PPP) powinien być traktowany na równi z zamówieniami publicznymi. PPP polega na świadczenie usług pożytku publicznego przez podmioty prywatne i może okazać się najlepszym i najtańszym rozwiązaniem w wielu przypadkach.

W sferze struktury własnościowej powinny być wprowadzone odpowiednie regulacje prawne, który zwiększyłyby uczciwość warunków konkurencji w sektorze motoryzacji oraz pomiędzy poszczególnymi środkami lokomocji. Zaleca się także wprowadzenie opłat na autostradach oraz drogach ekspresowych. Jeśli chodzi o sektor kolejowy, wprowadzenie przejrzystego podziału nadzoru właścicielskiego, utworzenie procedur przetargowych oraz powstanie niezależnych operatorów zwiększyłyby w znacznym stopniu jego efektywność. Natomiast transport lotniczy mógłby zostać usprawniony poprzez restrukturyzację państwowego zarządcy portów lotniczych (PPL) oraz redukcję siły przetargowej regionalnych portów poprzez wprowadzenie stałej formuły i stawki maksymalnej w sposobie naliczania opłat lotniskowych.

Podsumowanie

Mimo stale polepszającego się stanu gospodarki polskiej Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju zwraca uwagę na wiele zagrożeń dla rozwoju Polski. Według OECD Polska powinna się skupić przede wszystkim na osiąganiu średniookresowych założeń polityki makroekonomicznej. Należy zaostrzyć politykę monetarną, przeprowadzić dalszą redukcję klina podatkowego oraz niezbędną reformę polityki mieszkaniowej. Zdaniem ekspertów OECD największym wyzwaniem dla Polski będzie w najbliższych latach sprawne wdrażanie ambitnego planu inwestycyjnego w infrastrukturze. Wszystkie te działania mają przyczynić się do rozwoju gospodarki polskiej, polepszyć warunki życia oraz zmniejszyć dystans w poziomie dochodów do innych krajów OECD.