Michał Tomczyk: Czy Unia ulegnie szwajcaryzacji?

• szwajcaria
• ue

Gdy spojrzymy na historię rozwoju państwowości Szwajcarii, a wbrew obiegowym opiniom nie jest wcale taka długa, to można odnieść wrażenie, iż ma ona wiele wspólnego z rozwojem Unii Europejskiej. Podobnie jak w przypadku Unii, głównym motywem integracji była wspólnota określonych przekonań i ideałów, mocno stymulowanych względami ekonomicznymi. Współczesna Szwajcaria składa się z dwudziestu sześciu kantonów, UE z dwudziestu siedmiu państw. Pod względem politycznym odnaleźć można wiele podobieństw. Czy zatem możemy się czegoś od Szwajcarii nauczyć, wykorzystać jej doświadczenia? Czy stworzenie podobnego organizmu, tylko w znacznie większej skali, jest w ogóle możliwie i przede wszystkim, czy w ogóle do tego dążymy?

Dzisiejsza Szwajcaria to związek dwudziestu sześciu kantonów, z których każdy dysponuje dość szeroką autonomią w zakresie sprawowania władzy na swoim terytorium. Kantony mają m.in. własną konstytucję, parlamenty, odrębne systemy edukacji i samodzielną politykę fiskalną. To co dzisiaj nazywamy jednym państwem, jeszcze tak niedawno było luźnym związkiem kilkudziesięciu podmiotów, o charakterze quasi państwowym, różniących się poziomem rozwoju gospodarczego, a do tego tak odmiennych pod względem językowym i kulturowym. Cztery oficjalne języki to zaledwie początek tego tygla. Do tego należy dodać kilkadziesiąt dialektów, form pisowni, lokalnych zwyczajów, a także odmiennych wyznań. To wszystko na obszarze wielkości Śląska. Pod względem geograficznym Szwajcaria jest również ewenementem. Na północy łagodne pagórki, piękne jeziora i delikatny klimat, wprost idealny do uprawy winorośli. W centrum i częściowo na południu dominują masywne szczyty górskie, a wśród nich potężne jęzory lodowcowe. Południe kraju to z kolei widoki niemal śródziemnomorskie, upalne lata, drzewa palmowe i urzekająca architektura. Nie będzie więc chyba dużej przesady w nazwaniu Szwajcarii Europą w pigułce. Pomimo tych wszystkich różnic językowych, kulturowych, wyznaniowych i gospodarczych udało się stworzyć jeden, silny i odporny na różne przeciwności organizm, który niemal w niezmienionej formie przetrwał najgorsze okresy w historii Europy. Szwajcarię często przedstawia się jako wzór demokracji, tolerancji, patriotyzmu i niezwyklej pracowitości oraz dokładności jej mieszkańców. Wydaje się zatem niezwykłe, iż kraj ten, będący przecież w samym centrum Europy, przynajmniej pod względem politycznym, nigdy nie był i nadal nie jest jej częścią. Paradoksalnie, to właśnie w Szwajcarii, a dokładnie w Zurychu, po raz pierwszy z ust Winstona Churchilla padły słowa o konieczności stworzenia Stanów Zjednoczonych Europy. Można więc śmiało stwierdzić, iż idea integracji europejskiej narodziła się właśnie tutaj. Pomimo tego Szwajcaria skutecznie się jej oparła i nadal nie wiadomo jak długo jeszcze opierać się będzie. Kraj ten od zawsze pozostawał w opozycji wobec wszystkich tendencji politycznych lub ideologicznych. Można nawet spotkać się z określeniem historii Szwajcarii mianem antytezy. Była bowiem zawsze antymonarchistyczna, antyimperialistyczna, antyfaszystowska, antykomunistyczna, antytotalitarna itd. Patrząc wstecz należy uznać, iż była to droga słuszna. Pozwalała zachować jedność kraju i względną niezależności, choć niekiedy dochodziło do kryzysów, wywoływanych różnymi uwarunkowaniami wewnętrznymi i zewnętrznymi (wojny domowe, okres napoleoński, światowe konflikty).

Dzisiejsza Unia Europejskiej przypomina Szwajcarię sprzed nieco ponad stu pięćdziesięciu laty. Oba organizmy powstały z potrzeby stworzenia wspólnoty, o tych samych ideałach, korzeniach historycznych, dążącej do zachowania pokojowych relacji, opartych na poszanowaniu odmienności i suwerenności wszystkich stron. Istotny był przy tym również czynnik ekonomiczny. Jeszcze nie tak dawno Szwajcaria była jednym z najbiedniejszych państw w Europie. To dzięki ujednoliceniu systemu monetarnego i zliberalizowaniu wewnętrznego rynku stworzono podstawy dla rozwoju nowoczesnej oraz prężnej gospodarki. Mało kto zdaje sobie sprawę z faktu, iż jeszcze w połowie XIX wieku na obszarze Szwajcarii obowiązywało jedenaście różnych walut i, w co aż trudno uwierzyć, ponad 80 rodzajów miar objętości płynów. Część kantonów była dobrze zurbanizowana, miała mniej lub bardziej rozwinięte gałęzie przemysłu, niektóre mogły się poszczycić prężnymi ośrodkami naukowymi i kulturalnymi. Inne, tzw. kantony leśne, były słabo zurbanizowane, gospodarczo zacofane, których mieszkańcy utrzymywali się głównie z pracy na roli. Podobnie było ze Wspólnotami Europejskimi, które również zapewnić miały zniszczonym po wojnie europejskim gospodarkom stabilny rozwój. W obu przypadkach główne motywy integracji były zatem takie same, z tą tylko różnicą, iż w przypadku Szwajcarii proces ten rozpoczął się sto lat wcześniej i można go uznać za zakończony. Unia Europejska jest nadal w fazie rozwoju i trudno przewidzieć, jaką przybierze ostateczną formę oraz kiedy i czy w ogóle będzie można uznać ten proces za zakończony.

W jaki sposób Szwajcaria, pomimo swej złożoności kulturowej i gospodarczej,   zdołała przetrwać w niemal niezmienionym kształcie tyle lat, co jest gwarancją tego sukcesu? Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba wrócić do początków tworzenia państwowości szwajcarskiej. Konstytucja z 1848 roku, która legła u podstaw rozwoju dzisiejszej federacji, mówi o wspólnocie, którą tworzy nie naród szwajcarski, lecz mieszkańcy poszczególnych kantonów. Twórcy federacji wychodzili z założenia, iż integracja gospodarcza i polityczna musi mieć miejsce przy pełnym poszanowaniu odrębności i tradycji poszczególnych kantonów. Przy tworzeniu podstaw ustrojowych wykorzystano sprawdzone już sposoby sprawowania władzy, oparte na podejmowaniu wszystkich decyzji na zasadzie konsensusu. Demokracja bezpośrednia, o której tak często mówi się w kontekście systemu politycznego w Szwajcarii, jest nieodzownym elementem jej historii, lecz nie tak powszechnym, jak to się wielu osobom wydaje. Narodziła się w społecznościach wiejskich i tutaj głównie była kultywowana. W większych miastach władza sprawowana była najczęściej przez wąską grupę patrycjuszy, którzy zazwyczaj kierowali się własnymi interesami, a nie dobrem ogółu. Ojcowie dzisiejszej Szwajcarii postanowili jednak wykorzystać te doświadczenia tworząc konfederację, a następnie federację kantonów, w ramach której wszystkie ważne decyzje podejmowane będą wspólnie, zgodnie z zasadą proporcjonalnego podziału władzy. Uznano, iż państwo musi mieć charakter zdecentralizowany. Punkt ciężkości przerzucono na władze gminne, w myśl reguły, iż koszula najbliższa jest ciału. Uznano, iż potrzeby jednostek będą widziane i najlepiej rozumiane z tego samego poziomu. Samorząd gminny jest więc podstawowym i zarazem najważniejszym szczeblem administracji państwowej. Każdy Szwajcar jest w pierwszej kolejności obywatelem gminy, potem kantonu, a dopiero na końcu całej federacji. Szwajcarię cechuje niechęć do centralizacji władzy. Z tego też powodu Szwajcarzy niezbyt entuzjastycznie traktują zjawisko integracji europejskiej. Zakłada ona bowiem transponowanie wielu kompetencji na rzecz centralnego ośrodka w Brukseli.

Decentralizacja, paradoksalnie, pomogła zachować integrację kraju. Nie narzucała bowiem poszczególnym kantonom ustalonych odgórnie reguł lub praw. Uznano, iż władze federalne będą dysponowały jedynie takimi kompetencjami, które przewyższają możliwości poszczególnych jednostek. Polityka monetarna, obronność czy prawo celne to niektóre z zadań, jakie przejęto od kantonów. Zdecydowana większość obszarów funkcjonowania państwa regulowana jest na poziomie kantonalnym lub gminnym. Konstytucja stoi zresztą na straży tego, aby władza federalna nie ulegała wzmocnieniu w sposób niekontrolowany. Zgodnie z artykułem trzecim wszystkie przyszłe kompetencje są automatycznie przyznawane kantonom chyba, że społeczeństwo, w drodze poprawki konstytucyjnej, zadecyduje inaczej. Pomiędzy federacją a kantonami istnieje specyficzny związek oparty na współpracy i poszanowaniu każdej ze stron. Kantony są zatem odpowiedzialne za wdrażanie prawa federalnego, które ma charakter nadrzędny wobec prawa kantonalnego. Zachowują jednak dużą samodzielność w zakresie politycznym, albowiem w Szwajcarii nie istnieje równoległa administracja federalna, z regionalnymi agencjami czy sądami. Czasami może to skutkować przykrymi konsekwencjami, jak to miało miejsce w przypadku prawa wyborczego dla kobiet. Trzeba było czekać prawie dwadzieścia lat, dopóki ostatni kanton postanowił ustanowić takie prawo na swoim terytorium. Dzieje się tak dlatego, iż władze federalne nie dysponują żadnymi instrumentami, poza zawieszeniem subsydiów, które mogłyby wymusić na kantonach określone zachowanie. Relacje te można by porównać do stosunków pomiędzy dwoma państwami, z których każdy traktuje drugą stronę jako równorzędnego partnera. Taki system wydaje się być skutecznym sposobem budowy wielokulturowego społeczeństwa.

Szwajcaria, choć formalnie nie należy do Unii Europejskiej, pod wieloma względami jest lepiej z nią zintegrowana niż niejedno państwo członkowskie. Od lat ’80 XX wieku zauważyć można proces tzw. autonomicznego dostosowania, który polega na unifikacji szwajcarskiego prawodawstwa z unijnym. Ocenia się, iż już ponad 80% aktów prawnych jest eurokompatybilnych. Teoretycznie zatem, włączenie Szwajcarii do UE byłoby procesem dużo prostszym niż miało to miejsce chociażby w przypadku państw środkowo-wschodniej Europy. Z tego względu bardzo często możemy się spotkać z określeniem powyższego zjawiska mianem tzw. europeizacji Szwajcarii. Oznacza to, iż kraj ten faktycznie ulega procesom integracyjnym, choć formalnie zachowuje wobec nich dystans. Obecne relacje pomiędzy Szwajcarią a Unią Europejską oparte są na umowach bilateralnych, które teoretycznie służyć mają utrzymaniu pełnej niezależności, faktycznie jednak prowadzą do ograniczenia suwerenności. Zmuszają bowiem Szwajcarię do implementacji prawa unijnego bez możliwości współdecydowania w zakresie jego stanowienia. Jest to jednak problem na oddzielną dyskusję.

Powstaje jednak pytanie, czy możliwe jest zjawisko odwrotne? Czy Unia Europejska mogłaby zaczerpnąć z ponad stuletnich doświadczeń Szwajcarii i wykorzystać je do przeprowadzenia wewnętrznych reform?

Stworzono już wiele koncepcji dotyczących funkcjonowania UE. Ścierają się różne opinie, mówiące o stworzeniu Europy Narodów lub też integracji ponadnarodowej, większej demokratyzacji lub stworzenia silnego ośrodka oraz luźniej zintegrowanych państw, a więc modelu Europy a la carte. Jest to zatem dyskusja nad przyszłością Unii, jej wewnętrzną stabilnością, kształtem integracji, a także stosunkiem wobec państw trzecich. Pewne kroki zostały już podjęte. Nowe kierunki rozwoju wyznacza Traktat Lizboński, który wprowadza reformy funkcjonowania Unii Europejskiej. Wiele z tych reform upodabnia Unię do opisanego powyżej sytemu szwajcarskiego. Wzmocniona została rola Parlamentu Europejskiego, który wyposażono w nowe kompetencje oraz parlamentów krajowych. Wprowadzono możliwość zgłoszenia inicjatywy ustawodawczej obywateli, pod warunkiem zebrania miliona podpisów. Od 2017 roku będzie obowiązywać również system podwójnej większości głosów przy podejmowaniu decyzji w Radzie Unii Europejskiej. Dokonano również podziału kompetencji na obszary zarezerwowane wyłącznie dla Unii, współdzielone, przy czym tutaj nadal, choć z pewnymi wyjątkami, obowiązuje zasada wyższości prawa wspólnotowego nad krajowym oraz leżące w gestii państw członkowskich.

Powyższe rozwiązania do złudzenia przypominają te, które z powodzeniem stosuje się od lat w Szwajcarii, choć raczej nie należy posądzać twórców Traktatu o świadomą inspirację doświadczeniami szwajcarskimi. Pomimo wprowadzanych zmian problem deficytu demokracji w UE wciąż istnieje. Parlament to nadal ciało bardziej o charakterze doradczym. Komisja Europejska, która faktycznie podejmuje najważniejsze decyzje, została uszczuplona, a ustanowiony system rotacyjny raczej nie satysfakcjonuje wszystkie państwa. Traktat Lizboński miał za zadanie wzmocnić Unię, demokratyzacja jest jednym z elementów tych działań.

Być może jednak jest to krok w dobrym kierunku. Rozpoczęto pewien proces, którego realizacja nie jest łatwa. Przeprowadzane reformy siłą rzeczy nie mogą być zbyt głębokie, bo im bardziej próbuje się zmienić rzeczywistość, tym większy opór się napotyka. Każde zmiany niosą za sobą określone konsekwencje i trudno jest znaleźć złoty środek, który satysfakcjonowałby wszystkie strony. Również szwajcarskie rozwiązania nie pozbawione są wad. Często krytykowana jest reguła podwójnej większości głosów. Wiele słabości wykazuje również system podziału władzy, dający kantonom niekiedy zbyt dużą swobodę. Bywa, iż demokracja, pomimo właściwych intencji, jakie ze sobą niesie, w wielu przypadkach doprowadza do paraliżu decyzyjnego i ogranicza sprawność funkcjonowania państwa. Nie zmienia to jednak faktu, iż Szwajcarom udało się stworzyć system, który pozwolił uwzględnić interesy różnych stron i zapewnić jedność i pokojowe współistnienie przez dziesiątki lat. Zapewniono integrację kraju, szanując jednocześnie odmienność poszczególnych regionów. Szwajcarom udało się stworzyć federację opartą na wspólnej świadomości, wspólnych korzeniach i tych samych wartościach. Czyż nie o to chodzi w Unii Europejskiej? Warto czerpać z doświadczeń innych. Być może uda się uniknąć wielu błędów.