Martyna Bildziukiewicz: Jak wychować niezdarne dziecko Unii?

• europa
• komisja
• ue
• unia europejska
• wpzib

Kryzys gospodarczy w Europie przesłonił aktywność UE w innych obszarach, w tym we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Nie było więc atmosfery do hucznego świętowania pierwszych urodzin Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Obecnie prawie półtoraroczna, można powiedzieć, że wyszła z okresu ząbkowania. Czy pokaże kły? ESDZ funkcjonuje niecałe półtora roku (od grudnia 2010), wyszła już zatem z wieku niemowlęcego. Jej szefowa, Catherine Ashton, Wysoka Przedstawiciel UE do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, piastuje swoje stanowisko o rok dłużej, od grudnia 2009 r. Całościowa ocena ESDZ i jej przewodniczącej będzie możliwa najwcześniej w 2013 r., kiedy proces budowy Służby ma się zakończyć. Niemniej, warto podsumować ich pierwsze kroki.

Baza i nadbudowa

Dziś Unia Europejska utrzymuje relacje dyplomatyczne z niemal wszystkimi państwami na świecie. Pielęgnuje strategiczne partnerstwa z najważniejszymi światowymi graczami, zabiera głos w sprawach ważnych dla społeczności międzynarodowej. Poza swoimi granicami jest reprezentowana przez 136 przedstawicielstw. Służba liczy dziś ponad 3600 pracowników, w ubiegłym roku operowała budżetem 460 mln euro. Baza zatem jest – ale co z nadbudową?

Jako nadbudowę widziałabym tu silną pozycję na arenie międzynarodowej – Unia Europejska jako zdecydowany gracz, wychodzący z własnymi inicjatywami, za którymi podążają inni aktorzy, mająca zdecydowane opinie na temat ważnych światowych problemów i atrakcyjne propozycje ich rozwiązania. Prezydent Stanów Zjednoczonych inni światowi przywódcy nie tylko wiedzą, do kogo dzwonić w Europie, ale też z tego telefonu korzystają.

Lider poszukiwany

Jednak silna UE potrzebuje silnego, charyzmatycznego przywódcy. Niestety, Catherine Ashton nie spełnia tych kryteriów, a ponad dwa lata pracy jako Wysoka Przedstawiciel nie wystarczyły, by zaznajomiła się z tajnikami światowej polityki i służby dyplomatycznej na tyle, by do pozycji takiego przywódcy dorosnąć. Z pewnością zresztą jest to po myśli wielu europejskich liderów, szczególnie tych reprezentujących duże państwa członkowskie, jak Francja, Niemcy czy ojczyzna baronessy, Wielka Brytania. Im w dalszym ciągu bardziej opłaca się – w sensie politycznym – umacniać i rozwijać własne stosunki dyplomatyczne z państwami spoza UE. Pośrednictwo, szczególnie niesprawne, jest dla nich niewskazane, bo nie doprowadzi do zaspokojenia ich interesów. Dlatego idea ESDZ, by każda ambasada państw członkowskich była jednocześnie ambasadą UE, nie zyskała popularności. Państwa członkowskie nie zaczęły gremialnie i na dużą skalę zamykać mniejszych ambasad zgodnie z tą koncepcją, nawet mimo perspektywy oszczędności.

Na problem braku przywództwa nakłada się kwestia podnoszona przy większości debat dotyczących istoty Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Czy Europa jest w stanie przemawiać głosem dwudziestu siedmiu państw o różnych interesach? Jak wypośrodkować te interesy, jak stworzyć z nich wypadkową i jednocześnie sprawić, by wszystkie państwa członkowskie były zadowolone? Na to pytanie nie znaleziono jeszcze odpowiedzi, być może w ogóle ona nie istnieje. Czy jednak konieczność kompromisu na taką skalę musi prowadzić do ograniczenia działań UE do akceptowalnego dla wszystkich minimum? Dobrym przykładem takiego sposobu myślenia jest porażka w stosunkach z Libią w 2011 r. Z braku zgody państw członkowskich co do tego, jakie działania należy podjąć, by pomóc libijskim powstańcom i zaszkodzić dyktatorowi Kaddafiemu, zdecydowano się na dość dziwne posunięcie. Ustalono, że powołana zostanie misja EUFOR LIBYA, mająca dostarczać pomoc humanitarną dla cywili, oraz osłaniająca to działanie. Rozpoczęcie misji warunkowane było jednak prośbą OCHA (biura ONZ koordynującego pomoc humanitarną) o jej rozpoczęcie. Prośba nigdy nie nadeszła, a powołanie misji – choć w jej ramach nie wysłano ani jednego pracownika czy choćby samolotu ze środkami opatrunkowymi – figuruje wśród działań, jakie podjęła UE na rzecz Libijczyków. To zdecydowanie zmarnowana szansa, nie tylko w sensie humanitarnym, ale także politycznym.
 
Quo vadis?

Jednocześnie trudno oprzeć się wrażeniu, że ESDZ chce być wszędzie i robić wszystko. Wśród jej działań znajdują się: wspieranie stabilizacji na Bałkanach i procesu pokojowego w stosunkach izraelsko-palestyńskich, pogłębianie relacji z regionem śródziemnomorskim, wschodnią Europą i południowym Kaukazem, polityka energetyczna, współpraca z ONZ, przygotowywanie misji wojskowych, cywilnych i politycznych, a także elementy polityki klimatycznej i pomocy rozwojowej. Nie zapominajmy o sprawach bezpieczeństwa i obronności UE, które, choć obecnie przykurzone i pozostawione same sobie, leżą również w polu działań ESDZ i są kluczowe dla Europy. Tak szerokie kompetencje są w większości państw rozdzielone pomiędzy trzy lub cztery ministerstwa. Sprawnemu zarządzaniu nie pomaga „podwójna tożsamość” Catherine Ashton jako Wysokiego Przedstawiciela oraz wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej. Połączenie dwu stanowisk miało rozwiązać potencjalny konflikt instytucjonalny i przyczynić się do lepszej koordynacji zewnętrznych wymiarów polityk UE. Póki co doprowadziło głównie do bałaganu.

Skoro już o bałaganie mowa, warto zaznaczyć, że ESDZ, mimo tak wielu kompetencji powierzonych jej „na papierze”, dysponuje w zasadzie tylko fragmentem władzy i decyzyjności w stosunkach zewnętrznych. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa dysponuje własnym budżetem, niezmienionym w związku z powstaniem ESDZ. Z kolei Komisja Europejska w dalszym ciągu nadzoruje większość wydatków związanych z relacjami zagranicznymi, a jednocześnie wiele narzędzi z zakresu bezpieczeństwa zewnętrznego pozostaje w rękach państw członkowskich. Zapewne trudno o dobre zarządzanie, szybkie decyzje i innowacyjne pomysły w tak ograniczonym środowisku.

By osłodzić trudne początki…

Co więc zrobić, by telefon Wysokiej Przedstawiciel urywał się, kalendarz wypełniony był ważnymi spotkaniami, a silny głos Europy słuchany uważnie? W związku z pierwszymi urodzinami ESDZ powstało kilka ciekawych raportów na ten temat, których propozycje w większej części pokrywają się. Zarówno Europejska Rada ds. Zagranicznych (EFCR), jak i Centrum Polityki Europejskiej (EPC), a także Fundacja Carnegie zgadzają się, że konieczne dla sprawniejszej pracy Europejskiej Służby jest ustalenie priorytetów, inwestycje w szkolenia pracowników, zdobywanie wiedzy oraz – co chyba najważniejsze – lepsza koordynacja dotychczasowych działań, zarówno w obrębie ESDZ, jak i pomiędzy poszczególnymi agendami UE.

W mojej ocenie największym problemem pozostaje egoistyczne, interesowne nastawienie poszczególnych państw. Interesy zawsze będą, a europejska gra, jak każda inna, polega na tym, że każde państwo stara się ugrać jak najwięcej dla siebie. Jak zatem sprawić, by ich uwaga w większym stopniu koncentrowała się na dyplomacji europejskiej zamiast narodowej? Oczywiste jest, że tej ostatniej się nie wykluczy, a nawet nie zminimalizuje - wszak mało jest w UE państw nastawionych tak proeuropejsko i pro-koncyliacyjnie, jak Szwecja czy Finlandia. Możliwe jest jednak przeniesienie akcentów. Tu pojawia się kwestia europejskiej tożsamości - zbanalizowana i debatowana jak Europa długa i szeroka, jednak konieczna do nazwania w tym miejscu. Tak długo, jak państwa będą miały na uwadze tylko własny interes, a nie dojrzą racji stanu w działaniach poprzez i dla Europy, o efektywnej polityce zewnętrznej UE nie może być mowy. Jak w wielu innych przypadkach, sztuką będzie przekonać do tego państwa o największej sile oddziaływania. Niestety, nie mam gotowej recepty na to, jak to zrobić – ale jestem przekonana, że pomogłyby takie czynniki, jak:

1. Charyzmatyczne przywództwo ESDZ. Z jednej strony pokazałoby, że UE w działaniach zewnętrznych może być efektywna i pożądana jako partner; z drugiej strony natomiast, przywódca sprawnie poruszający się w sieci europejskich relacji instytucjonalnych i personalnych, z wieloma kontaktami, mógłby zachęcać duże państwa do zaangażowania na rzecz ESDZ. W zamian mógłby oferować stanowiska w prestiżowej służbie (oczywiście, ten prestiż trzeba najpierw stworzyć, stąd pierwsza część zdania o przywództwie) czy załatwienie innych ważnych dla danego państwa spraw.

2. Lepsza organizacja działań w ramach ESDZ i lepsza koordynacja między ESDZ a innymi organami UE odpowiedzialnymi za elementy polityki zewnętrznej. Jeżeli już ESDZ musi obejmować tak wiele dziedzin, rola Wysokiego Przedstawiciela może ograniczyć się jedynie do koordynacji ich wszystkich, bez ingerowania w ich głąb. Konieczne zatem jest wzmocnienie niższych i średnich szczebli zarządzania, delegacja zadań i większa koncentracja na pracy w terenie, szczególnie poprzez przedstawicielstwa UE.

3. Wykorzystanie przedstawicielstw. Nie do przecenienia jest rola, jaką delegacje UE w 136 miejscach mogą odegrać przy zbieraniu informacji na temat danego regionu, konfliktów, tła politycznego, społeczno-gospodarczego, itp. Mogą również tworzyć sieć kontaktów z lokalnym otoczeniem, władzami, społeczeństwem obywatelskim, organizacjami pozarządowymi, czyniąc działalność ESDZ bardziej widoczną i zrozumiałą.

4. Zdefiniowanie kilku podstawowych celów i koncentracja na nich – zamiast próby zajmowania się całym światem naraz. Niewątpliwie, trudno jest ustalić krótką listę priorytetów tam, gdzie kucharek dwadzieścia siedem. Jednak lista może pozostać otwarta, a wraz z nabywaniem przez ESDZ odpowiednich kompetencji, pozycji i zasobów, można ją wzbogacać o kolejne elementy. Jednym z priorytetów, w mojej opinii, powinno być szeroko rozumiane wspieranie i budowanie pokoju. Mowa tu zarówno o misjach wspierania pokoju typu peace-keeping czy nawet peace enforcement (czyli, w uproszczeniu, angażowanie żołnierzy i/lub obserwatorów militarnych w rejonach konfliktu), ale przede wszystkim – o aktywności w budowaniu pokoju, tj. pomocy w tworzeniu rządów prawa, obserwacji wyborów, szkoleniach dla policji i innych pracowników sektora publicznego, a także reformach sektora bezpieczeństwa (tzw. SSR, Security Sector Reform), w czym UE osiąga dobre rezultaty od dwudziestu lat. Tego typu działalność zabiera, co prawda, dużo więcej czasu, a nieraz i pieniędzy, ale rezultaty takich działań mogą przełożyć się na rzeczywiste wyniki i utrzymanie pokoju w rejonach konfliktów. Idzie za tym niekontrowersyjny wizerunek UE jako „mocarstwa cywilnego”.


Europejska Służba Działań Zagranicznych ma odpowiednie warunki, by stać się obiecującym dzieckiem Europy – jednak dotychczas jego przyjście na świat nic nie zmieniło, oprócz, być może, odebrania spokojnego snu Catherine Ashton. Może wygląda to inaczej zza biurka w Brukseli, jednak z punktu widzenia zainteresowanej obywatelki Europy wszelkie działania z zakresu spraw zagranicznych przeprowadzone przez ostatnie półtora roku odbyłyby się także bez powołania ESDZ. Niech przestrogą i zachętą do wzmożonego działania dla Europejskiej Służby będzie historia opowiedziana przez autora kolumny „Charlemagne” w tygodniku The Economist: „Kryzys strefy euro ciągnie się od dwóch lat, ale przynajmniej towarzyszy mu dreszczyk, że jesteśmy na krawędzi katastrofy. ESDZ jest po prostu nieistotna. Jadłem śniadanie z byłym amerykańskim dyplomatą i zapytałem go, co mówi się w Waszyngtonie o ESDZ. Odpowiedział: nic.”

Korzystałam z:
E. Kaca,M. Sus, Trudne początki. Nowa unijna dyplomacja a Partnerstwo Wschodnie, „Analizy i Opinie’ nr 120, maj 2011, Instytut Spraw Publicznych
R. Balfour, A. Bailes, M. Kenna, The European External Action Service at work. How to improve EU foreign policy, EPC Issue Paper No. 67, January 2012
S. Lehne, More Action, Better Service. How to Strengthen the European External Action Service, Carnegie Endowment for International Peace, December 2011