Armia UE: skala ambicji, ambicje skali

W 2011 r. wszystkie państwa Unii Europejskiej wydały 281 milionów dolarów na obronę. Co by było, gdyby mogły te pieniądze wykorzystać wspólnie? I co na to NATO?

Unia Europejska nie posiada stałej armii obronnej, a większość kompetencji z zakresu bezpieczeństwa i obronności pozostaje w gestii państw członkowskich. Jednak koncepcja wspólnych sił zbrojnych pojawia się i znika od ponad sześćdziesięciu lat. Co wydarzyło się do tej pory i do czego może to doprowadzić?

Dotychczasowe działania zmierzające w kierunku ściślejszej integracji w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony koncentrowały się na działaniu UE na zewnątrz, w rejonach konfliktu, na potrzeby operacji pokojowych. Także w tej kwestii państwa członkowskie mają często odrębne zdania, co skutkuje odkładaniem decyzji o wysłaniu misji lub ograniczeniem jej kompetencji. Możliwość utworzenia wspólnej armii obronnej wywołuje zbyt duże kontrowersje, by stać się przedmiotem faktycznej debaty. Nie zachęca do tego także kryzys gospodarczy oraz fakt, że bezpośrednia groźba ataku zbrojnego na państwa członkowskie obecnie nie istnieje. Jeżeli jednak miałby on miejsce, pierwsza prośba o pomoc z pewnością zostałaby skierowana do NATO. Z dwudziestu ośmiu członków UE (licząc z Chorwacją, wchodzącą do tego grona 1 lipca 2013) dwudziestu dwóch funkcjonuje jednocześnie w strukturach Sojuszu.

Stara historia na nowo

Traktat lizboński, który wszedł w życie w 2009 r., jest pierwszym dokumentem na tak wysokim szczeblu, który przewiduje możliwość powołania wspólnych sił zbrojnych. Jednak sama koncepcja ma więcej lat niż proces integracji państw Wspólnoty. Pierwszą inicjatywą w tym zakresie był traktat brukselski, podpisany przez kraje Beneluksu oraz Francję i Wielką Brytanię już w 1948 r. W 1952 r. późniejsze państwa-założyciele Wspólnoty Europejskiej podpisały traktat powołujący Europejską Wspólnotę Obronną. Nieratyfikowany przez Francję, powrócił w on znacznie zmienionej formule dwa lata później, w postaci Układów Paryskich. Proponowały one międzyrządowy, nie ponadnarodowy charakter współpracy obronnej w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE). W traktacie założycielskim znalazła się m.in. klauzula o solidarności sygnatariuszy wobec napaści na jednego z nich. UZE nigdy nie odegrała znaczącej roli, ani w wymiarze politycznym, ani obronnym. Jej najbardziej spektakularnym przedsięwzięciem był udział wojsk wydzielonych na potrzeby UZE przez państwa członkowskie w wojnie w Zatoce Perskiej. Konsekwencją tego był projekt powołania własnych sił zbrojnych. W 1992 podjęto także decyzję o utworzeniu: Korpusu Europejskiego (ponad 50 tys. żołnierzy), Europejskich Sił Szybkiego Reagowania, EUROFAMOR (morskie siły szybkiego reagowania), korpusów i grup dwunarodowych.

Co prawda w traktacie z Maastricht z 1992 r. uznano UZE za zbrojne ramię Unii Europejskiej, jednak jednocześnie powołano Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB), która stopniowo przejmowała kompetencje UZE. Ostateczne zakończenie działań tej ostatniej nastąpiło w 2011 r.

Interwencja NATO na obszarze byłej Jugosławii wyraźnie pokazała brak przygotowania Unii do skutecznego reagowania na międzynarodowe konflikty. Uniezależnienie się od militarnej pomocy Stanów Zjednoczonych leżało przede wszystkim w interesie Francji. Spotkanie Jacquesa Chiraca i Tony Blaira w Saint Malo zaowocowało powołaniem w 2001 r. Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO), „zbrojnego ramienia” WPZiB. Z jej pomocą UE prowadzi operacje interwencyjne, pokojowe, humanitarne, ratownicze oraz zadania bojowe poza granicami Unii. Te tak zwane misje petersberskie zostały uznane za wyłączną kompetencję Unii w traktacie nicejskim z 2001 r. Wcześniej mandat do prowadzenia tych misji miała Unia Zachodnioeuropejska. Otrzymała go decyzją państw członkowskich UE podjętą w niemieckim mieście Petersberg w 1992 r.

Ważnym wydarzeniem dla europejskiej obrony było powołanie w 2004 r. Europejskiej Agencji Obrony, której zadaniem jest określanie celów zdolności wojskowych, wsparcie dla ich osiągania, koordynacja i planowanie działań badawczo-rozwojowych w zakresie obronności, a także wspieranie rozwoju Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego w 2009 r. nadzór nad EPBiO (która od tego momentu stała się Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony, WPBiO) leżą w gestii Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, na której czele stoi Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB.

Z kagankiem pokoju

Według traktatu lizbońskiego UE ma mandat do prowadzenia misji: humanitarnych, ratunkowych, stabilizacyjnych, utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom, wspólnych działań rozbrojeniowych oraz zarządzania kryzysowego. Działania wojskowe podlegają zasadzie „misja decyduje o kształcie koalicji” – poszczególne państwa członkowskie za każdym razem decydują, czy i w jakim charakterze przystąpić do działań. Do wykonywania misji petersberskich mają przygotować UE tzw. Cele Operacyjne (Headline Goals) z lat 2003 oraz 2010. Zakładają one utworzenie sił zbrojnych w sile 50 – 60 tys. żołnierzy sił szybkiego reagowania, zdolnych do prowadzenia misji przez co najmniej rok. Według informacji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), ta zdolność została osiągnięta.

Operacje militarne były dotychczas przeprowadzane na niewielką skalę. Pierwsza z nich miała miejsce w 2003 r. w Demokratycznej Republice Konga (pierwsza w pełni samodzielna misja „Artemis”). Największą dotychczasową operacją wojskową była rozpoczęta w 2004 r. EUFOR ALTHEA w Bośni i Hercegowinie. Pierwszą morską misją wojskową UE jest ATALANTA w Somalii, gdzie od grudnia 2008 r. morskie oddziały pod egidą EUNAVFOR walczą z piractwem w Rogu Afryki. Jej mandat wygasa w 2014 r.

Dotychczasowe działania wojskowe UE pokazały ją raczej jako siłę pomocniczą wobec misji ONZ oraz NATO. Siły unijne nie są w stanie prowadzić samodzielnie operacji militarnych na szeroką skalę, a długi proces decyzyjny, będący efektem m.in. różnych stanowisk i interesów państw członkowskich, uniemożliwia szybką reakcję na konflikt. Najświeższym przykładem jest francuska interwencja w Mali. Kwestia obecności UE w zachodniej Afryce była tematem dyskusji od 2011 r., jednak dopiero po unilateralnej interwencji Francji państwa Unii podjęły decyzję, jak zareagować na tamtejszy konflikt. Do Mali zostanie jednak wysłana jedynie misja szkoleniowa.

Zasoby wojskowe

Od 1992 r. w ramach Unii Europejskiej funkcjonuje Eurokorpus, w skład którego wchodzi ponad 60 tys. żołnierzy. Uczestniczył on m.in. w operacjach ISAF w Afganistanie, KFOR oraz SFOR w Kosowie. Odrębną jednostką są Europejskie Siły Szybkiego Reagowania. W ich ramach działają grupy bojowe, każda z nich liczy od 1,5 do 2,5 tys. żołnierzy. Grupy te mają być kluczowymi aktorami działań zbrojnych UE. Ich powstanie było efektem operacji „Artemis”, która pokazała potrzebę szybkiej reakcji i krótkiego, celowego działania na obszarze kryzysu. Żołnierze w ramach grup bojowych mają być przerzucani w rejon konfliktu w ciągu trzydziestu dni i pozostawać tam maksymalnie 120 dni. Grupy wyposażone są w transportery opancerzone i lekki sprzęt wojskowy. 

Warto wspomnieć też o Europejskiej Żandarmerii (połączenie sił wojskowych i policyjnych), składającej się z około 800 żandarmów z pięciu państw członkowskich (Holandia, Francja, Włochy, Hiszpania, Portugalia), z możliwością powiększenia składu w ciągu trzydziestu dni do ponad dwu tysięcy. Od 2010 r. w holenderskim Eindhoven pracuje Europejskie Dowództwo Transportu Powietrznego, mające zwiększyć efektywność i możliwości transportu lotniczego.

Państwa członkowskie deklarują możliwości przeznaczania sprzętu i wojsk na potrzeby misji UE. Na tej podstawie opracowano tzw. katalog postępów, który pozwala na identyfikowanie zarówno braków, jak i mocnych stron posiadanych zasobów. Katalog oraz kolejne doświadczenia z misji wojskowych wskazują kierunek rozwoju zdolności militarnych UE. Prawdopodobnie kolejne inwestycje będą szły w kierunku zwiększania zdolności szybkiego reagowania. Faktem jest, że działania o szerszym zasięgu pozostają dla UE w sferze niespełnionych ambicji. W dokumentach dotyczących rozwoju zdolności militarnych mowa jest o idealnym stanie, do którego należy dążyć, jednak na przeszkodzie stoją przede wszystkim niespójne interesy państw członkowskich. Klasycznym tematem dysputy jest wojskowa obecność Stanów Zjednoczonych i, co za tym idzie, NATO w Europie. Francja od zawsze wspiera rozwój niezależności Unii od USA, jednak Wielka Brytania jest zwolennikiem utrzymania wojskowej współpracy transatlantyckiej. Konsekwencją różnych koncepcji są odrębne głosy na temat podziału obowiązków między NATO i UE w zakresie prowadzenia misji pokojowych. Mimo podpisania w 2003 r. porozumienia Berlin Plus, sankcjonującego kooperację między organizacjami oraz udostępnianie części sprzętu przez Sojusz, współpraca w terenie nie jest koordynowana. Skutkiem tego stanu rzeczy jest między innymi dublowanie działań NATO i UE w niektórych obszarach, np. w Afganistanie, a co za tym idzie, nieefektywne wykorzystywanie zasobów.

Czy Unia obroni się sama?

Od wspólnej waluty po Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, żadna rewolucyjna koncepcja nie spotkała się od razu z entuzjastycznym przyjęciem państw członkowskich. Działanie tak skomplikowane, jak armia europejska, wymagające dostosowania standardów, rozsądnego podziału kosztów, ale przede wszystkim zmiany nastawienia od interesu stricte narodowego na interes europejski, trwa już ponad sześćdziesiąt lat – i najwyraźniej jest to ciągle zbyt krótki okres. Jednak dynamiczna rzeczywistość międzynarodowa powinna skłonić UE do refleksji nad swoimi zdolnościami obronnymi i rolą w zwalczaniu konfliktów poza jej granicami. Przesunięcie punktu ciężkości polityki USA na kraje azjatyckie może być dobrym momentem na inwestycje we własne możliwości obrony. Kryzys gospodarczy, choć spowodował do tej pory ograniczenie wydatków na obronę w państwach członkowskich średnio o 5%, może być wykorzystany jako dyskusja do rzeczowej debaty nad podziałem nie tylko zadań, ale też kosztów. Szczególnie, że alternatywą jest status quo: niewielkie misje wojskowe o znikomym politycznym znaczeniu.

--- 

Źródła:

G. Faleg, S. Blockmans, The EU’s re-engagement as a security actor: fresh start or still sleepwalking?, CEPS Commentary, 12 July 2012:
K. J. Hejnarska, Od Europejskiej Wspólnoty Obronnej do Europejskiej Agencji Obrony, Toruń 2009,
M. Terlikowski, The European Army: How To Do It Right?, PISM Strategic Files, 4 July 2008.
Europejska Strategia Bezpieczeństwa. Bezpieczna Europa w lepszym świecie, Rada Unii Europejskiej, 2009.
Informacje o EPBiO na stronie internetowa Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych: http://consilium.europa.eu/eeas/security-defence/capabilities/military-capabilities?lang=en
Strona internetowa Eurokorpusu: www.eurocorps.org