Paweł Wróbel: Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej w kontekście zapisów traktatowych

• dyplomacja ue
• traktat lizbonski
• wpzib
• _pe24
• _ue

Dotychczas zasadniczą słabością Unii była jej asymetryczność w polityce zagranicznej. Unia jest bezspornym ekonomicznym gigantem, jednak w wymiarze międzynarodowym wciąż nie odgrywa istotnej roli jako polityczny gracz [1]. Realizację globalnych aspiracji ma zapewnić Traktat podpisany 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie - mieście, z którego pięć wieków temu portugalska flota wyruszała odkrywać i podbijać Nowy Świat, aby budować potęgę Królestwa Portugalii.

Choć Unia Europejska nie ma zamiarów podboju nowych terenów to jednym z głównych celów jakie przed sobą stawia jest poszerzanie obszaru stabilizacji politycznej i gospodarczej, rozwoju demokracji, szczególnie na regiony sąsiadujące z UE. Traktat daje unijnym przywódcom instrumenty do odgrywania silniejszej roli w zglobalizowanym świecie. Zapewnia odpowiednie mechanizmy i instytucje, aby skutecznie promować i bronić interesów oraz wartości UE. Przyjęcie, ratyfikacja i wprowadzanie w życie Traktatu z Lizbony powinny stanowić silny impuls do zdefiniowania nowego podejścia do unijnej działalności międzynarodowej. Podejścia, które będzie nastawione na aktywniejsze niż dotychczas oddziaływanie poza granicami Unii. Unijna dyplomacja powinna być aktywna, sprawnie działająca i dbająca o interes wspólnotowy. Powinna móc szybciej i skuteczniej niż dotychczas reagować na zagrożenia i konflikty. Jest to szczególnie istotne w kontekście wyzwań przed jakimi stoi Unia Europejska. Z niektórymi z nich Unia będzie musiała się zmierzyć, jeszcze przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego [2].

Szczególne miejsce zajmują wyzwania związane z państwami, z którymi Unia sąsiaduje. Aktualnie wśród najważniejszych jest rozwiązanie problemu Kosowa (tzw. europejska perspektywa dla Prištiny) i przyszłego miejsca Serbii w strukturach gospodarczo-politycznych Unii [3]. Dyplomacja unijna musi być przygotowana na konsekwencje ogłoszenia niepodległości Kosowa przez większość albańską zamieszkującą tę autonomiczną część Republiki Serbskiej, co może wywołać zamieszki etniczne, a nawet konflikt zbrojny. Bałkany są szczególnie zapalnym miejscem na mapie Europy. Regionem, gdzie Unijna dyplomacja już ponosiła porażki w czasie wojen w latach 90-tych XX wieku. W tamtym czasie, gdy interweniować musiało NATO i Stany Zjednoczone [4], obnażone zostały wszelkie słabości unijnej dyplomacji, m.in. problem z szybkim podejmowanie decyzji, zbyt małe kompetencje wspólnotowych organów dyplomatycznych, zbyt wiele ośrodków decyzyjnych na poziomie unijnych instytucji.

Kolejnym wyzwaniem Unii Europejskiej są stosunki z Rosją. Unia stoi przed trudnym zadaniem ułożenia partnerskich stosunków z Moskwą, uwzględniających interes wspólnotowy oraz interesy państw członkowskich. Jest to szczególnie ważne z uwagi na mającą coraz większe znaczenie unijną politykę energetyczną. Rosja jest głównym dostawcą surowców energetycznych do Europy, w bardzo dużym stopniu kontroluje rurociągi i gazociągi dostarczające Unii surowce nie tylko z Rosji, ale również z terenów Morza Czarnego i Morza Kaspijskiego. W relacjach z Moskwą wciąż istotne miejsce zajmuje temat respektowania standardów demokratycznych w Rosji. Międzynarodowe problemy, w których rozwiązaniu dyplomacja UE powinna aktywnie uczestniczyć to także m.in. nuklearne aspiracje Iranu, sytuacja w Afganistanie i Iraku, zagrożenie terroryzmem.

{mospagebreak} 

Polityka zagraniczna a dyplomacja

Pojęcie dyplomacji Unii Europejskiej ściśle wiąże się z terminem polityki zagranicznej Unii Europejskiej, którą traktaty definiują jako Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB). Choć często pojęcia dyplomacji i polityki zagranicznej są używane zamiennie to jednak nie są tożsame. Należy więc rozróżnić ich zakres.

Politykę zagraniczną Unii określić można jako treść relacji UE z krajami trzecimi oraz z organizacjami międzynarodowymi. Jej celem jest ich realizacja i utrzymywanie.

Natomiast dyplomacja UE jest głównym instrumentem, który pozwala Unii wyrażać i prowadzić swoją politykę zagraniczną – prowadzenia politycznego dialogu i negocjacji Unii z krajami i organizacjami trzecimi. Obejmuje m.in. uregulowania traktatowe, określone procedury działania, wspólnotową strukturę organizacyjną [5]. Z uwagi na ścisłą zależność, niewłaściwe byłoby omówienie tematu dyplomacji unijnej w oderwaniu od problematyki związanej z Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa.

Kluczowe dla rozwoju polityki zagranicznej UE i unijnej dyplomacji były wydarzenia na początku lat 90-tych. W Europie był to okres wielkich zmian politycznych, upadku Żelaznej Kurtyny, rozpadu Związku Radzieckiego, demokratycznych przemian w Europie Środkowo-Wschodniej i poczucia sukcesu integracji w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Klimat polityczny pomógł przywódcom ówczesnej dwunastki podjąć decyzje o wyjściu poza gospodarczą sferę współpracy i rozpoczęcie realnej integracji politycznej. Przedtem pojawiały się postulaty i próby poszerzenia współpracy o politykę obronną, czy ściślejsze współdziałanie państw członkowskich na arenie międzynarodowej. Nie miały one jednak na celu uwspólnotowienia tych dziedzin, a jedynie wzmocnienie współpracy politycznej państw członkowskich.

Traktat z Maastricht - początek 

Istotna zmiana nastąpiła w 1992 roku wraz z podpisaniem w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej, który wyznaczał poszerzenie integracji, dotychczas gospodarczej, o współpracę w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz o politykę zagraniczną i obronną. Traktat o Unii Europejskiej należy uznać za początek realnej współpracy w obszarze dyplomacji w ramach struktur Unii Europejskiej. Ta współpraca umożliwiona została w bardzo dużym stopniu ustanowieniem Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) [6]. WPZiB przyjęta została jako drugi z trzech filarów UE – obok integracji gospodarczej, a także współpracy w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Instytucje i mechanizmy WPZiB w dużej mierze dały początek unijnej dyplomacji. Jej cele zostały określone jako ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach, utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym dotyczącymi granic zewnętrznych, popieranie współpracy międzynarodowej, rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności (Art. 11).

Jednym z istotniejszych zapisów Traktatu z Maastricht było potwierdzenie tożsamości Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Unia zyskała prawo aktywnej legacji, tj. ustanawiania stosunków dyplomatycznych z innymi podmiotami – państwami lub organizacjami międzynarodowymi [7]. Wśród ustaleń dotyczących współpracy dyplomatycznej było ustanowienie współpracy misji dyplomatycznych i konsularnych Państw Członkowskich oraz delegacji Komisji w państwach trzecich i na konferencjach międzynarodowych, a także ich przedstawicielstw w organizacjach międzynarodowych (Art. 20). Miała ona przebiegać tak, aby zapewnić poszanowanie i wprowadzenie w życie wspólnych stanowisk oraz wspólnych działań przyjętych przez Radę i przyczyniać się do wprowadzania w życie ochrony dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii na terytorium państw trzecich, gdzie Państwo Członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma swojego przedstawicielstwa dyplomatycznego - przewidzianych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE Art. 20). Rolę unijnej służby dyplomatycznej przekazano przedstawicielstwom Komisji Europejskiej. W 1994 roku zostały one ujednolicone i jako Służba Zewnętrzna Komisji Europejskiej poddana nadzorowi Dyrekcji  Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych [8]. Obecnie jest to ponad 130 delegacji Komisji Europejskiej w państwach trzecich.

Traktat Amsterdamski - kolejny krok 

Kolejnym etapem rozwoju unijnej polityki zagranicznej był podpisany w 1997 roku Traktat Amsterdamski. Określił WPZiB, dotychczas pozostającą w kompetencji Unii oraz państw członkowskich, jako politykę wchodzącą w skład kompetencji UE [9]. Jednym z najważniejszych ustaleń było ustanowienie funkcji Wysokiego Przedstawiciela do Spraw  Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, pełnionej przez Sekretarza Generalnego Rady UE, którego zadania Traktat Amsterdamski określił jako wspomaganie Rady „w sprawach objętych wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, zwłaszcza przyczyniając się do formułowania, opracowania i wprowadzania w życie decyzji politycznych, a w stosownych przypadkach, działając w imieniu Rady i na zlecenie Prezydencji prowadząc dialog polityczny ze stronami trzecimi” (Art. J.17). Powołano również Zastępcę Sekretarza Generalnego, któremu powierzono obowiązki zarządzania Sekretariatem Generalnym.

{mospagebreak} 

W oczekiwaniu na reformy

Mimo wprowadzonych zmian unijna polityka zagraniczna wciąż nie spełniała oczekiwań przywódców UE. Działalność Wspólnoty na arenie międzynarodowej charakteryzowało wielość instytucji, instrumentów i podstaw prawnych do działania na szczeblach - międzyrządowym i wspólnotowym. Do tego dochodziły konflikty ambicjonalne. W państwach o dużych aspiracjach do realizowania silnej i niezależnej polityki zagranicznej, działalność Brukseli, często odbierana była jako konkurencyjna dla narodowej działalności zagranicznej.

Celem coraz częściej postulowanych reform było przede wszystkim sprawienie, by Unia Europejska przemówiła jednym głosem oraz zwiększenie skuteczności unijnych działań na świecie. Tymczasem w działaniach zewnętrznych Unię reprezentują: przywódca państwa sprawującego prezydencję UE, Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB, Przewodniczący Komisji Europejskiej oraz Komisarz ds. stosunków zewnętrznych. W niektórych dziedzinach kompetencje należą również do Komisarza ds. Rozwoju i Pomocy Humanitarnej oraz Komisarza ds. Rozszerzenia UE [10]. Efektem są problemy z szybkim podejmowaniem decyzji, krzyżowanie się kompetencji, wielogłos Unii na scenie międzynarodowej, a w konsekwencji rozmyta i słaba pozycja Unii.

Nowe rozwiązania zaproponował Traktat Konstytucyjny. Został on jednak odrzucony w referendach przez obywateli Francji i Holandii. Mimo, iż nie wszedł w życie, główne zapisy dotyczące unijnej dyplomacji i polityki zagranicznej zostały przeniesione do kolejnego traktatu – którym jest Traktat Lizboński [11].

Traktat Lizboński 

Traktat Lizboński podpisany przez 27 państw członkowskich, jeśli zostanie ratyfikowany, wyznaczy następny etap integracji. Określa wspólne zasady, którymi Unia kieruje się w działaniach zewnętrznych, które zamierza wspierać na świecie. Są to demokracja, państwo prawne, powszechność i niepodzielność praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowanie godności ludzkiej, zasady równości i solidarności, poszanowanie zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego (Art. 10a, ust. 1).

Wzmocnienie pozycji Europy na arenie globalnej, ma zostać osiągnięte m.in. poprzez ustanowienie jednolitej osobowości prawnej Unii, uproszczenie unijnego systemu decyzyjnego, konsolidację instytucji i zmniejszenie ilości procedur [12].

{mospagebreak} 

Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa 

Jedną z podstawowych zmian, jaką Traktat wprowadza jest stworzenie urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W porównaniu z Traktatem Konstytucyjnym zrezygnowano z nazwy funkcji Ministra Spraw Zagranicznych Unii na rzecz Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Urząd będzie łączył w sobie dwie funkcje, które do tej pory istniały osobno - Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB oraz Komisarza ds. Zewnętrznych Unii [13].

Wysoki Przedstawiciel będzie podejmował działania w dziedzinie WPZiB na podstawie decyzji podjętych jednogłośnie przez wszystkie państwa członkowskie. Warto podkreślić, iż zgodnie z Traktatem „wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa realizują Wysoki Przedstawiciel oraz państwa członkowskie, stosując środki krajowe i unijne” (Art. 11, ust. 1). Tak więc decyzje dot. polityki zagranicznej Unii wciąż w dużym stopniu podejmowane będą na poziomie międzyrządowym.
Wysoki Przedstawiciel mianowany będzie większością kwalifikowaną przez Radę Europejską, za zgodą przewodniczącego Komisji (Art. 9e, ust. 1).  Zatwierdzany będzie w takim samym trybie jak Przewodniczący Komisji i pozostali członkowie Komisji tj. kolegialnie w drodze głosowania przez Parlament Europejski. (Art. 9d, ust. 7).

W zakres kompetencji Wysokiego Przedstawiciela wchodzić będzie prowadzenie WPZiB. Ma ją realizować z upoważnienia Rady, może wpływać poprzez swoje propozycje na opracowanie tej polityki. Dotyczy to również wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (Art. 9e, ust. 2). Będzie przewodniczyć Radzie do Spraw Zagranicznych, oraz zapewniać wykonanie decyzji przyjętych przez Radę Europejską i Radę w zakresie spraw odnoszących się do WPZiB (Art. 13a, ust. 1). Posiada kompetencje reprezentowania Unii na arenie międzynarodowej w zakresie WPZiB.  Prowadzić będzie w imieniu Unii Europejskie dialog ze stronami trzecimi oraz wyrażać stanowisko w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych (Art. 13a, ust. 2).

Wysoki Przedstawiciel ma być usytuowany w strukturze instytucjonalnej równolegle w Komisji Europejskiej oraz w Radzie Unii Europejskiej. Uczestniczyć będzie również w pracach Rady Europejskiej (Art. 9b, ust. 2). Ma pełnić funkcję Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej oraz Przewodniczącego Rady do Spraw Zagranicznych (Art. 9e, ust 3 i 4). W ramach Komisji ma odpowiadać za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych UE. W wykonywaniu tych obowiązków w ramach Komisji, i tylko w odniesieniu do tych obowiązków, podlega procedurom regulującym funkcjonowanie Komisji (Art. 9e, ust. 4). Z jednej strony łączenie funkcji w Radzie i Komisji powinno zapewnić dobry przepływ informacji i koordynację współpracy na poziomie wspólnotowym i międzyrządowym. Z drugiej strony usytuowanie jednocześnie w dwóch instytucjach rodzić może konflikt lojalności pomiędzy interesem wspólnotowym reprezentowanym przez Komisję, a interesem międzyrządowym reprezentowanym przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich [14].

Z pewnością wiele będzie zależało od cech osobowościowych i pozycji osoby sprawującej funkcję Wysokiego Przedstawiciela. Takie zapisy mogą powodować dużą nieprzewidywalność konstrukcji instytucjonalnej UE w zakresie działań dyplomacji i polityki zagranicznej. Jednak skupienie kompetencji kilku stanowisk w ramach jednego zwiększy spójność działań międzynarodowych podejmowanych przez Unię oraz pozytywnie wpłynie na wizerunek Wspólnoty na świecie.

Traktat uwzględnia współpracę Wysokiego Przedstawiciela z Parlamentem Europejskim w zakresie głównych aspektów i podstawowych opcji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oraz informuje Parlament Europejski o rozwoju tych polityk. Współpraca z PE ma polegać na regularnych konsultacjach oraz należytym uwzględnianiu poglądów Parlamentu Europejskiego (Art. 21).

{mospagebreak}

Europejska Służba Działań Zewnętrznych
 
Za Wysokim Przedstawicielem stać będzie potężny instrument dyplomatyczny, jakim będzie wspólna Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) [15]. Będzie to jedna z największych służb dyplomatycznych na świecie. Jej działalność powinna zwiększyć ciągłość zewnętrznych działań Unii Europejskiej. ESDZ nie będzie zastępować narodowych służb dyplomatycznych.

Europejska Służba Działań Zewnętrznych będzie składać się z urzędników właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji, jak również z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne. Służba będzie współpracować ze służbami dyplomatycznymi Państw Członkowskich. Rada określi zasady organizacji i funkcjonowania Służby (Art. 13a, ust 3).

Idea Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych idealnie wpisuje się w zamiar usprawnienia koordynacji i spójności działania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz nadania jej większej wyrazistości politycznej [16]. O faktycznej roli zadecyduje zakres działania jaki obejmie. W czasie dotychczasowych dyskusji nt. Służb zderzały się ze sobą koncepcje – od wariantu minimalistycznego – przewidującego objęcie przez ESDZ Dyrekcji Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych (DG RELEX) oraz ds. Rozszerzenia i Rozwoju, a także odpowiednich struktur Sekretariatu Generalnego Rady - do wariantu maksymalistycznego – wg, którego do ESDZ włączone byłyby jeszcze struktury Komisji ds. Handlu, Rozwoju i Pomocy Humanitarnej [17].  Usytuowanie ESDZ strukturalnie bliżej Rady może wyraźnie zachwiać równowagą instytucjonalną Unii sprowadzając rolę Komisji Europejskiej do odpowiedzialności jedynie za funkcjonowanie wolnego rynku [18].  Wciąż nieroztrzygnięte, mimo trwających od kilku już lat dyskusji, są kwestie proporcji podziału stanowisk w ESDZ – z jednej strony pomiędzy Komisję, Sekretariat Generalny Rady oraz narodowe służby dyplomatyczne, a z drugiej strony pomiędzy poszczególne państwa członkowskie [19].

W związku z obawami niektórych państw, czy działalność ESDZ nie wkroczy na pole narodowych dyplomacji w Traktacie zapisano, iż utworzenie ESDZ, nie będzie miało wpływu na obowiązującą podstawę prawną, odpowiedzialność ani uprawnienia Państw Członkowskich w zakresie kształtowania i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, w tym na członkostwo Państwa Członkowskiego w Radzie Bezpieczeństwa ONZ [20].

Przygotowanie utworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych zostanie powierzone Sekretarzowi Generalnemu Rady, Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, Komisji oraz Państwom Członkowskim [21]. 

Przewodniczący Rady Europejskiej 

Kolejną zmianą w systemie instytucjonalnym Unii będzie wprowadzenie stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej. Dotychczas Radzie Europejskiej przewodniczy głowa państwa lub szef rządu państwa sprawującego prezydencję w Unii. Ten system powoduje zmiany Przewodniczącego co pół roku. Ustanowienie stałego Przewodniczącego ma zapewnić większą stabilność prac Rady Europejskiej, a przez to zwiększyć ciągłość zewnętrznych działań UE.

{mospagebreak} 

Przewodniczący będzie wybierany przez Radę Europejską większością kwalifikowaną, odwołany może zostać zgodnie z tą samą procedurą. Kadencja trwać będzie przez okres dwóch i pół roku, z możliwością jednokrotnego odnowienia mandatu (Art. 9b, ust. 5).  Po objęciu urzędu będzie wchodził wraz z szefami rządów Państw Członkowskich oraz przewodniczącym Komisji w skład Rady Europejskiej (Art. 9b, ust. 2).

Do kompetencji Przewodniczącego Rady Europejskiej będzie należało prowadzenie prac Rady Europejskiej, której będzie przewodniczył, w taki sposób, aby dążyć do spójności i konsensusu. We współpracy z Przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych będzie odpowiadał za zapewnienie przygotowania i ciągłości prac Rady Europejskiej (Art. 9b, ust. 6). Dwa razy w ciągu półrocza będzie zwoływał posiedzenia Rady Europejskiej, oraz nadzwyczajne posiedzenia, gdy sytuacja będzie tego wymagać (Art. 9b, ust. 3). W ramach współpracy z Parlamentem Europejskim będzie przedstawiać Parlamentowi sprawozdania z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Bardzo istotne dla rozwoju dyplomacji Unijnej są kompetencje w zakresie reprezentacji Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zapisy Traktatu nie są jednoznaczne, gdyż mówią o zapewnieniu przez Przewodniczącego reprezentacji Unii na zewnątrz na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości w sprawach dotyczących WPZiB, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (Art. 9b. ust. 6). Tutaj z pewnością działania Przewodniczącego i Wysokiego Przedstawiciela będą się często krzyżować. To może stworzyć pole konfliktu pomiędzy urzędami Przewodniczącego i Wysokiego Przedstawiciela.

Zgodnie z Traktatem Lizbońskim Przewodniczący Rady Europejskiej, podobnie jak Przewodniczący Komisji, nie biorą udziału w podejmowaniu decyzji poprzez głosowanie w Radzie Europejskiej (Art. 201a, ust. 1). Ten zapis ma na celu zachowanie głosowania na poziomie przedstawicieli państw członkowskich. Trzeba przyznać, iż brak głosu w czasie stanowienia większością kwalifikowaną osłabia pozycję Przewodniczącego w Radzie Europejskiej.

Tak jak w przypadku Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, trudno jednoznacznie ocenić czy wprowadzenie stanowiska stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej (tj. przewodniczącego instytucji o charakterze międzyrządowym) wzmocni czy osłabi element wspólnotowy w polityce zagranicznej i działalności dyplomatycznej Unii [22]. Tym bardziej, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, wciąż ma mieć międzyrządowy charakter. O ile za Wysokim Przedstawicielem będzie stał ogromny aparat biurokratyczny oraz silna pozycję Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej, to za przyszłym Przewodniczącym Rady Europejskiej może stać przede wszystkim jego doświadczenie, pozycja międzynarodowa oraz cechy osobowościowe. Jest to istotne, tym bardziej, że dotychczas nie sprecyzowana została wizja pracy Przewodniczącego pomiędzy posiedzeniami Rady Europejskiej [23].

{mospagebreak} 

Prezydencja 

Traktat Lizboński, podobnie jak Traktat Konstytucyjny, zmienia sposób sprawowania prezydencji w Unii. Wprowadzona zostaje prezydencja grupowa trzech państw na okres 18 miesięcy. Spod kompetencji prezydencji wyłączona zostaje Rada do Spraw Zagranicznych, której przewodniczyć będzie Wysoki Przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa [24]. Dotychczasowy system prezydencji sprawiał, iż partnerzy Unii co sześć miesięcy musieli rozmawiać z przedstawicielami innego państwa członkowskiego UE [25]. Rotacyjne prezydencje, trwające pół roku uznawane są za jedną z głównych przyczyn braku ciągłości i stabilności w polityce zagranicznej Unii, a w konsekwencji słabej pozycji na arenie międzynarodowej. Z drugiej strony, wyłączenie spraw zagranicznych z kompetencji prezydencji odbiera mniejszym państwom realny instrument wpływania na politykę zewnętrzną Unii [26]. W konsekwencji może zmniejszyć ich zainteresowanie problemami ponadregionalnymi [27]. Choć trzeba przyznać, że zachowując obecny system, przy 27 państwach członkowskich czas oczekiwania na kształtowanie polityki zagranicznej poprzez sprawowanie prezydencji wynosiłby 13,5 roku. Istotnym argumentem za wykluczeniem WPZiB z zakresu kompetencji prezydencji jest postrzeganie małych państw sprawujących prezydencję przez zewnętrznych aktorów, jak USA, Rosja, Chiny, Indie, jako nierównorzędnych partnerów rozmowy [28].

Rada do Spraw Zagranicznych 

Traktat Lizboński zmienia instytucjonalne usytuowanie dotychczasowej Rady do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych rozdzielając ją na Radę do Spraw Zagranicznych i Radę do Spraw Ogólnych. Rada do Spraw Zagranicznych będzie jedyną konfiguracją Rady, której prace nie będą wchodzić w kompetencje prezydencji (Art. 9c, ust. 9). Przewodniczyć jej będzie Wysoki Przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i bezpieczeństwa. Rada do Spraw Zagranicznych ma opracowywać działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską, oraz zapewniać spójność działań Unii (Art. 9c, ust. 6). Poza tymi zapisami funkcjonowanie Rady ds. zagranicznych podlega ustaleniom dotyczącym wszystkich konfiguracji Rady. Pełni, wraz z Parlamentem Europejskim, funkcję prawodawczą i budżetową (Art. 9c, ust.1). Reprezentuje rządy państw członkowskich. Tak jak pozostałe składy Rady, składa się z przedstawicieli szczebla ministerialnego Państw Członkowskich, co w dużym stopniu będzie decydować o kształcie polityki zagranicznej i działaniach dyplomatycznych Unii.

Pozostałe zmiany 

Biorąc pod uwagę ewolucję dyplomacji, która coraz częściej wchodzi na pole działalności m.in. z gospodarczej, handlowej czy humanitarnej należy zwrócić uwagę na zmiany jakie Traktat Lizboński wprowadza w tych dziedzinach, a które będą miały implikacje na sferę działań dyplomatycznych.

Jednym z narzędzi jakie Unia od lat stosuje do wzmacniania swojej pozycji na arenie międzynarodowej jest działalność humanitarna. Traktat Lizboński przewiduje utworzenie Europejskiego Ochotniczego Korpusu Pomocy Humanitarnej. Dla działań humanitarnych wprowadzona została podstawa prawna odwołująca się do zasad prawa międzynarodowego, zachowaniu neutralności i bezstronności. Jak istotna jest działalność humanitarna dla Unii wskazuje fakt, iż Unia Europejska to największy darczyńca pomocy zewnętrznej na świecie.

Skuteczność dyplomacji w dużym stopniu zależy także od siły gospodarczej Unii. Ważne jest współdziałanie i wzajemne wspieranie się instytucji i urzędów odpowiedzialnych za różne sfery aktywności Unii. Usprawnienie funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za gospodarczą sferę działalności Unii wspomagać będzie siłę instytucji odpowiedzialnych za politykę zagraniczną i za działalność dyplomatyczną.

{mospagebreak} 

Szansa na bardziej konsekwentną politykę zagraniczną Unii

Wejście w życie Traktatu Lizbońskiego planowane jest na 1 stycznia 2009 r. Jeśli proces ratyfikacji się powiedzie i wszystkie państwa członkowskie przyjmą Traktat, od tego czasu Unia będzie dysponować lepszymi instrumentami do stawienia czoła wyzwaniom XXI wieku na arenie międzynarodowej. Wprowadzenie urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który będzie miał do dyspozycji Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, a także utworzenie stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej powinno przyczynić się do prowadzenia bardziej konsekwentnej polityki zagranicznej. Dzięki silniejszej pozycji międzynarodowej Unia będzie miała możliwość efektywniejszego wykorzystania swojego potencjału politycznego, dyplomatycznego i gospodarczego do zmierzenia się ze współczesnymi wyzwaniami – od zagrożenia terrorystycznego, konfliktów zbrojnych w różnych miejscach świata, zmian klimatycznych, aż do globalnych wyzwań gospodarczych i relacji z nowymi globalnymi graczami, takimi jak Chiny i Indie. W sytuacjach kryzysowych będzie mogła szybciej podejmować decyzje i prowadzić skuteczniejsze działania. W kontaktach z partnerami na całym świecie będzie mogła zajmować bardziej przejrzyste stanowiska.

Otwarta pozostaje kwestia relacji Wysokiego Przedstawiciela i ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich oraz Przewodniczącego Rady i szefów rządów. Wiele będzie zależało od realnej pozycji jaką w konstrukcji systemu unijnej władzy będą mieli Wysoki Przedstawiciel oraz Przewodniczący Rady. To w dużej mierze będzie zależało od ich charyzmy, dotychczasowych doświadczeń i pozycji międzynarodowej, a także poparcia jakiego udzielać im będą poszczególne państwa członkowskie. Z pewnością Traktat Lizboński nie sprawi, że Unia Europejska zacznie mówić jednym głosem. Polityka zagraniczna i sfera dyplomacji wciąż będą domeną państw członkowskich, choć instytucje i mechanizmy zapisane w Traktacie Lizbońskim są kolejnym dużym krokiem do uwspólnotowienia tych dziedzin. Wart podkreślenia jest fakt, iż zwolennicy silniejszej współpracy i głębszej integracji na polu polityki zagranicznej Unii mają po swojej stronie silny argument – poparcie europejskiej opinii publicznej. W 2007 roku poparcie obywateli państw członkowskich dla wspólnej polityki zagranicznej Unii Europejskiej wynosiło 72%, podczas gdy przeciwko było zaledwie 18% [29]. Interesujące są również wyniku badań nt. powołania Ministra Spraw Zagranicznych UE – taki postulat popierało 69% obywateli UE, a przeciw było 18%. Co ciekawe, aż 80% obywateli Unii opowiada się za wspólną polityką zagraniczną UE niezależną od polityki amerykańskiej [30]. Z jednej strony takie wyniki można interpretować jako brak akceptacji dla polityki amerykańskiej, z drugiej jednak widać, że obywatele Unii Europejskiej pokładają dużą wiarę w unijną politykę zagraniczną dyktowaną przez europejski punkt widzenia.

Przypisy:
[1] Miszczak K. „Traktat reformujący UE – proponowane zmiany w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa” w: Barcz J. red., „Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski”, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2007, s.84.
[2] Trakat Lizboński muszą ratyfikować wszystkie państwa członkowskie UE, 1 stycznia 2009 r. jest planowanym termin wejścia w życie.
[3] Miszczak K., op. cit.,  s. 86.
[4] Kluczową rolę w zakończeniu konfliktów odegrała dyplomacja amerykańska, na czele z Richardem Holbrookiem, która doprowadziła m.in. do podpisania porozumienia w Dayton w 1995 r.
[5] Zob. Batora J., “Does the European Union Transform the Institution of Diplomacy?” Center for European studies, University of Oslo, Arena Working Papers WP03/6, 2003, s. 2. (źródło: www.arena.uio.no/publications/working-papers2003/papers/wp03_6.pdf).
[6] ang. Common Foreign and Secirity Policy (CFSP).
[7] Czaputowicz J., „Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej a Traktat Konstytucyjny”, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Raporty i Analizy 4/2005, s.3.
[8] Pietras E., „Służba zewnętrzna Unii Europejskiej (EU external service)”, , Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Biuletyn nr 48 (152), 28 sierpnia 2003 r., s. 897.
[9] Czaputowicz J., op. cit , s. 4.
[10] Karczewska U., „Rola nowej Komisji Europejskiej w polityce zewnętrznej Unii Europejskiej”, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Biuletyn nr 52 (240), 25 listopada 2004 r.
[11] Na podstawie m.in. analizy “The Lisbon Treaty and the European Constitution: A side-by-side comparison”, Styczeń 2008 r., (źródło: http://www.openeurope.org.uk/).
[12] Cichocki M., „Reforma Unii Europejskiej. Polska perspektywa” w: Forum Natolińskie, Warszawa, 2007 r., s. 5.
[13] Miszczak K., op. cit.,  s. 86.
[14] Zob. Czeputowicz J. op. cit, s. 9 - przywołuje wątpliwości wyrażane w pracach nad Traktatem Konstytucyjnym, w którym taką pozycję zajmował Minister Spraw Zagranicznych, skutkować to mogło wystąpienia konfliktu interesów. Z jednej strony powinien mieć zaufanie zasiadających w Radzie ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich, z drugiej natomiast zawiązany będzie zasadami kolegialności i lojalnością wobec Komisji.
[15] ang. European External Action Service (EEAS).
[16] Osica O., „Wspólna polityka czy wspólne instytucje? Przyszłość WPZiB po fiasku traktatu konstytucyjnego” w: Nowa Europa. Przegląd Natoliński, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2007 r., s. 91.
[17] Czeputowicz J. op. cit, s. 11
[18] Osica O., op. cit, s. 92.
[19] Osica O., op. cit, s. 92.
[20] 14. Deklaracja w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Traktat Lizboński.
[21] Deklaracja odnosząca się do artykułu 13a Traktatu o Unii Europejskiej, Traktat Lizboński.
[22] Cichocki M., op. cit, s. 5.
[23] Miszczak K., op. cit.,  s. 86.
[24] Deklaracja odnosząca się do artykułu 9c ustęp 9 Traktatu o Unii Europejskiej dotycząca decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencji Rady. Projekt decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencji Rady, Artykuł 1, ust. 1.
[25] Osica O., op. cit, s. 84.
[26] Cichocki M., op. cit, s. 6.
[27] Osica O., op. cit, s. 85.
[28] Osica O., op. cit, s. 85.
[29] Standard Eurobarometer 67/2007. Full Report. (źródło: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm).
[30] Standard Eurobarometer 67/2007, op. cit.