Michał Wallner: Bariery poszerzania Unii Europejskiej

• integracja europejska
• pogłębianie ue
• poszerzanie ue
• turcja
• unia europejska
• _pe24

Znany amerykański ekonomista F. Bergsten zauważył kiedyś, że Unia Europejska ma „rowerową” koncepcję integracji: można jechać tylko na przód, zatrzymanie oznacza zaś wywrotkę [1-2]. Problem UE polega jednak na tym, że nie może ona „jechać” bez końca przed siebie.

Wstęp

Procesy integracyjne – tak pogłębiania, jak poszerzania UE posiadają swoje granice, których przebieg zależny jest od woli państw członkowskich z jednej strony, a obiektywnych czynników z drugiej. Inaczej mówiąc, granice integracji europejskiej w sensie subiektywnym istnieją w umysłach polityków, w obiektywnym zaś – są tożsame z osiągnięciem pewnego optimum integracyjnego.

Trudno jednoznacznie ocenić, czy Unia Europejska osiągnęła już to optimum i czy z tego punktu widzenia racjonalne jest jej dalsze poszerzanie. Problem ten wiąże się ściśle z zagadnieniem spójności wewnętrznej a nawet egzystencji tej organizacji. Publicysta D. Vernet w specjalnym wydaniu dziennika „Le Monde” napisał: Granice mają w końcu charakter egzystencjalny: w warunkach ciągłego rozszerzania imperium – w tym przypadku właśnie obecnej Unii Europejskiej – podlega (ono) ryzyku wynaturzenia i utraty sensu istnienia, wręcz roztopienia się w nikczemności swoich peryferii [3]. Problem ten dostrzega także wielu polityków europejskich, wyrażających obawy, że nadmiernie rozszerzona Unia Europejska przekształci się w „zwykłą” unię celną.

Obawa przed zmniejszaniem się siły więzów integracyjnych w wyniku dalszego zwiększania liczebności członków UE pojawiała się przed każdą kolejną akcesją. Wyraził ją także przy okazji podjęcia decyzji o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Turcją prezydent Francji J. Chirac, mówiąc: im stajemy się liczniejsi, tym słabiej będziemy zintegrowani. Im mniej będziemy zintegrowani tym będziemy słabsi [4]. Przeciwstawił on tym samym poszerzanie dalszemu pogłębianiu Unii, traktując oba procesy jako wykluczające się nawzajem alternatywy.

Problem spójności europejskiej po rozszerzeniu UE dotyczy różnych sfer: m.in.: politycznej, gospodarczej czy społeczno-kulturowej. Z punktu widzenia efektywności decydowania w UE najważniejsza jest zaś spójność systemu instytucjonalno-decyzyjnego, którą każda kolejna akcesja wyraźnie zakłóca. Przystępowanie do Unii Europejskiej nowych państw prowadzi do rozrastania się i tak już rozbudowanej biurokracji unijnej oraz komplikuje te procedury decyzyjne, w których podstawą jest konsensus.

W praktyce, problem spójności rozszerzonej UE polega na tym, które z elementów ją tworzących – jednoczące czy różnicujące – okażą się dominującymi. K. Krzysztofek zauważa, że jeśli Unia ma być jakąś formą systemu (czyli spójnej całości), to związki w jej ramach powinny być silniejsze niż związki jej elementów składowych ze środowiskiem zewnętrznym [5]. To dlatego niektóre państwa członkowskie UE, a zwłaszcza Francja, krytykują proamerykańskie sympatie Brytyjczyków czy Polaków.

Innym problemem, który ma swój obiektywny i subiektywny wymiar, a związany jest z rozszerzaniem Unii Europejskiej, jest kwestia spodziewanych korzyści i kosztów tego procesu. Bariery poszerzania UE ujawniają się wówczas, gdy spodziewane koszty tego przedsięwzięcia przewyższają potencjalne korzyści. Co istotne, percepcja korzyści i kosztów różni się w przypadku polityków, którzy zazwyczaj posiłkują się w tej kwestii intuicją (wymiar subiektywny), i ekspertów, dysponujących wynikami badań na ten temat (wymiar obiektywny).

Największe niebezpieczeństwo związane z percepcją korzyści i kosztów rozszerzania UE dotyczy jednak innej kwestii. Otóż, jak to określił publicysta „Financial Times” – P. Stephens: liderzy polityczni od Berlina do Rzymu, od Paryża do Madrytu zmówili się w akceptacji niebezpiecznego fałszu, że cały proces (rozszerzenia) jest grą o sumie zerowej, że wszystko co zostanie zaoferowane państwom Europy Środkowej i Wschodniej będzie uszczupleniem (korzyści) dla ich własnego elektoratu [6]. W praktyce jednak jest odwrotnie. Jak wykazały badania, koszty poszerzenia „wschodniego” po stronie unijnej były minimalne – wyniosły one tylko 0,025% dochodu narodowego brutto w UE oraz niecałe 7% unijnego budżetu. Co więcej, większość państw „starej” UE odniosła wyraźnie większe korzyści z liberalizacji handlu z państwami Europy Środkowej, niż państwa tego regionu. Poszerzenie UE o wspomniane państwa przynosi wzrost niemieckiego PKB przynajmniej o około 0,5% rocznie [7].

{mospagebreak} 

Bariery formalnoprawne i polityczne

Formalnoprawne bariery poszerzania Unii Europejskiej wnikają z charakteru członkostwa w tej organizacji, które jest warunkowo otwarte. Oznacza to, że państwo kandydujące do UE może zgłosić prawnie zasadny wniosek o członkostwo, wtedy, gdy spełnia wszystkie kryteria tego członkostwa. Warunki nabycia członkostwa w Unii można podzielić na: geopolityczne oraz merytoryczne. W Traktacie Rzymskim w art. 237 sformułowano tylko geopolityczne kryterium członkostwa. Natomiast kryteria merytoryczne wprowadzono dopiero w latach 90. ubiegłego wieku [8].

Kryterium geopolityczne oznacza, że państwo kandydujące powinno być państwem europejskim. Ani TWE ani TUE nie precyzują jednak gdzie przebiegają granice Europy. O tym czy państwo kandydujące jest europejskie, decydują członkowie UE, biorąc pod uwagę głównie położenie geograficzne. Na tej podstawie w 1987 roku Rada odrzuciła wniosek Maroka, natomiast wniosek Turcji przyjęto, gdyż część jej terytorium leży w Europie [9]. Państwa członkowskie zaakceptowały także wniosek Cypru, mimo iż jest on państwem geograficznie azjatyckim. W tym jednak wypadku uznano, że w sensie kulturowo-cywilizacyjnym Cypr należy do rodziny narodów europejskich [10]. Określony w traktatach wymóg „europejskości” jest więc traktowany w praktyce dosyć elastycznie.

Merytoryczne kryteria nabycia członkostwa sformułowano na spotkaniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 roku, a następnie w Traktacie Amsterdamskim, w znowelizowanym artykule 49 TUE. Według Z. J. Pietrasia kryteria te podzielić można na: polityczne, ekonomiczne oraz wolicjonalne [11].

Polityczne kryteria nabycia członkostwa obejmują wymóg istnienia demokratycznego państwa prawa oraz poszanowanie praw człowieka i mniejszości narodowych. Jest to tzw. pierwsze kryterium kopenhaskie, które do czasu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego nie posiadało mocy prawnie wiążącej. TA dokonał jego uwspólnotowienia, wprowadzając do art. 49 TUE, określającego warunki nabycia członkostwa, bezpośrednie nawiązanie do art. 6 ust. 1 TUE (Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich). Pierwsze kryterium kopenhaskie jest więc obecnie wymogiem traktatowym (prawa pierwotnego) [12]. Ekonomiczne kryteria nabycia członkostwa obejmują wymóg istnienia funkcjonującej gospodarki rynkowej oraz zdolność sprostania konkurencji i presji sił rynkowych wewnątrz Unii. Wolicjonalne kryteria nabycia członkostwa to wola oraz zdolność kandydata do przyjęcia oraz wykonywania zobowiązań członkowskich, jak również celów Unii Politycznej, Gospodarczej i Walutowej. Podstawowym miernikiem tej zdolności jest dostosowanie prawa krajowego do dorobku wspólnotowego (acquis communautaire) [13]. Przed poszerzeniem „wschodnim” UE przyjęcie przez państwa kandydujące całego acquis nie było wymagane. Zdaniem J. Zielonki ustanowienie takiego warunku wobec kandydatów z Europy Środkowej było decyzją „nieuczciwą” [14]. Z kolei według A. Inotai’a sytuacja, w której kandydaci do członkostwa muszą jeszcze przed przystąpieniem do organizacji przyjąć jej cały dorobek prawny, wygląda tak, jakby nauczyciel pływania chciał nauczyć kogoś pływać bez wody, w formie bezlitosnych treningów na „sucho”. Po czym dodaje: Nawet jeśli ktoś wytrzyma te masochistyczne mordęgi, to później na sam widok wody będzie ział nienawiścią [15].

Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 15-16 czerwca 2006 roku przywódcy państw członkowskich zastanawiali się nad dodaniem do katalogu kryteriów kopenhaskich jeszcze jednego warunku członkostwa, czyli zdolności integracyjnej UE [16]. W „Sprawozdaniu w sprawie skutków dalszego procesu rozszerzenia dla skuteczności polityki spójności”, przygotowanym przez Parlament Europejski, zdolność integracyjną Unii definiuje się jako zdolność do realizacji celów spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej w ramach danej sytuacji budżetowej [17].

Dyskusję na temat finansowej i instytucjonalnej zdolności Unii do przyjmowania nowych członków jako warunku dalszych rozszerzeń zainicjował prezydent Francji J. Chirac. Jego zdaniem każde kolejne rozszerzenie powinno mieć także poparcie obywateli UE wyrażone w referendum. Rada Europejska nie zdecydowała jednak o uznaniu zdolności integracyjnej Unii za dodatkowe kryterium akcesyjne [18].

Do formalnoprawnych barier poszerzania Unii Europejskiej można zaliczyć również dość skomplikowaną procedurę nabycia członkostwa, a zwłaszcza jej ostatni etap, czyli ratyfikację traktatu akcesyjnego przez wszystkie państwa członkowskie oraz państwo kandydujące. W większości państw członkowskich UE obowiązuje „bezpieczniejsza” – parlamentarna procedura ratyfikacji traktatów akcesyjnych. Jedynie w przypadku Irlandii i Francji konieczne jest przeprowadzenie referendum. W tym ostatnim państwie wymóg taki wprowadzono dopiero w styczniu 2005 roku. Odpowiednia poprawka do konstytucji francuskiej, przewidująca, że ratyfikacja traktatów akcesyjnych z kolejnymi państwami przystępującymi do UE będzie przeprowadzana w oparciu o zgodę narodu wyrażoną w referendum, nie dotyczyła poszerzenia UE o Rumunię i Bułgarię. Wyjątkowo nie obejmie też ona rozszerzenia UE o Chorwację, natomiast będzie obowiązywać w odniesieniu do akcesji tureckiej [19]. W przypadku traktatu akcesyjnego z Turcją przeprowadzenie referendum, poprzedzającego ratyfikację, zapowiedziała także Austria.

Przechodząc do analizy politycznych barier poszerzania Unii Europejskiej należy stwierdzić, że dotyczą one przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, związane są one z obawą przed zmianą politycznego układu sił między państwami członkowskimi w wyniku rozszerzenia. Po drugie, dotyczą one lęku państw kandydujących przed utratą suwerenności jako efektu udziału w ponadnarodowej integracji. Po trzecie zaś, odnoszą się one do obawy przed wejściem w konflikt interesów z przeciwnymi rozszerzaniu państwami trzecimi. Nawiązując do pierwszego z wymienionych problemów, należy zauważyć, że rozszerzenie ugrupowania regionalnego niesie poważne implikacje dla wewnętrznego układu sił. Przede wszystkim osłabia dotychczasowe wpływy niektórych państw oraz wzmaga sprzeczności interesów między większą liczbą zintegrowanych członków. Rekonfiguracja pozycji politycznej państw członkowskich wywołuje z kolei dążenia do nowego podziału władzy. Związane jest to z poszukiwaniem nowej równowagi politycznej między poszczególnymi państwami, w tym z próbą odzyskania wpływów przez te najsilniejsze [20].

Najwięcej obaw państw „starej” UE, w tym zwłaszcza Francji, budzi skłonność niektórych nowych członków do przeceniania roli więzi transatlantyckich. Paryż dostrzega we wzroście wpływów amerykańskich w Unii zagrożenie dla swojej tradycyjnej roli „lidera” tej organizacji. Zdaniem polityków francuskich przywiązywanie zbyt dużej wagi do dobrych relacji UE z Waszyngtonem staje się także przeszkodą na drodze do umocnienia pozycji Unii jako równorzędnego partnera USA w skali globalnej [21].

Przedłużająca się rywalizacja wewnętrzna i trudności w dopasowaniu struktury do nowego układu sił mogą również prowadzić do poszukiwania alternatywnych rozwiązań politycznych poza danym ugrupowaniem integracyjnym [22]. W Polsce takie alternatywne wobec członkostwa w UE propozycje pojawiały się głównie w publicystyce politycznej środowisk prawicowych, zwłaszcza nie mających reprezentacji parlamentarnej. Środowiska te swoje propozycje lokują w jednym z czterech głównych rozwiązań: budowania bloku państw środkowoeuropejskich, współpracy z Rosją i innymi członkami WNP, budowania bloku słowiańskiego, oraz stawiania na Stany Zjednoczone i udział w NAFTA jako przeciwwagę dla UE [23].

Polityczne bariery poszerzania Unii Europejskiej związane są także z obawą państw kandydujących przed konsekwencjami scedowania części suwerenności na rzecz UE. Największe wątpliwości zgłaszane w tej mierze przez państwa kandydujące dotyczą m.in.: braku formalnej możliwości wystąpienia z UE [24], nadrzędności celów wspólnotowych wobec celów państw członkowskich, zbyt silnej pozycji biurokracji brukselskiej w systemie politycznym UE, utraty niezależności polityki walutowej, prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, głosowania większościowego w organach Unii i braku możliwości blokowania niekorzystnych decyzji przez państwa słabsze, możliwości dezintegracji terytorialnej w wyniku realizacji unijnej polityki regionalnej, oraz niebezpieczeństwa utraty obywatelstwa państwowego na rzecz obywatelstwa europejskiego [25].

Powyższe obawy podzielały głównie te państwa kandydackie, które stosunkowo niedawno odzyskały pełną niepodległość i z tego względu traktują ją jako wartość absolutną, podlegającą ścisłej ochronie. Nostalgiczną koncepcję suwerenności państwowej przyjęły przede wszystkim państwa postkomunistyczne. W Polsce eurosceptycy argumentowali, że wejście do Unii Europejskiej oznaczać będzie przejście od podporządkowania Moskwie do zależności od Brukseli.

Wśród głównych politycznych przeszkód poszerzania Unii Europejskiej znajdują się także obawy państw członkowskich przed możliwością popadnięcia w konflikt z przeciwnymi rozszerzaniu państwami trzecimi, zwłaszcza Rosją. Szczególny lęk przed pogorszeniem stosunków z Federacja Rosyjską wynika z faktu, że państwo to jest kluczowym elementem europejskiego systemu bezpieczeństwa, głównym dostarczycielem surowców energetycznych do państw członkowskich, wielkim rynkiem zbytu dla towarów unijnych i ważnym obszarem lokalizacji inwestycji unijnych korporacji. W płaszczyźnie globalnej utrzymywanie przyjaznych stosunków z Moskwą ma natomiast sprzyjać rozwojowi wielobiegunowości, jako przeciwwagi dla hegemonicznej roli USA w świecie [26].

Sprzeciw Rosji wobec rozszerzenia granic UE wynika z jej dążenia do odbudowy statusu imperialnego i odzyskania wpływów na całym obszarze byłego ZSRR („bliskiej zagranicy”), z którego rekrutują się potencjalni kandydaci do członkostwa w UE: m.in. Mołdowa i Ukraina. Moskwa podejmuje różne działania, mające na celu destabilizację sytuacji politycznej w tych państwach i zmniejszenie ich szans na członkostwo w Unii. Podczas „pomarańczowej rewolucji” na Ukrainie Rosja poparła prorosyjsko nastawionego kandydata do urzędu prezydenckiego – W. Janukowycza. Moskwa miesza się również w sprawy wewnętrzne Mołdowy, wspierając separatystyczną Mołdawską Republikę Naddniestrza [27].

W konflikcie pomiędzy europejskimi aspiracjami niektórych państw byłego ZSRR, a dążeniem Rosji do odbudowy dawnej strefy wpływów, Unia Europejska zachowuje zbyt defensywne i „miękkie” stanowisko. W większości państw „starej” UE ciągle dominuje pogląd, że Ukraina i Mołdowa są swego rodzaju przedłużeniem Rosji i wobec tego nie należy Rosji upokarzać, podejmując decyzje w sprawie tych państw bez konsultacji z nią. Deputowani Parlamentu Europejskiego z Polski, która najbardziej popiera europejskie aspiracje Ukrainy, dostrzegają pewną niechęć Komisji Europejskie do stworzenia tym państwom prawdziwie europejskiej perspektywy [28].

{mospagebreak} 

Bariery ekonomiczne

Ekonomiczne bariery poszerzania Unii Europejskiej są tożsame z obawami przed wystąpieniem negatywnych zjawisk i procesów gospodarczych jako następstw rozszerzenia. Obawy te występują zarówno po stronie państw członkowskich, jak i państw kandydujących. Największe obawy państw członkowskich budzi kwestia kosztów rozszerzenia. Przystąpienie do UE nowych państw, zwłaszcza tych o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, pociągnęłoby za sobą konieczność zwiększenia wydatków z budżetu wspólnotowego. Składki do budżetu nowych, zazwyczaj uboższych, państw członkowskich nie są w stanie sfinansować wzrostu wydatków, dlatego główne koszty rozszerzenia ponoszą dotychczasowi płatnicy netto do tego budżetu. Biorąc natomiast pod uwagę, że ci płatnicy dążą do zmniejszenia wydatków z budżetu, akcesja nowych państw do UE staje się wątpliwa z powodów finansowych. Zwłaszcza perspektywa przystąpienia Turcji do UE budzi w tym kontekście liczne kontrowersje.

Analizy niezależnych instytutów badawczych oraz Komisji Europejskiej wskazują, że rozszerzenie UE o Turcję wiązałoby się z większymi kosztami dla budżetu unijnego niż skumulowane koszty rozszerzenia „wschodniego” [29]. Niezależnie od przyjętej przez te ośrodki metodologii badań, przyjmuje się, że Turcja będzie beneficjentem netto tego budżetu. Według obliczeń niezależnych think-tanków przewidywana pozycja netto Turcji wyniesie od 5,2 do 26 miliardów euro w pierwszym roku członkostwa [30]. Z kolei Komisja Europejska szacuje ogólną sumę transferów netto na jeszcze wyższym poziomie – tj. 27,6 miliardów euro w 2025 roku, czyli w pierwszym roku pełnej integracji w ramach polityk unijnych [31].

Obawy związane z kosztami rozszerzenia dotyczą nie tylko zwiększenia składek członkowskich do budżetu wspólnotowego, ale również zmian kierunków wydatków z tego budżetu. Wątpliwości tego rodzaju wyrażają zwłaszcza główni beneficjenci unijnych funduszy strukturalnych. Ich szczególny niepokój budzi perspektywa przystąpienia do UE Turcji. Uzyskanie członkostwa unijnego przez to państwo doprowadziłoby do znacznego obniżenia średniego unijnego poziomu dochodu na mieszkańca, co wyłączyłoby ze względów statystycznych uprawnienia dotychczasowych odbiorców środków strukturalnych z możliwości dalszego z nich korzystania. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku rozszerzenia „wschodniego”, co wywołało konflikty pomiędzy nowymi państwami kohezyjnymi UE a dotychczasowymi biorcami funduszy strukturalnych [32].

Drugim postrzeganym w Europie potencjalnym zagrożeniem gospodarczym płynącym z rozszerzenia UE jest wzrost konkurencji ze strony przedsiębiorstw nowych państw członkowskich na rynku unijnym. O ich przewadze nad firmami z Europy Zachodniej decydują przede wszystkim niższe koszty produkcji, które są funkcją mniejszych obciążeń fiskalnych, a także wysoka aktywność i innowacyjność. Czynnikami, które mogą przyczynić się do dalszego wzmocnienia ich konkurencyjności po przystąpieniu do UE, są: dostosowanie do unijnych standardów jakości i bezpieczeństwa produktów, oraz delokalizacja produkcji z obecnych państw UE do nowych członków (tzw. outsourcing produkcji) [33].

Pozostałe bariery ekonomiczne po stronie państw członkowskich związane z rozszerzaniem UE to obawy przed:

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->odpływem kapitału;

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]--> zalewem tanich produktów rolnych;

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->napływem taniej siły roboczej i spadkiem poziomu zatrudnienia wśród własnych obywateli (np. francuski syndrom „polskiego hydraulika” [34]);

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->bankructwem małych firm wskutek zwiększonej konkurencji na rynku unijnym;

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->destabilizacją społeczną w wyniku napływu dużej liczby imigrantów i wzrostu bezrobocia [35].

Przechodząc do ekonomicznych przeszkód poszerzania UE, występujących po stronie państw kandydackich, należy stwierdzić, że w większości dotyczą one tych samych obaw, które wyrażają państwa członkowskie. Chodzi tu więc o takie kwestie jak: koszty rozszerzenia, pozycja netto nowych członków UE wobec budżetu ogólnego, oraz zdolność sprostania konkurencji na rynku unijnym.

Koszty przystąpienia do UE wynikają z konieczności dostosowania się kandydatów do rygorystycznych standardów i norm unijnych. Ogromne wydatki na wdrożenie i stosowanie norm jakości, bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarnych i ekologicznych, ponosi nie tylko budżet państwa kandydującego, ale również przedsiębiorstwa krajowe. Przykładowo, nakłady związane z wprowadzeniem w Polsce acquis communautaire w dziedzinie ochrony środowiska szacowane są na ponad 30 miliardów euro [36].

Koszty związane z dostosowaniem produktów i usług do wymogów unijnych stanowią szczególne obciążenie dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Problemy ekonomiczne tych firm mogą z kolegi odbić się na poziomie wzrostu gospodarczego całego państwa. MŚP są bowiem podstawą wszystkich nowoczesnych gospodarek i to głównie dzięki nim gospodarka zawdzięcza swój wzrost. W Polsce zarejestrowanych jest ponad 3,5 miliona MŚP, co stanowi 99,5% wszystkich zarejestrowanych firm. Zapewniają one około 67% miejsc pracy oraz tworzą około 48,6% PKB [37]. Dlatego też, przeszkody w funkcjonowaniu MŚP, związane z koniecznością dostosowań do standardów unijnych, oprócz tego, że zwiększają koszty produkcji i zmniejszają ich konkurencyjność na rynku unijnym, mogą także przekładać się, jak wyżej wspomniano, na problemy gospodarcze w skali całego państwa.

Wśród obaw związanych z przystąpieniem do Unii Europejskiej występuje również lęk przed uzyskaniem niekorzystnej pozycji netto wobec budżetu unijnego. Określenie statusu budżetowego danego państwa polega na zestawieniu transferów, z jakich państwo korzysta z wnoszonymi wpłatami. Sytuację państwa, które jest beneficjentem netto utożsamia się zwykle z korzyściami członkostwa, a państwa płatnika netto – z kosztami akcesji do UE. Wielkość wpłat poszczególnych państw do budżetu unijnego zależy od ich potencjału ekonomicznego mierzonego wielkością produktu narodowego brutto [38]. Obawy przed otrzymaniem statusu budżetowego dawcy netto po przystąpieniu do UE dotyczą więc przede wszystkim państw o wysokim potencjale gospodarczym (np. Norwegii czy Szwajcarii).

Podobne obawy przed akcesją do UE zgłaszała również Polska. Wbrew pesymistycznym prognozom Polska jest jednak od początku beneficjentem netto z unijnego budżetu, co oznacza, że wielkość transferów do Polski przekracza wysokość płatności do budżetu unijnego (o około 2,5 miliardów euro rocznie w pierwszym okresie członkostwa, tj. w latach 2004-2006) [39].

Poważne wyzwanie gospodarcze dla procesu rozszerzania UE stanowi ponadto lęk państw kandydackich przed konkurencją lepszych jakościowo produktów i usług, pochodzących z Unii. Przed wejściem tych państw do UE ich rynki wewnętrzne chronią różnego rodzaju bariery taryfowe para- i pozataryfowe. Efektem zastosowania ceł importowych oraz kontyngentów i ograniczeń ilościowych importu jest podniesienie ceny sprzedaży dobra importowanego. Wyższa cena tego dobra ułatwia zaś sytuację producentów krajowych, gdyż obniża cenową konkurencyjność produktów zagranicznych. Podobne efekty ekonomiczne związane są z zastosowaniem przez państwa różnorakich działań promocyjnych, mających na celu wsparcie krajowych firm eksportujących. Wsparcie to może przybrać formę subwencji (subsydiów) eksportowych [40].

Po przystąpieniu do UE krajowi producenci tracą ochronę i wsparcie państwa. Wiele niekonkurencyjnych i dotowanych dotychczas przez rząd przedsiębiorstw upada. W Polsce takie zagrożenie pojawiło się przed nienowoczesnymi gospodarstwami rolnymi oraz niektórymi branżami przemysłu (górnictwo, hutnictwo). Przedstawiciele tych branż należeli do największych przeciwników wejścia Polski do UE.

Poza trzema wyżej wymienionymi barierami poszerzania UE należy zwrócić uwagę na następujące obawy państw kandydujących:

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->strach przed napływem obcego kapitału i wykupieniem ziemi;

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->obawa przed odpływem wykwalifikowanej siły roboczej (tzw. „drenaż mózgów”), jako efektu otwarcia dostępu do unijnego rynku pracy;

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->lęk przed wystąpieniem „szoku akcesyjnego” w wyniku niedostosowania się przedsiębiorstw do wymogów normalizacyjnych i certyfikacyjnych w obrocie gospodarczym w ramach UE [41];

<!--[if !supportLists]-->·  <!--[endif]-->obawa przed utratą tradycyjnych kontaktów handlowych z państwami trzecimi, jako wynik przystąpienia do unii celnej w ramach UE. Zjawisko to określa się jako efekt przesunięcia. Polega on na zastąpieniu bardziej efektywnego (o niższych kosztach produkcji) importu z państw trzecich mniej efektywnymi (o wyższych kosztach produkcji) towarami z państw członkowskich. Efekt przesunięcia oznacza więc stratę w dobrobycie ekonomicznym państw członkowskich, związaną z mniej efektywnym wykorzystaniem zasobów produkcyjnych [42].

{mospagebreak} 

Bariery społeczno-kulturowe 

Bariery społeczne-kulturowe poszerzania Unii Europejskiej, w większym stopniu niż bariery polityczne i ekonomiczne, kształtowane są przez emocje. Fakt ten bardzo często wykorzystują eurosceptycy, apelując w swojej antyunijnej agitacji nie tylko do rozumu, ale i do uczuć swych odbiorców. Przekazują oni zarówno wiedzę na temat negatywnych skutków rozszerzania Unii, jak i kształtują stereotypy, mity i uprzedzenia na ten temat. Szczególnie podatne na taką manipulację są osoby, które nie posiadają wystarczającej wiedzy w tym obszarze i nie mają dostępu do wiarygodnych źródeł informacji. Na marginesie warto więc zauważyć, że występujący w państwach członkowskich permanentny deficyt informacji na temat procesów integracyjnych, może stanowić istotną barierę w rozwoju UE.

Największe obawy społeczne, w kontekście rozszerzania Unii Europejskiej, związane są z pojawieniem się zagrożeń dla tożsamości narodowej. Często utożsamiane są one z negatywnym wpływem i rozpowszechnianiem się obcych wzorów kulturowych. W Polsce za takie postrzegane są m.in.: laickość społeczeństw zachodnioeuropejskich, konsumpcjonizm, liberalizm w sferze obyczajowej, który prowadzi do rozpowszechnienia się takich zjawisk i zagrożeń jak: narkomania, aborcja, eutanazja, związki homoseksualne, choroby zakaźne typu AIDS, itd.

Powyższe zastrzeżenia zgłaszane są przez państwa kandydackie i dotyczą ich tożsamości narodowych. Natomiast z punktu widzenia Unii Europejskiej największe wyzwanie stanowią zagrożenia dla tożsamości ogólnoeuropejskiej, dostrzegane w kontekście ewentualnej akcesji Turcji i Ukrainy. Wielu eurosceptyków powiela opinię o cywilizacyjnej nieprzystawalności tych państw do struktur europejskich. S. Huntington określa je zaś jako „państwa rozszczepione”, „na rozdrożu”, które są jakby „jedną nogą” w Europie, a drugą w Azji [43]. Autor ten jest przekonany, że organizacje międzynarodowe oparte na wspólnocie kulturowej, jak Unia Europejska, mają o wiele większe szanse powodzenia niż te, które usiłują przekraczać kulturowe granice. Zdaniem Huntingtona, UE nie powinna więc dalej rozrastać się pod względem terytorialnym o państwa obce cywilizacyjnie, a akces Rumunii i Bułgarii ocenia w kategoriach błędu politycznego. Unia, która do niedawna grupowała państwa należące wyłącznie do cywilizacji zachodniej (może z wyjątkiem Grecji), po rozszerzeniu „wschodnim” stała się bardziej heterogeniczna – nowymi członkami stały się bowiem państwa zaliczane przez Huntingtona do cywilizacji prawosławnej – Bułgaria, Cypr i Rumunia. Natomiast perspektywa członkostwa w UE Turcji prowadziłaby do spotkania się w jednym organizmie politycznym państw należących aż do trzech cywilizacji – zachodniej, prawosławnej i islamskiej [44].

Obawy społeczeństw państw członkowskich i państw kandydackich o utratę narodowej tożsamości na skutek otwartości i dyfuzji kultur wewnątrz UE, artykułują przede wszystkim środowiska skrajnie prawicowe i nacjonalistyczne. W Polsce rzecznikiem takich poglądów są niektóre partie katolicko-narodowe i populistyczne. Podobne argumenty antyunijne wysuwają także eurosceptycy skandynawscy. Obywatele tych państw są tradycjonalistami i czują się raczej Skandynawami niż Europejczykami. Niemałą sensację w całej Skandynawii wywołały ksenofobiczne wypowiedzi znanej szwedzkiej pisarki A. Lindgren [45].

W przypadku mieszkańców państw skandynawskich, a zwłaszcza Norwegii, można mówić o pewnym podobieństwie z Polakami jeśli chodzi o lęki przed utratą tożsamości narodowej. W obu przypadkach naród emancypował się w sensie kulturowym, a nie był – jak większość narodów zachodnioeuropejskich niejako wytworem państwa. Etniczno-kulturowe rozumienie narodu w Norwegii i Polsce utrudnia więc integrację ponadnarodową w ramach UE [46]. 

Ciekawą hipotezę na temat obaw poszczególnych państw europejskich przed utratą tożsamości narodowej w wyniku uczestnictwa w UE wysnuł S. Rokkan. Jego zdaniem państwa, które (a) znajdują się z dala od głównych szlaków handlowych, łączących Północ z Południem, (b) w małym stopniu podlegały wpływom kościoła katolickiego, oraz (c) przeszły fazę terytorialnej konsolidacji przed okresem XIX-wiecznych narodowych ruchów zjednoczeniowych – wykazują większą dozę eurosceptycyzmu, niż państwa mające cechy przeciwne. Hipoteza ta znajduje potwierdzenie w eurosceptycznym stanowisku Wielkiej Brytanii i Danii oraz proeuropejskim Włoch czy państw Beneluksu [47].

Reasumując, według przeciwników integracji europejskiej swobodny przepływ idei, wartości i norm w UE stanowi zagrożenie dla tożsamości narodowych. Jeszcze większe emocje, i to nie tylko wśród eurosceptyków, budzi jednak kwestia swobodnego przepływu osób na jednolitym rynku wewnętrznym. Lęk wywołuje wizja głębokich zmian w strukturze etnicznej narodów, w wyniku masowych migracji na pozbawionym granic wewnętrznych rynku unijnym.

Największe obawy społeczeństw państw członkowskich związane są z prawdopodobnym członkostwem Turcji w UE i możliwością napływu bardzo dużej liczby emigrantów z tego państwa po otwarciu unijnego rynku pracy. Podobne obawy wyrażano także w związku z przystąpieniem do UE państw postkomunistycznych.

Szacunki dotyczące wielkości potencjalnej migracji mieszkańców Turcji do UE wahają się od 0,5 miliona do ponad 4 milionów osób, w przypadku zapewnienia im nieograniczonego dostępu do rynku pracy państw członkowskich [48]. Już obecnie w Europie mieszka około 3,8 miliona Turków. Przyrost naturalny wśród tych emigrantów jest kilkakrotnie wyższy od tego, jaki notuje się w starzejących się społeczeństwach europejskich. Dodatkowo, Turcja posiada dość „elastyczny” system wizowy wobec obywateli państw trzecich (mieszkańców Gruzji, Mołdowy, Rosji i Ukrainy), co w przypadku jej wejścia do UE grozi Europie napływem dużej fali emigrantów z tych państw [49].

Podstawowy problem związany z emigracją turecką do Europy polega na tym, że jest to ludność trudno asymilująca się. W związku z czym istnieje możliwość „rozsadzenia” ram Unii Europejskiej i zakłócenia „równowagi etnicznej” w Europie. Problem gett i enklaw islamskich jest szczególnie widoczny w RFN zamieszkałej przez około 2,6 mln Turków i pochodzących z Turcji Kurdów [50].

Niekontrolowany napływ ludności tureckiej do Europy może także przyczynić się do rewitalizacji nacjonalizmów i powstania nowych konfliktów na tle etnicznym, czego dowodem jest zjawisko neofaszyzmu, m.in. w Niemczech, Francji i Holandii. Inna kwestia, że napływowa ludność turecka funkcjonuje często na peryferiach goszczącego społeczeństwa, parając się działalnością kryminalną – narkobiznesem, handlem bronią, a w skrajnych przypadkach, również aktywnością terrorystyczną [51].

Można też jednak spotkać pogląd, że argumenty o niekompatybilności cywilizacyjnej Turcji do Europy są tylko „zasłoną dymną”, a prawdziwa przyczyna sprzeciwu dla Turcji w UE wynika z tego, jaką siłą decyzyjną dysponowałaby Ankara w poszerzonej Unii. Według prognoz demograficznych, za kilkanaście lat Turcja byłaby największym pod względem liczby mieszkańców państwem Unii, przed Niemcami. Zdaniem niektórych demografów liczba mieszkańców Turcji zwiększy się z 71 milionów w roku 2003 do 89 milionów w roku 2025 i około 100 milionów w roku 2050 [52]. Przyjęty we Wspólnotach system decyzyjny, biorący pod uwagę liczbę ludności państw, czyniłby więc z Turcji gracza o największej sile głosu w instytucjach i organach unijnych [53].

Przypisy

[1] Artykuł stanowi fragment pracy magisterskiej pt. Dynamika pogłębiania i poszerzania Unii Europejskiej, obronionej na Wydziale Politologii UMCS 27 września 2007 roku.
[2] Cyt. za: J. Krakowski, Przyszłość Unii Europejskiej. Wnioski z analizy ekonomicznego mechanizmu integracji, „Sprawy Międzynarodowe” 2005, nr 4., s. 16.
[3] D. Vernet, Un „empire bienveillant“ en quete de stratégie face a ses nouveaux voisins, „Le Monde. Edition Spéciale z 29 kwietnia 2004, (za: M. Paszyński, Rozszerzenie 2004 – entuzjazm i obawy, „Wspólnoty Europejskie” 2004, nr 6, s. 9).
[4] J. Thornbill, Chirac under fire over stance on Turkey bid, “Finnancial Times” z 17 grudnia 2004, (za: M. Paszyński, Granice rozszerzania się Unii Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie” 2005, nr 2, s. 10).
[5] K. Krzysztofek, Oblicze cywilizacyjno-kulturowe Unii Europejskiej po rozszerzeniu. Implikacje dla Polski, „Studia Europejskie 2004, nr 1, s. 50.
[6] P. Stephens, Europe’s drift to the extremes, “Financial Times” z 26 kwietnia 2002, (za: M. Paszyński, Warunki, drogi i formy tworzenia w UE klimatu sprzyjającego jej rozszerzaniu na Wschód, „Wspólnoty Europejskie” 2002, nr 4, s. 4).
[7] T. G. Grosse, Pierwsze miesiące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Szanse zwiększenia korzyści w odniesieniu do wybranych polityk gospodarczych, [w:] Ocena pierwszych miesięcy członkostwa Polski w UE – fakty i mity, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2005, s. 43.
[8] Z. J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Lublin 2005, s. 76.
[9] Na kontynencie europejskim znajduje się około 3% tureckiego terytorium (turecka Tracja).
[10] Z. J. Pietraś, Prawo…, s. 76.
[11] Tamże.
[12] J. Barcz, Prawne aspekty procesu rozszerzenia Unii Europejskiej, Traktat akcesyjny, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2003, s. 427.
[13] Z. J. Pietraś, Prawo…, s. 77.
[14] J. Zielonka, Policies Without Strategy: the EU’s record in Eastern Europe, [w:] Paradoxes of the European Foreign Policy, red. Zielonka J., The Hague-London-Boston 1998, (za: Tamże).
[15] A. Inotai, Dlaczego rozszerzenie Unii Europejskiej na Wschód stanowi nową jakość?, „Studia Europejskie” 1997, nr 4, s. 16.
[16] Wcześniej, zamiast pojęcia „zdolność integracyjna” UE, Komisja Europejska używała mniej zrozumiałego terminu – „zdolność absorpcyjna”.
[17] Http://www.europarl.europa.eu
[18] S. Parzymies, Unia Europejska – 27 państw wobec trudnych wyzwań, „Rocznik Strategiczny 2006/2007”, Warszawa 2007, s. 119.
[19] R. Dziewulski, M. Cecot, Najważniejsze konsekwencje członkostwa Turcji w UE, „Biuletyn Analiz UKIE” 2005, nr 15, s. 7.
[20] T. G. Grosse, Czy jest możliwy przełom instytucjonalny w Unii Europejskiej?, „Sprawy Międzynarodowe” 2006, nr 1, s. 67.
[21] M. Paszyński, Granice…, s. 10.
[22] T. G. Grosse, Czy jest możliwy…, s. 68.
[23] R. Zięba, Polska debata na temat Unii Europejskiej, [w:] Unia Europejska. Nowy typ wspólnoty międzynarodowej, red. Haliżak E., Parzymies S., Warszawa 2002, s. 125-128.
[24] Mimo to, Wielka Brytania zdecydowała się przestudiowanie konsekwencji wycofania się z Unii Europejskiej. W 2001 roku powstał tam odpowiedni projekt ustawy o powołaniu komitetu ds. wycofania się z UE. (P. Biskup, Dostosowanie Wielkiej Brytanii do wymogów integracji prawnej Unii Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie” 2002, nr 11, s. 13).
[25] R. Zięba, Polska…, s. 124;  A. Rudowski, R. Zenderowski, Integracja europejska. Geneza – funkcjonowanie – perspektywy, Warszawa 2002, s. 136.
[26] M. Paszyński, Granice…, s. 10-11.
[27] Tenże, Federacja Rosyjska wobec rozszerzania się Unii Europejskiej na Wschód, „Wspólnoty Europejskie” 2005, nr 3, s. 15.
[28] S. Parzymies, Unia Europejska 25 państw supermocarstwo czy superpaństwo?, „Rocznik Strategiczny 2004/2005”, Warszawa 2005, s. 136.
[29] R. Dziewulski, M. Cecot, dz. cyt., s. 54.
[30] Tamże, s. 41.
[31] Tamże, s. 44.
[32] M. Paszyński, Turcja członkowskim Unii Europejskiej?, „Wspólnoty Europejskie” 2004, nr 10, s. 9.
[33] Tamże.
[34] Syndrom ten jest metaforą wszelkich obaw wyrażanych we Francji w związku z  niebezpieczeństwem napływu taniej siły roboczej z nowych państw członkowskich. Został on wykorzystany przez francuskich eurosceptyków w debacie publicznej, poprzedzającej rozszerzenie „wschodnie” UE.
[35] A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 137.
[36] T. G. Grosse, Pierwsze…, s. 52.
[37] Krajowy Fundusz Kapitałowy jako uzupełnienie Systemu Wspierania Rozwoju Sektora MSP, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej, Warszawa 2005, s. 4.
[38] J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska, Warszawa 2007, s. 143.
[39] Tamże, s. 426.
[40] S. Duda i inni, Zarys ekonomii, Lublin 2003, s. 326-327.
[41] Z. M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska, Białystok 2005 s. 354.
[42] Negatywne skutki przystąpienia do unii celnej może jednak skutecznie zneutralizować omówiony wcześniej efekt kreacji handlu. (Szerzej: J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, dz. cyt., s. 28-29).
[43] Szerzej: S. Huntington, Zderzenie cywilizacji i nowy kształt ładu światowego, Warszawa 2005.
[44] M. Wallner, Polityczne i cywilizacyjne granice Europy – między otwartością a tożsamością, „Portal Spraw Zagranicznych”, http://www.psz.pl/content/view/2920/.
[45] E. Szczech, Nurty dezintegracyjne w procesie rozszerzania Unii Europejskiej – wnioski dla Polski, „Wspólnoty Europejskie” 2002, nr 6, s. 9.
[46] A. Rudowski, R. Zenderowski, dz. cyt., s. 67.
[47] Cz. Porębski, O Europie i Europejczykach, Kraków 2000, s. 13-104, (za: K. Popowicz, Dynamika integracji europejskiej, Warszawa 2004, s. 230).
[48] R. Dziewulski, M. Cecot, dz. cyt., s. 33.
[49] S. Konopacki, Droga Turcji do Unii Europejskiej, „Studia Europejskie” 2005, nr 1, s. 56.
[50] R. Dziewulski, M. Cecot, dz. cyt., s. 36-37.
[51] M. Wallner, Polityczne…
[52] S. Konopacki, Droga…, s. 56;  A. Gwiazda, Członkostwo Turcji w Unii Europejskiej – szanse i zagrożenia, „Wspólnoty Europejskie” 2005, nr 10, s. 6.
[53] M. Wallner, Polityczne…