Swobodny przepływ osób i dostęp do rynku pracy obywateli nowych państw członkowskich UE

Back Jesteś tutaj: Home

Archiwum

14 kwiecień 2006

A A A

Bartłomiej Chabierski

Podstawowa zasada nadająca szczególny charakter UE[1] – zasada swobodnego przepływu osób[2], była jedną z najbardziej dyskutowanych kwestii w trakcie prowadzonych negocjacji, uwieńczonych podpisaniem Traktatu Akcesyjnego[3] w 2003 r. Szeroko rozpowszechniony i silnie nagłaśniany w ówczesnym czasie w mediach był pogląd, iż akcesja 10 nowych państw doprowadzi do zmorzonej imigracji zarobkowej z Europy Środkowo-Wschodniej na tereny dotychczasowych członków UE. Powyższy argument stanowił pożywkę dla niektórych grup społecznych, sprzeciwiających się lub obawiających rozszerzenia, wskazując istniejące różnie zarobkowe między Starą Europą i państwami mającymi do niej przystąpić.[4] Zasadniczym pytaniem była kwestia możliwości absorpcyjnych ewentualnej fali migracyjnej przez piętnastkę oraz akceptacja przez społeczeństwo poszerzenia UE[5].

Dalszym rozważaniom poddane zostały możliwości przystępujących państw w kwestii bezpieczeństwa i ścisłej kontroli ich granic państwowych, które po włączeniu w struktury stały się zewnętrznymi granicami Unii. Według art. 8 Protokołu z Schengen[6], który znalazł się w aneksie Traktatów UE i WE, nowo wstępujące państwa musiały w całości zaakceptować obowiązujące normy prawne Układu z Schengen.[7] Tymczasem, korzystanie w pełni z zasady swobodnego przemieszczania się osób wewnątrz i pomiędzy państwami członkowskimi, z czego korzystają zarówno obywatele Unii oraz państw trzecich, wymaga przede wszystkim prawidłowego funkcjonowania systemu Schengen, oznaczającego m.in. ścisłą kontrolę granic zewnętrznych państw członkowskich.[8] Powyższa zasada jest wymogiem stawianym przez Komisję Europejską, według której zasada swobodnego przepływu osób nie może być w pełni realizowana bez spójnej polityki kontroli granic zewnętrznych oraz że zniesienie granic wewnętrznych, uzależnione będzie od możliwości i spełnienia wyżej wymienionych wymogów przez nowe państwa członkowskie.

Omówione elementy spowodowały, iż w trakcie prowadzonych negocjacji w ramy umów Traktatu Akcesyjnego włączono specjalne postanowienia przejściowe, mające na celu opóźnienie wejścia w życie zasady swobodnego przepływu osób pomiędzy państwami członkowskimi UE 8 a UE 15 i pozwolenie tym drugim na wprowadzenie restrykcji obejmujących dostęp do ich rynków pracy przez obywateli nowych państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej. Jednym z pierwszych postanowień był wymóg zaakceptowania przez nowe państwa członkowskie w dniu ich akcesji całości obowiązujących norm dorobku prawnego Układu z Schengen. Niemniej jednak kontrole na granicach wewnętrznych tych państw zostaną zniesione dopiero w momencie, kiedy potwierdzona zostanie pełna gwarancja odpowiedniej kontroli ich granic zewnętrznych. Drugim postanowieniem była możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie UE 15 restrykcji i okresów przejściowych dotyczących dostępu do ich rynków pracy przez obywateli nowych państw członkowskich, niemniej jednak przez okres nie dłuższy niż siedem lat od momentu ich przystąpienia do UE tzn. od 1 maja 2004 do 30 kwietnia 2011 r. Powyższe okresy przejściowe obejmują jedynie osiem krajów i nie dotyczą Malty i Cypru, wobec których przewidziano inną formę regulacji.

Wprowadzanie wynegocjowanych w Traktacie Akcesyjnym okresów przejściowych nie jest czymś nowym i było już praktykowane uprzednio przy okazji innych rozszerzeń, chociażby wobec Hiszpanii i Portugalii. Niemniej jednak ówczesne zasady znacznie różniły się od tych zastosowanych wobec krajów Europy Środkowo-Wschodniej chociażby z tego tytułu, iż w owym czasie umowy z Schengen jeszcze nie istniały. Można również przytoczyć przykład rozszerzenia Unii z 1995 r. o Austrię, Szwecję i Finlandię, gdzie podpisane Układu z Schengen i zniesienie granic weszło w życie dopiero po kilku latach.

Umowy z Schengen stanowią obecnie część prawa UE, a ich zakres obejmuje wiele istotnych zagadnień, które teraz i w przyszłości obarczą UE wieloma konsekwencjami. Włączone do Traktatu Akcesyjnego klauzule nakładają szereg ograniczeń na nowe państwa członkowskie i jednocześnie oddalają moment wprowadzenia w życie możliwości pełnego korzystania z zasady swobodnego przepływu osób. Wprowadzone okresy przejściowe w 2003 r. miały również na względzie przyszłe rozszerzenia UE o nowe państwa, wobec których podobnego typu rozwiązania będą także zastosowane.[9]

{mospagebreak}

2. Okresy przejściowe w kwestii kontroli granic państwowych

2.1. Zniesienie kontroli granic wewnątrzpaństwowych

Według art. 8 Protokołu Schengen, wszystkie nowe państwa członkowskie muszą zaakceptować pełny zakres w/w dokumentu. Powyższa zasada oparta jest na założeniu, iż swobodny przepływ osób stanowi podstawę systemu UE i dlatego nie może zostać wykluczona w odniesieniu do jakiegokolwiek państwa członkowskiego. Niniejszy zapis sprawił, iż częściowe uczestniczenie w systemie lub pozostanie poza nim tak, jak ma to miejsce i jest stosowane wobec Danii, Wielkiej Brytanii i Irlandii, nie będzie możliwe w przyszłości. Oznacza on również konieczność akceptacji wszystkich zapisów aktów zatwierdzonych pomiędzy podpisaniem i wejściem w życie Traktatu Akcesyjnego.

Według postanowień zawartych w podpisanym w 2003 r. Traktacie Akcesyjnym, tylko postanowienia wyszczególnione w Aneksie I Układu z Schengen powinny obowiązywać i być stosowanymi przez nowe państwa członkowskie od momentu ich akcesji (art.3(1)).[10] Pozostałe postanowienia powinny obowiązywać tylko wtedy, kiedy zadecyduje o tym Rada Unii Europejskiej (Rada), (art. 3(2)). Na podstawie wynegocjowanych ustaleń, Aneks I Konwencji dotyczy postanowień obejmujących swym zakresem: kontrolę granic zewnętrznych, współpracy przygranicznej policji, ekstradycji i niektórych drugoplanowych postanowień legislacyjnych. W praktyce oznacza to tyle, że nowe państwa członkowskie będą stosowały politykę wizową i postanowienia UE na zewnętrznych punktach kontrolnych, zaś wewnętrzne granice między starymi i nowymi członkami Unii zostaną zniesione w późniejszym terminie.

Podjęcie decyzji o zniesieniu granic wewnętrznych leży w gestii Rady, która w miarę upływu czasu będzie ewaluowała postępy prac nowych państw członkowskich nad stosowaniem i wywiązywaniem się z ustalonych umów. W związku z powyższym, obowiązkiem nowych państw członkowskich jest stosowne argumentowanie pozwalające na stwierdzenie, iż postanowienia Aneksu I Układu Schengen są w odpowiedni sposób aplikowane. Za kontrolę i ewaluowanie prac nowych państw członkowskich odpowiedzialny jest Stały Komitet ds. Ewaluowania i Implementowania Schengen, utworzony przez Egzekutywę Komitetu Schengen.[11] Zadaniem Stałego Komitetu jest ustalenie, czy chcące znaleźć się w strefie Schengen państwa, spełniają wszystkie formalne warunki w celu wprowadzenia Konwencji w życie oraz czy postanowienia umów Schengen są odpowiednio stosowane we wszystkich państwach już znajdujących się w systemie.

Traktat Akcesyjny nie wprowadza specjalnych kryteriów, które pozwalałyby kontrolować sposób wykonywanie umów, aczkolwiek odwołuje się do stosowanych procedur ewaluujących Schengen. Stąd można wnioskować, iż reguły obowiązujące nowe państwa członkowskie nie powinny różnić się od tych stosowanych przez stare państwa członkowskie. Decyzją Rady z grudnia 2002 r. potwierdzono powyższe sformułowanie konstatując, iż nowe państwa członkowskie muszą zademonstrować zdolność spełniania odpowiednich wymogów umów Schengen w jednolity, poprawny i konsekwentny sposób. W związku z powyższym, ich obowiązkiem powinno być odseparowanie wewnętrznych i zewnętrznych lotów pasażerskich w strefie Schengen i wprowadzenie Systemu Informacyjnego Schengen (SIS).[12] Jednocześnie, Komitet Ewaluujący może sprecyzować inne wymogi przed zniesieniem granic wewnętrznych. Poszczególne kryteria sformułowane zostały osobno do każdego z państw UE, biorąc pod uwagę ich specyfikę w odniesieniu do położenia geograficznego, fluktuacji i presji migracyjnej, poziomu wydajności kompetentnych władz itd. Zasięg sprawowanej władzy przez Komitet jest dosyć szeroki zarówno przy ustalaniu specyficznych kryteriów, jakie państwa muszą spełnić, jak również przy kontroli ich wdrażania. Po dokonaniu wszelkich koniecznych formalności i przeprowadzeniu inspekcji, sporządzony na podstawie Komitetu i przedłożony Radzie raport, będzie służył za bazę pozwalającą na zapalenie zielonego światła w celu zniesienia wewnątrzpaństwowych kontroli granicznych. Wszelkie dalsze decyzje w omawianym zakresie muszą zostać podjęte przez Radę za zasadzie jednomyślności. Należy podkreślić, iż Komisja nie odgrywa praktycznie żadnej roli przy pracach nad procedurą ewaluującą[13], podobnie zresztą Parlament, który powinien jedynie być skonsultowany, co do propozycji decyzji Rady.

Decyzją Rady z grudnia 2002 r. było podkreślenie, iż ewaluacja procesu wdrażania umów Schengen rozpocznie się dopiero w momencie złożenia odpowiedniego wniosku w tej sprawie przez nowe państwo członkowskie UE. Oznacza to, iż powyższa kontrola może zostać rozpoczęta w poszczególnych państwach w różnych przedziałach czasowych. Powyższa reguła ma na celu uniknięcie sytuacji, w której opóźnienia jednego państwa we wprowadzaniu stosownych zapisów w życie, będzie opóźniało wejście do systemu pozostałych gotowych już członków. Niemniej jednak ze względu na fakt, iż takie rozwiązanie wpłynęłoby na większą złożoność całego systemu oczekuje się, że wszystkie nowe państwa członkowskie lub ich większość, złoży stosowny wniosek o ewaluację sytuacji w tym samym czasie.[14]

Ponieważ Rada jest jedyną kompetentną instytucją decydującą o zniesieniu lub nie zniesieniu kontroli granic wewnątrzpaństwowych, podejmowane kroki lub decyzje powinny zapadać w rozsądnym okresie czasu. W 2003 r., kiedy pracom Rady przewodniczyły Włochy, przedstawiony został dokument, w którym stwierdzono, iż nowe państwa członkowskie powinny w stosunkowo krótkim okresie czasu stać się częścią struktury Schengen.[15] Traktat Akcesyjny przewiduje pomoc dla nowych członków UE w celu poprawy ich potencjału we wprowadzaniu w życie dorobku prawnego Schengen.[16] Ponadto, w konkluzji Rady Europejskiej z 4 i 5 listopada 2004 r., zamieszczono zapis o powołaniu do życia technicznej i operacyjnej struktury organizacyjnej mającej za główne zadanie koordynowanie prac przy kontroli granic zewnętrznych UE.[17]

Dalsze dyskusje nad ewentualną datą przystąpienia do strefy Schengen nowych państw członkowskich powinny mieć miejsce na przełomie 2007 r. Odsunięcie w czasie do tego momentu jest efektem nie tylko trudności napotykanych przez nowe państwa członkowskie, ale także i przede wszystkim ze względu na możliwości operacyjne SIS i jego ograniczeń technicznych.[18] Prawidłowe funkcjonowanie systemu drugiej generacji SIS II jest konieczne w celu płynnego i spójnego funkcjonowania strefy Schengen. Rozpoczęcie procesu ewaluacji tak, jak sformułowała to Rada Europejska w swojej konkluzji z 4 i 5 listopada 2004 r.[19], możliwe będzie dopiero po uruchomieniu systemu SIS II, który przewidziany jest właśnie na 2007 r.

{mospagebreak}

2.2. Przemieszczanie się obywateli w trakcie trwania okresu pomiędzy datą akcesji a zniesieniem granic wewnątrzpaństwowych

Na mocy ustaleń Traktatu Akcesyjnego, w trakcie trwania okresów przejściowych obywatele nowo przyjętych państw będą poddawani kontroli granicznej udając się do innych krajów członkowskich i odwrotnie, obywatele starych państw członkowskich będą poddawani takiej samej kontroli udając się do nowych państw członkowskich. W ten sposób, przesunięcie w czasie zniesienia granic między starymi i nowymi państwami członkowskimi dotyczy wszystkich osób przekraczających te same granice. Traktat nie precyzuje czy granice między nowymi członkami UE powinny być zniesione czy nie, niemniej można wnioskować, iż mogą one wprowadzać w życie stosowne działania ułatwiające swobodny przepływ osób.

Od momentu przystąpienia do UE, obywatele nowych państw członkowskich mają możliwość swobodnego przemieszczania się w ramach obowiązujących praw Traktatów WE i ustalonych umów Traktatu Akcesyjnego. Artykuł 18 WE umożliwia swobodne przemieszczanie się i zamieszkiwanie na terytorium państw członkowskich i w tym wypadku Traktat Akcesyjny nie przewiduje żadnych ograniczeń. Tym samym, w okresie między akcesją a pełnym włączeniem dorobku Schengen obywatele nowych państw członkowskich dysponują zasadniczo tymi samymi prawami, co obywatele starych państw członkowskich.

Utrzymanie granic i niepotrzebnych lub zbyt restrykcyjnych kontroli wewnętrznych, nie powinien zasadniczo kolidować ze swobodnym przepływem osób, ponieważ byłoby to naruszeniem prawa WE. Prawo do zamieszkania lub osiedlenia nie może być sprawdzane przy wkraczaniu na teren jakiegokolwiek państwa, zaś jedynym warunkiem wstępnym przy przekraczaniu granicy przez osoby, których dotyczy w/w dyrektywa, jest posiadanie ważnego dowodu osobistego lub paszportu. Ponadto obywatelstwo unijne sugeruje, że do wszystkich ograniczeń związanych z zasadą swobodnego przepływu osób, odnoszą się określone w ścisły sposób reguły. Instytucją monitorującą praktyki krajowe stosowania prawa WE i ewentualnie składającą wniosek proceduralny w wyniku jego łamania, jest Komisja Europejska.

2.3. Konsekwencje rozszerzenia dla krajów sąsiadujących z nowymi państwami członkowskimi

Rozpatrując problem w szerszym kontekście, rozszerzenie systemu Schengen o nowe państwa oznacza ściślejszą kontrolę na zewnętrznych granicach państwowych na coraz większym obszarze. Z perspektywy państw europejskich nie znajdujących się w systemie, oznacza to konieczności wcześniejszego zaopatrzenia się w wizę po to, by móc wjechać na obszar państw Schengen.

Konieczność zastosowania postanowień UE wraz z bardziej szczegółową kontrolą nowej granicy zewnętrznej Unii oraz wprowadzenie obowiązku wizowego dla państw znajdujących się poza UE były elementami z góry narzuconymi wraz z momentem akcesji nowych państw członkowskich. Powyższa sytuacja wprowadziła pewnego rodzaju komplikacje dla państw znajdujących się poza UE, których obywatele muszą starać się o wizę wjazdową na zasadach regulowanych dyrektywę WE nr 539/2001.

W konsekwencji wymagania wizowe łączą się z ograniczeniami administracyjnymi i zwiększonymi kosztami, co z kolei w negatywny sposób przekłada się na przepływ osób pomiędzy sąsiadującymi państwami Europy Środkowo-Wschodniej, wpływając w niekorzystny sposób na handel i ekonomię przygranicznych regionów. Inną negatywną stroną jest złe nastawienie obywateli spoza Unii, na których obowiązki wizowe zostały nałożone, którym często towarzyszy również poczucie wykluczenia oraz w pewnym sensie ochłodzenie relacji partnerskich na szczeblu politycznym między nowymi państwami członkowskimi i ich sąsiadami.

Po to, by zminimalizować wpływ niepożądanych efektów wprowadzonych zmian, propozycje Komisji Europejskiej zmierzają do wdrożenia odpowiednich środków ułatwiających przekraczanie granicy obywatelom państw trzecich.[20] Jednym z założeń Komisji jest stwierdzenie, iż UE i jej sąsiedzi mają we wspólnym interesie takie działanie, które nie stworzy z granic państwowych barier dla handlu, wymiany społeczno-kulturalnej oraz współpracy regionalnej.

Jednym z bardziej kontrowersyjnych pomysłów była propozycja włączenia niektórych państw spoza UE, a posiadających silne powiązania gospodarcze z nowymi państwami członkowskimi do strefy Schengen na podobnych zasadach, jakie obowiązują Norwegię i Islandię oraz jakie będą obowiązywały Szwajcarię, która 5 czerwca 2005 r. zaakceptowała umowę Schengen/Dublin[21] i 25 września umowę o swobodnym przepływie osób. Pomysł ten spotykał się jednak z silnym sprzeciwem niektórych państw i części obywateli UE i wydaje się mało prawdopodobne by doczekał się realizacji w najbliższej przyszłości.

2.4. Ocena ogólna warunków stawianych przez dorobek prawny Schengen

Wprowadzenia w życie dorobku prawnego Schengen przez nowe państwa członkowskie stanowi stosunkowo duże wyzwanie. Oprócz wymogów związanych z samym członkostwem w Unii, nowi członkowie muszą uporać się z ograniczeniami i kosztami związanymi z uszczelnieniem granic zewnętrznych bez korzystania w pełni z przywilejów zasady swobodnego przepływu osób. W ramach prac prowadzonych przez Radę, podejmującej decyzje w powyższym zakresie w oparciu o zasadę jednomyślności, państwa członkowskie UE 15 otrzymały prawo decyzji o tym czy i kiedy znieść granice wewnętrzne, przy jednoczesnym oddelegowaniu ważnych zadań Komitetowi Ewoluującemu Schengen, który złożony jest przede wszystkim z przedstawicieli państw członkowskich aniżeli niezależnych ekspertów. Komisja została wyłączona z prac procedury ewaluującej wprowadzanie w życie dorobku prawnego Schengen przez nowe państwa członkowskie, podczas gdy Parlamentowi przysługują bardzo ograniczone funkcje.

Wydawać się może, iż podjęcie decyzji o zniesieniu granic wewnętrznych uzależnione jest w głównej mierze od zaangażowania i wysiłków na rzecz uszczelnienia granic zewnętrznych przez nowe państwa członkowskie oraz technicznie poprawnego funkcjonowania SIS. Frustrujące może okazać się oddalenie w czasie włączenia do strefy Schengen w sytuacji niewydajności technicznej SIS, na co nowe państwa członkowskie nie mają praktycznie żadnego wpływu.

{mospagebreak}

3. Okresy przejściowe dotyczące dostępu do rynku pracy

3.1. Pierwszy okres przejściowy

Według art. 24 Traktatu Akcesyjnego i załączonych do niego aneksów, warunki postanowień WE wobec nowych państw członkowskich wymienione są i znajdują się w odpowiednio przydzielonym do każdego nowego państwa aneksie.[22] W odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników[23], aneksy dotyczą jedynie ośmiu państw Europy Środkowo-Wschodniej aplikując tzw. zasadę „2+3+2”, która zmniejsza progresywnie siłę starych państw UE w ograniczaniu i restrykcjach dostępu do ich rynków pracy przez dwa, pięć lub maksymalnie siedem lat od momentu akcesji. Dla dwóch państw, a mianowicie Malty i Cypru, m.in. ze względu na stosunkowo małą liczbę mieszkańców tych państw, nie przewidziano żadnych form restrykcyjnych.

Według zawartych postanowień ustalono, iż w czasie trwania dwóch pierwszych lat od momentu akcesji w ramach ograniczeń, państwa członkowskie UE 15 będą stosowały środki krajowe obowiązujące według art. 1-6 Rozporządzenia WE nr 1612/68, lub wynikające z umów bilateralnych regulujących dostęp do ich rynków pracy względem obywateli pochodzących z Europy Środkowo-Wschodniej. Powyższa zasada pozwala państwom członkowskim UE 15 na decydowanie według własnego uznania, w jaki sposób ograniczać stosowanie głównej zasady WE odnośnie swobodnego dostępu do rynku pracy i czy nie opóźnić wejścia w życie norm pozwalających na swobodne podjęcie pracy do maksymalnego okresu czasu wynoszącego siedem lat od momentu akcesji. Należy podkreślić, iż tzw. nieograniczone prawo państw członkowskich jest mimo wszystko poddane dwóm ograniczeniom. Po pierwsze, państwa członkowskie UE 15 nie mogą zastosować bardziej restryktywnych metod ograniczających dostęp do ich rynków pracy od tych istniejących w momencie podpisania Traktatu Akcesyjnego. Niniejsza klauzula ma obowiązywać w czasie trwania całego okresu przejściowego. Po drugie, państwa członkowskie UE 15 muszą dawać pierwszeństwo tym pracownikom, którzy są członkami UE a niżeli obywatelom państw trzecich. Według Komisji zasada pierwszeństwa w praktyce polega na tym, że w momencie, kiedy praca oferowana jest obcokrajowcom, pierwszeństwo należy się obywatelom członkowskim przed obywatelami z poza UE. Oznacza to również, iż w sytuacji, kiedy możliwość podjęcia pracy zostaje dana obywatelom państw trzecich, z procedury nie mogą zostać wykluczeni obywatele nowych państw członkowskich.

Niezależnie od sytuacji, stosowanie różnego rodzaju restrykcji odnośnie podejmowania pracy nie oznacza, iż obywatele legalnie przekraczający granicę nie mogą poruszać się swobodnie po obszarach i przekraczać innych granic państwowych, gdzie nie mogą pracować. Istnieje jednakże obawa, iż ryzyko nielegalnego zatrudnienia mogłoby znacznie wzrosnąć w sytuacji, kiedy środki przejściowe wprowadzające ograniczenia dostępu do rynku pracy zostałyby podtrzymane po uprzednim zniesieniu kontroli granic wewnętrznych.

Wprowadzone przez Traktat Akcesyjny ograniczenia nie dotyczyły obywateli nowych państw członkowskich, którzy legalnie pracowali przed jego podpisaniem i nadal pracują na obszarze któregoś z państw członkowskich UE 15. Podobnie ograniczenia nie dotyczą obywateli nowych państw członkowskich pracujących nieprzerwanie przez ponad 12 miesięcy na terenie któregoś z państw 15-tki i tym samym posiadają swobodny dostęp do rynku pracy tego państwa, jednakże nie do innego, które również wprowadziło okresy przejściowe. W praktyce, niniejsi pracownicy powinni posiadać takie same prawa i obowiązki, jakie przysługują wszystkim obywatelom tych państw.

Wolny dostęp do rynku pracy posiadali również członkowie bliskiej rodziny, którzy legalnie przebywali z osobą pracującą na terenie jednego z państw członkowskich w momencie akcesji, jeżeli tylko osoba legalnie pracująca posiadała przynajmniej 12 miesięczne pozwolenie na pracę. Członkowie rodzin przyjęci po dniu akcesji i w trakcie trwania okresów przejściowych, musieli czekać 18 miesięcy (do listopada 2005 r.), lub najpóźniej do rozpoczęcia trzeciego roku akcesji (1 maja 2006 r.) żeby móc w pełni korzystać ze swobodnego dostępu do rynku pracy.

Paradoksalnie, wprowadzone przez Traktat Akcesyjny zasady są mniej korzystne od przysługujących dla obywateli państw trzecich praw, regulowanych wcześniej na mocy Dyrektywy Rady nr 2003/86 w sprawie łączenia rodzin. Niniejsza dyrektywa umożliwiała państwom członkowskim UE 15 na wprowadzenie limitu czasowego do 12 miesięcy, w którym autoryzowani do podjęcia pracy zostawali członkowie rodziny pracownika pochodzącego spoza UE.

Wprowadzone przez Traktat Akcesyjny ograniczenia dotyczą niektórych postanowień Rozporządzenia nr 1612/68 WE w sprawie środków przejściowych stosowanych wobec pracowników. Swoim zakresem nie mogą obejmować osób zatrudniających się na własny rachunek, usługodawców[24] oraz wszystkich tych osób (jak studenci czy emeryci), które spełniają warunki ustanowione przez trzy dyrektywy WE odnoszących się do prawa zamieszkania.[25]

Pewne problemy pojawiły się przy próbie sformułowania konceptu i zakresu ograniczeń umożliwiających rozróżnienie pracowników zależnych i zatrudniających się na własny rachunek oraz studentów, których w teorii nie powinny obejmować żadne ograniczenia. Indywidualne podejście państw członkowskich UE 15 wobec zasady swobodnego przepływu osób wypracowało szereg, począwszy od najbardziej liberalnych do najbardziej restrykcyjnych rozwiązań.

Podejście najbardziej liberalne zastosowała Szwecja, Irlandia i Wielka Brytania, które zdecydowały, że nie wprowadzą ograniczeń w dostępie obywateli państw UE 8 do swoich rynków pracy. Pozostałe państwa wprowadziły mniej lub bardziej restrykcyjne metody, jak np. kontyngenty pracowników zastosowane przez Włochy, Hiszpanię i Portugalię i innego rodzaju zezwolenia różniące się w zależności od wewnętrznie ustalanych kryteriów, do najbardziej restrykcyjnych wprowadzonych przez Austrię i Niemcy.[26] Wobec Malty i Cypru nie wprowadzono praktycznie żadnych restrykcji. Polska, Słowenia i Węgry zastosowały metodę ograniczeń na zasadzie wzajemności wobec obywateli tych państw członkowskich UE 15, które ze swojej strony wprowadziły takie ograniczenia. Wszystkie nowe państwa członkowskie UE otworzyły swoje rynki pracy dla pracowników z innych państw członkowskich UE 10.

Liczba rozwiązań byłaby o wiele większa, jeżeli pozwolono by państwom członkowskim UE 15 zastosować różne systemy wobec poszczególnych krajów, do czego nie dopuszczono. Zezwalając państwom członkowskim UE 15 na stosowanie postanowień krajowych, Traktat Akcesyjny przewidział możliwość stosowania tylko tych umów bilateralnych, które są korzystniejsze dla państw członkowskich UE 10. Traktat Akcesyjny nie przewiduje konieczności informowania instytucji WE o wprowadzanych lub podtrzymanych środkach restrykcyjnych, toteż za dostarczenie odpowiednich informacji odpowiedzialne są te państwa, które wprowadziły ograniczenia.

3.2. Drugi okres przejściowy

Drugi okres przejściowy rozpoczyna się z dniem 1 maja 2006 r. Do tego czasu Rada, na bazie przygotowanego przez Komisję raportu[27], powinna dokonać rewizji okresów przejściowych. Wpływ i efekt rewizji nie jest scharakteryzowany w Traktacie Akcesyjnym, jak również nie jest postanowione czy na bazie rewizji zostanie podpisana jakikolwiek deklaracja mówiąca o dalszej potrzebie podtrzymania środków restrykcyjnych. Niezależnie od sytuacji, Rada nie posiada mocy wcześniejszego zakończenia stosowania okresów przejściowych, a jedynie możliwość decyzji, głosując w oparciu o zasadę jednomyślności, o tym czy je skrócić. Po dokonaniu rewizji i nie później, jak do 30 kwietnia 2006 r., każde państwo członkowskie UE 15 powinno poinformować Komisję o tym, czy nadal będzie stosowało ograniczenia krajowe dostępu do swojego rynku pracy wobec państw członkowskich UE 8. Obowiązek takiego poinformowania nie zależy od wyniku rewizji i każde państwo członkowskie posiada możliwość podtrzymania restrykcji nawet, jeżeli Rada w przeprowadzonym głosowaniu w oparciu o zasadę większości głosów ustali, że nie jest to dłużej konieczne. Przeprowadzona rewizja ma jednakże podtekst polityczny, kładący presję na te państwa członkowskie, które konsekwentnie podtrzymują restrykcje w sytuacji, kiedy Rada zadeklaruje bezzasadność dalszego podtrzymywania ograniczeń. Rewizja może również posłużyć Komisji za formę kontroli nad poprawą stosowania ograniczeń dając jej możliwość ewentualnego zastosowania procedury przeciwko łamaniu zasad wynikających z art. 226 WE.

W przededniu drugiego etapu okresów przejściowych, państwa członkowskie UE 8 wezwały do zniesienia istniejących ograniczeń podkreślając fundamentalny charakter prawa ich obywateli do swobodnego przepływu w obrębie UE 25 jako pracowników. Swoje argumenty opierały na danych statystycznych, które wyraźnie wskazują, że obywatele nowych państw członkowskich nie zalali masowo rynków pracy i nie spowodowali skokowego wzrostu wydatków z tytułu świadczeń społecznych w państwach członkowskich UE 15.[28]

W momencie rozpoczynającego się 1 maja 2006 r. drugiego okresu przejściowego, do grupy państw pionierów: Wielkiej Brytanii, Irlandii i Szwecji, które swoje rynki pracy otworzyły w dniu akcesji, dołączają Hiszpania, Portugalia i Finlandia. Niemcy i Austria nie zamierzają otworzyć rynku pracy przed 2009 r. i najprawdopodobniej zrobią to dopiero 30 kwietnia 2011 r. Tak samo zachowają się Włosi, którzy zwiększyli jedynie kontyngent wystawiania pozwoleń na pracę. Zarówno Belgia i Francja chcą tylko częściowo otworzyć niektóre sektory, w których brakuje rąk do pracy.

Paragraf 3 Aneksu Traktatu Akcesyjnego stwierdza, iż w sytuacji braku powiadomienia przez któreś z państw członkowskich odnośnie wprowadzonych zmian, z momentem rozpoczęcia drugiej fazy okresów przejściowych automatycznie obowiązywać będą art. 1-6 Rozporządzenia WE nr 1612/68. Mimo, iż powyższe rozwiązanie sprzyja uchyleniu okresów przejściowych, to jednocześnie nie ogranicza państw członkowskich w podjęciu decyzji odnośnie ewentualnego podtrzymania środków restrykcyjnych. Kolejne rewizje mogą być przeprowadzane na wniosek każdego z nowych państw członkowskich. W podobnym przypadku ustalono, iż rewizja powinna zostać ukończona w ciągu sześciu miesięcy od przyjęcia wniosku w sprawie rewizji i przeprowadzona według tej samej procedury, która wprowadzona jest przez paragraf 3.

Każde państwo członkowskie UE 15 mogło wprowadzić większą swobodę w przepływie osób odchodząc od ustalonych na bazie Traktatu Akcesyjnego zasad, łącznie z pełnym dostępem do rynku pracy od momentu akcesji nowych państw. W chwili rozpoczęcia trzeciego roku członkostwa wszystkie państwa stosujące środki krajowe, mogą w każdej chwili zdecydować się na wprowadzenie zasad określonych art. 1-6 Rozporządzenia WE nr 1612/68.

Podejście sprzyjające szybkiemu uchyleniu wszelkich środków restrykcyjnych jest popierane przez Deklaracje załączone w Akcie Końcowym Traktatu Akcesyjnego. Państwa członkowskie UE 15 zgodziły się dołożyć wszelkich starań na rzecz systematycznego zwiększania dostępu do ich rynków pracy przez obywateli nowych państw członkowskich i wprowadzenie tak szybko, jak to tylko możliwe, pełnego zastosowania dorobku prawnego w obszarze swobodnego przepływu pracowników. Państwa członkowskie muszą informować Komisję o swoich zamiarach ewentualnego złagodzenia restrykcji środków krajowych lub zakończeniu ich stosowania, jednocześnie nie istnieje żaden wymóg, który kazałby powiadamiać Komisję o stosowanych środkach restrykcyjnych wprowadzonych z racji postanowień przejściowych.

3.3. Trzeci okres przejściowy

Według zapisów Traktatu Akcesyjnego, postanowienia przejściowe powinny zostać zakończone po upływie pięciu lat od momentu akcesji, niemniej jednak państwa członkowskie stosujące środki krajowe mogą pod koniec drugiego okresu przejściowego, w przypadku poważnych zakłóceń na ich rynkach pracy lub przypuszczeniu zaistnienia podobnej sytuacji, po uprzednim poinformowaniu Komisji kontynuować stosowanie okresów przejściowych przez kolejne dwa lata. Mimo, iż odpowiedni komunikat o dalszych postanowieniach powinien zostać przedłożony Komisji, wyłącznie państwa członkowskie mogą określić czy zakłócenia na ich rynkach pracy mają miejsce i czy istnieje taka groźba i konieczność przedłużenia stosownych ograniczeń.

Tekst zapisów nie wskazują czy restrykcje dotyczyć mogą tylko pewnych specyficznych sytuacji i czy w razie zaistniałej konieczności obejmą cały rynek pracy. Interpretacja postanowień ograniczających swobodny przepływ pracowników stanowi, iż na pierwszym miejscu środki krajowe dotyczą jedynie konkretnego zawodu, sektora lub strefy geograficznej, która może w specyficzny sposób zostać dotknięta przez poważne zakłócenia lub groźbę ich wystąpienia. Ponadto w takiej sytuacji, ograniczenia mogą być stosowane jedynie w określonym przedziale czasowym. Chcąc nadać pewnej ważności względem sprawozdania przedstawianego Komisji, państwa członkowskie chcące nadal stosować środki przejściowe muszą szczegółowo wyjaśnić powody determinujące konieczność takiego działania. W każdej chwili Komisja upoważniona jest do zweryfikowania czy ocena sytuacji przez dane państwo członkowskie była wiarygodna z możliwością otworzenia specjalnej procedury przeciwko niemu w sytuacji, kiedy stwierdzi, iż dane państwo członkowskie wyraźnie naruszyło obowiązki wynikające z umów.

{mospagebreak}

3.4. Możliwość zastosowania klauzuli bezpieczeństwa przez państwa członkowskie, które uchyliły okresy przejściowe

Aneksy włączone do Traktatu Akcesyjnego stanowią, iż po ówczesnym poinformowaniu Komisji i innych państw członkowskich pewne ograniczenia mogą zostać wprowadzone w sytuacji, kiedy któreś z państw członkowskich UE 15 stosujące art. 1-6 Rozporządzenia nr 1612/68, przewidzi zakłócenia na swoim rynku pracy mogące w poważny sposób zagrozić standardom życia lub w negatywny sposób wpłynąć na poziom zatrudnienia w danym regionie lub zawodzie. W powyższej sytuacji decyzja należy do Komisji czy aplikacja art. 1-6 Rozporządzenia nr 1612/68 może zostać zawieszona w całości czy częściowo po to, by unormować sytuację w danym regionie lub zawodzie oraz określić długość trwania i zakres ograniczeń. O swojej decyzji Komisja powinna zawiadomić w ciągu dwóch tygodni od momentu otrzymania stosownego wniosku od przekładającego go państwa członkowskiego. W wyjątkowej sytuacji, dane państwo członkowskie może natychmiast zawiesić stosowanie art. 1-6 Rozporządzenia nr 1612/68, tłumacząc i szczegółowo uzasadniając Komisji zasadność podjętej decyzji we wniosku ex-post.

W okresie dwóch tygodni od daty podjęcia decyzji przez Komisję, każde państwo członkowskie może wnieść wniosek do Rady o anulowanie lub naniesienie poprawek do niniejszej decyzji. W ciągu dwóch kolejnych tygodni, Rada musi przegłosować większością kwalifikowaną zgłoszony wniosek. Jeżeli Komisja zezwoli na wprowadzenie ograniczeń, inne państwo członkowskie może próbować udowodnić, iż powyższe środki są nieuzasadnione. Ponieważ Rada w niniejszym zakresie głosuje większością kwalifikowaną, państwa członkowskie UE 8 mogą obalić decyzję Komisji przy wsparciu kilku innych państw członkowskich UE 15.[29]

Jeżeli Komisja odmówi przydzielenia autoryzacji zastosowania środków ochronnych, niektóre z państw członkowskich poza samym wnioskodawcą mogą mieć interes w tym, by otrzymać inną decyzję z ramienia Rady. Obok istniejących procedur odwoławczych Rady, wnioskodawcy mogą uciec się do zastosowania innych form sprzeciwu przeciwko podjętym decyzją Komisji, przede wszystkim na drodze sądowej.

3.5. Stosowanie środków restrykcyjnych przez nowe państwa członkowskie

Nowe państwa członkowskie mogą ograniczać dostęp do ich rynków pracy w ramach zasady wzajemności. Jeżeli któreś z państw członkowskich UE 15 stosuje restrykcyjne środki krajowe, każde nowe państwo członkowskie może podtrzymać takie same restrykcje wobec obywateli tych państw, które podobnego rodzaju ograniczenia wprowadziły. W odniesieniu do relacji pomiędzy nowymi państwami członkowskimi UE 8 istnieje niepisana umowa, iż dopóki państwa członkowskie UE 15 będą podtrzymywały ograniczenia względem jednego lub więcej nowych państw członkowskich UE 8, dopóty nowe państwa będą stosowały restrykcje. Kontrolę nad relacjami między państwami członkowskimi sprawuje Komisja, która może zadecydować o tym czy zawiesić w całości lub części stosowanie Rozporządzenia nr 1612/68. Postanowienia służą generalnie ochronie rynków pracy nowych państw członkowskich i będą obowiązywały tak długo, jak długo obywatele tych państw nie będą dopuszczeni do swobodnego przepływu w obrębie państw członkowskich UE 15.

4. Konkluzja

Pomimo, iż ograniczenia w ramach zasady swobodnego przepływu osób i dostępu do rynków pracy były zwykle stosowane przy poprzednich rozszerzeniach, podpisany w 2003 r. Traktat Akcesyjny wprowadził zupełnie nowe techniki umożliwiające stosowanie właściwie dowolnych ograniczeń według własnego uznania każdego z państw członkowskich UE 15. Praktycznie żadna zasadnicza rola nie została przydzielona jednej z instytucji wspólnotowych, dzięki której można by ewaluować konieczność dalszego podtrzymania postanowień przejściowych lub określić ich zakres. Tym samym państwa członkowskie UE 15 korzystają z szerokich uprawnień w ramach podejmowania decyzji o tym, czy i kiedy otworzyć ich rynki pracy dla pracowników nowych państw członkowskich. Powyższe rozwiązanie wydaje się podkreślać elastyczność w działaniu, dzięki któremu 15-tka może odpowiednio regulować rynek pracy w okresach przejściowych w zależności od zaistniałych sytuacji. Jednakże brak możliwości kontroli i wpływania przez Komisję na państwa członkowskie UE 15 powoduje, iż stosowanie ograniczeń nie zawsze musi posiadać związek z zatrudnianiem obcokrajowców, ale także z szerszym zakresem relacji politycznych.

Obawy części społeczeństwa 15-tki względem kolejnych poszerzeń UE, iż w nieunikniony sposób będą one prowadziły do znacznego napływu imigrantów z Europy Środkowo-Wschodniej, odgrywały i wciąż odgrywają znaczną rolę w kształtowaniu postanowień dotyczących ograniczeń dostępu do rynków pracy, pomimo iż dostępne raporty i statystyki podkreślają bezpodstawność tych zarzutów. Pozostawienie państwom członkowskim szerokich kompetencji w powyższym zakresie, wydaje się stać w opozycji zarówno z tworzoną polityką imigracyjną, jak i zatrudnienia Wspólnoty. Zastosowanie ograniczeń dostępu do rynków pracy przez jedne państwa 15-tki odbiły się, co prawda większym przepływem migracyjnym w tych państwach, które zdecydowały się na otworzenie rynków w momencie akcesji, jednakże rekompensatą okazały się korzyści wyniesione z tego tytułu dla ich gospodarek. Efekt polityczny ograniczeń ustalonych na mocy Traktatu Akcesyjnego wobec nowych państw członkowskich nie powinien być niedoceniany. Swobodne przekraczanie granic wewnątrzpaństwowych oraz nieskrępowane prawo podejmowania pracy w każdym z innych państw jest z pewnością najbardziej widocznym i pożądanym prawem nadanym obywatelom Unii Europejskiej. Przyjęte postanowienia restrykcyjne są w rzeczywistości mało adekwatne w stosunku do problemu nielegalnej imigracji i nielegalnego zatrudniania. Traktat Akcesyjny nie ustanowił żadnej koordynacji pomiędzy ograniczeniami w sprawie swobodnego przepływu osób i dostępu do rynków pracy. Stąd można wnioskować, iż wcześniejsze zniesienie granic przed liberalizacją rynków pracy mogłoby wpłynąć na wzrost nielegalnego zatrudnienia. Niemniej jednak zbyt restrykcyjne środki chociażby jak te, które wprowadzają znaczne ograniczenia w podejmowaniu pracy przez członków rodziny wpływają właśnie na wzrost nielegalnego zatrudnienia.

{mospagebreak}

Szerokie uprawnienia przyznane państwom członkowskim w podejmowaniu decyzji powoduje, iż przydzielona rola, jaką nadał Traktat Akcesyjny Komisji w sprawowaniu nadzoru nad aplikacją ograniczeń jest szczególnie ważna. Wszczęcie odpowiedniej procedury przeciwko państwu łamiącemu lub wyraźnie nadużywającemu klauzulę w sprawie stosowania ograniczeń stanowi dość solidny element tego postanowienia. Postanowienia pozwalające na wprowadzanie restrykcji powinny być ściśle interpretowane ze względu na fakt, iż wyraźnie ograniczają podstawowe prawa do swobodnego przepływu i podejmowania pracy w innych państwach członkowskich. Z tego też względu interesy ekonomiczne państw członkowskich w odniesieniu do ochrony ich rynków pracy powinny być porównywane z zasadniczymi prawami Unii Europejskiej, zaś wprowadzenie środków restrykcyjnych powinno mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy w wyraźny sposób miałyby zapobiec zakłóceniom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem rynku pracy.

Przypisy:

[1] W niniejszym artykule „państwa członkowskie UE 15”, „stare państwa członkowskie” lub „piętnastka (15-tka)” oznacza państwa członkowskie UE przed dniem 1 maja 2004 r.”, zaś „państwa członkowskie UE 10” lub „nowe państwa członkowskie” odnosi się do państw, które przystąpiły do UE dnia 1 maja 2004 r. Natomiast „państwa członkowskie UE 8” oznaczać będą nowe państwa członkowskie UE z wyjątkiem Malty i Cypru.

[2] Cztery fundamentalne zasady europejskie: swobodny przepływ osób, kapitału, towarów i usług.

[3] Akt Akcesyjny otwierający drogę do pełnego członkostwa w Unii Europejskiej (UE) podpisany przez 10 państw: Cypr, Czechy, Estonię, Litwę, Łotwę, Maltę, Polskę, Słowację, Słowenię i Węgry 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, Dziennik Urzędowy (D.U.) 2003, L 236.

[4] Jeszcze przed rozszerzeniem UE w 2004 r. przeprowadzone badania wyraźnie wskazywały, iż obawy, co do rozmiarów fali pracowników z Europy Środkowo-Wschodniej były wyolbrzymione (publikacja niezależnych instytucji m.in. European Citizen Action Service ECAS www.ecas.org). Również raporty KE podkreślały, iż większość obaw była i jest nieuzasadniona (Zielona Księga COM(2004)811, 11 styczeń 2005). Ponadto oczekuje się, iż w najbliższym okresie czasu zapotrzebowanie na pracowników wśród starych państw członkowskich wzrośnie. Opublikowany raport KE 2 lutego 2006 r. IP/06/130, podkreśla pozytywny wpływ na ekonomię trzech państw- Anglii, Szwecji i Irlandii, które zdecydowały się na otworzenie rynków pracy w momencie rozszerzenia UE. Jednocześnie ostatecznie obalił mit zalewu 15-tki przez pracowników z Europy Środkowo-Wschodniej.

[5] Sprawozdanie z funkcjonowania ustaleń przejściowych określonych w Traktacie o przystąpieniu z 2003 r. (w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.) http://europa.eu.int/comm/employment_social COM(2006) 48 8.02.2006

[6] Układ z Schengen został podpisany w miejscowości Schengen (Luksemburg), 14 czerwca 1985 r. Porozumienie znosi kontrolę osób przekraczających granice między państwami Unii, jednocześnie wzmacniając współpracę w zakresie bezpieczeństwa i polityki azylowej oraz współpracy przygranicznej policji. Układ jest otwarty dla wszystkich członków Unii Europejskiej, a będąca jego efektem zasada swobodnego przepływu osób wewnątrz tzw. strefy Schengen dotyczy nie tylko obywateli państw sygnatariuszy, ale wszystkich osób wszelkiej narodowości i dowolnego obywatelstwa, które przekraczają granice wewnętrzne na terenie objętym porozumieniem. Do układu Schengen należy obecnie trzynaście spośród 15 państw starej Unii Europejskiej (poza Schengen znajduje się Irlandia i Wielka Brytania) oraz dwa państwa spoza UE: Islandia i Norwegia, które są stowarzyszone z Schengen wchodząc w skład Związku Paszportowego Krajów Nordyckich.

[7] Przyjętą zasadą jest konieczność pełnej akceptacji przez państwa chcące znaleźć się w strukturach UE wszystkich obecnie obowiązujących i wprowadzanych nowych norm Układu z Schengen.

[8] W protokołach znajdujących się w aneksach Traktatów, zarówno Wielka Brytania, jak i Irlandia nie zaakceptowała systemu Schengen podtrzymując kontrole własnych granic. Niemniej jednak, według Protokołu w sprawie integracji umów Schengen w ramy UE, obydwa państwa mogą w każdym momencie starać się o włączenie w część lub całość postanowień umowy. Specjalne zasady obejmują również Danię, której uczestniczenie w systemie Schengen oparte jest na prawie międzynarodowym.

[9] Obecnie prowadzone są negocjacje z Bułgarią i Rumunią, których akcesja do UE wstępnie przewidziana jest na 1 stycznia 2007 r., Chorwacją, której przydzielony został statut państwa kandydata w czerwcu 2004 r. oraz Turcją, z którą negocjacje rozpoczęte zostały we wrześniu 2005 r.

[10] Schengen and Enlargement, Bruksela, 10 lipiec 2001, 10876/01.

[11] Decyzja Egzekutywy Komitetu podjęta 16 września 1998 r. ustanawiająca Stały Komitet ds. Ewoluowania i Implementowania Schengen (SCH/Com-ex(98) 26, D.U. 2000, L 239/143).

[12] System Informacyjny Schengen (SIS) to najbardziej złożony system zbierania i transferu informacji, połączony z komputerową bazą danych. Dzięki zastosowaniu automatycznej procedury przetwarzania danych pozwala poszczególnym państwom m.in. na weryfikację osób i przedmiotów podczas kontroli granicznej oraz kontroli policyjnych i celnych przeprowadzanych wewnątrz kraju, który przystąpił do Układu z Schengen. SIS umożliwia wymianę informacji o osobach i rzeczach pomiędzy państwami członkowskimi za pośrednictwem jednostki centralnej w Strasburgu. Każdy kraj należący do obszaru Schengen korzysta z bazy danych za pośrednictwem krajowej części SIS. Baza danych zgromadzona w każdym Narodowym Komponencie SIS jest na bieżąco uaktualniana za pośrednictwem Centralnego Komponentu (C-SIS), który znajduje się w Strasburgu i stanowi jednostkę koordynacyjną, zapewniającą sprawną wymianę i aktualizację danych przekazywanych przez poszczególne kraje. Oznacza to, że każdy kraj ma bieżący pełny dostęp do całej bazy danych SIS poprzez Narodowy Komponent SIS. Dostęp do systemu w trybie on-line mają urzędy celne, straż graniczna, policja, konsulaty, urzędy ds. cudzoziemców, itp. Realizacji Układu z Schengen służy Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen, podpisana 19 czerwca 1990 r. W tytule IV Konwencja Wykonawcza wskazuje katalog informacji służących poszukiwaniu osób i rzeczy, które wymieniane są w sposób zautomatyzowany w ramach Systemu Informacyjnego Schengen, m.in. na potrzeby kontroli granicznych oraz kontroli policyjnych i celnych. Konwencja Wykonawcza tworzy podstawy prawne funkcjonowania systemu. Podstawowe akty prawne dotyczące Systemu Informacyjnego Schengen: Układ z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen, 19 czerwca 1990 r., Decyzja Rady z 8 Czerwca 2004 r. ustanawiającą System Informacji Wizowej (VIS) (2004/512/EC), Decyzja Rady 2001/886/JHA z dn. 6 grudnia 2001 w sprawie rozwoju Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), OJ L 328 z dn. 13 grudnia 2001 r.

[13] Decyzją Rady z grudnia 2002, Komisja uczestniczy w pracach Stałego Komitetu jedynie jako obserwator i w grupach roboczych służąc pomocą Komitetowi.

[14] Według ECAS Komitet Ewaluujący nie będzie w stanie prowadzić w ciągu roku więcej kontroli niż w dwóch krajach, co oznaczałoby ukończenie prac w 2012 r. (raport na temat swobodnego przepływu osób w UE-25, wrzesień 2004 www.ecas.org). Niemniej jednak według zapewnień ze strony Rady (16 marzec 2004, 7162/04 http://register.consilium.eu.int ), ewaluacja nie opóźni się z powodów technicznych.

[15] 25 stycznia 2005 Paweł Dakowski (pełnomocnik rządu do spraw przygotowania Polski do współpracy z SIS II) poinformował, że 28 października 2007 jest najbliższą datą przystąpienia Polski do układu z Schengen.

[16] Art. 35 Traktatu Akcesyjnego ustanawia pomoc finansową w postaci Instrumentu Ułatwiającego Schengen. Niniejszy instrument ma za zadanie finansowanie działań związanych z wprowadzaniem w życie dorobku Schengen w nowych państwach członkowskich i przy kontrolowaniu ich granic zewnętrznych. Według ustaleń Traktatu, suma 900 milionów euro jest przeznaczona i do wykorzystania na ten cel do końca 2006 r.

[17] Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex, od francuskiego Frontie`res extérieures, czyli „granice zewnętrzne”), jest niezależną agencją w ramach Unii Europejskiej powstała 1 maja 2005, na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 z 26 października 2004. Zadaniem Frontexu jest udzielanie pomocy w szkoleniu służb granicznych, analiza ryzyka zagrożeń terroryzmem oraz wspomaganie państw członkowskich UE przy wydalaniu nielegalnych imigrantów. Rada Zarządzająca składa się z przedstawicieli 25 państw członkowskich UE, Islandii, Norwegii (oba kraje nie będąc w UE są członkami układu z Schengen o zniesieniu granic wewnętrznych) oraz dwóch reprezentantów Komisji Europejskiej. Dyrektorem wykonawczym agencji został przedstawiciel Finlandii, Ilkka Laitinen, a jej siedziba znajduje się w Warszawie.

[18] Obecna formuła SIS była przygotowana na maksymalną ilość 18 użytkowników. Do tej pory korzystać z systemu mogło 13 członków UE plus Islandia i Norwegia; system ma stać się operacyjny również dla Wielkiej Brytanii. Rozporządzeniem Rady 2424/2001 z 6 grudnia 2001 r. zdecydowano o przeprowadzeniu reformy SIS, której celem jest wprowadzenie jego drugiej generacji SIS II, D.U. 2001, L 328/4. Zarówno Wielka Brytania, jak i Irlandia zdecydowały się na udział w części dorobku prawnego Schengen, włączając w to ustalenia dotyczące SIS: decyzja Rady 2000/365/WE D.U. 2000 L 131/43, 2002/192/WE D.U. 2002 L 64/20 i 2004/926/WE D.U. 2004 L395/70. Nad wprowadzeniem systemu SIS i wejściem do strefy Schengen pracuje również Szwajcaria, która ostatecznie zatwierdziła zawarte umowy między UE a Konfederacją Szwajcarską (D.U. 2004 L 368/26, dokument 13054/04) w przeprowadzonym referendum 5 lipca 2005 nad Umową Schengen/Dublin i 25 września tego roku nad zasadą swobodnego przepływu osób. Przystąpienie Szwajcarii do strefy Schengen oznacza, iż w jej strefie znajdzie się również Lichtenstein.

[19] Rada Europejska 4/5 listopad 2004 r., Konkluzja Prezydencji.

[20] Bruksela, dnia 23.2.2005 COM(2005) 56 końcowy 2005/0006 (COD). Wniosek dotyczący Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady dotyczące lokalnego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych Państw Członkowskich i zmieniającego Konwencję z Schengen oraz Wspólne Instrukcje Konsularne (przedstawiona przez Komisję Europejską). Jednym z podpunktów wniosku jest: „…Oprócz praktycznych metod ułatwiania procesu przekraczania granicy, o których mowa w art. 17, wniosek dotyczący rozporządzenia określa szczególne warunki oraz dokumenty wymagane przy przekraczaniu granicy dla potrzeb lokalnego ruchu granicznego (art. 4 i 5). Ponadto dla mieszkańców obszarów przygranicznych, podlegających obowiązkowi wizowemu, wprowadzona zostaje specjalna wiza („L” od „lokalny”). Wiza „L” jest wizą wielokrotnego przekraczania granicy, wydawaną co najmniej na rok maksymalnie do pięciu lat, uprawniającą jej posiadacza do pozostania w obszarze przygranicznym Państwa Członkowskiego, które wydało wizę, maksymalnie przez 7 kolejnych dni oraz nie przekraczając w każdym przypadku trzech miesięcy w ciągu jednego półrocza…”

[21] Konwencja z Dublina (sporządzona w Dublinie dnia 15 czerwca 1990 r. stanowi obecnie część Układu z Schengen), wyznaczająca państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z państw członkowskich wspólnot europejskich. Przyjęcie ustaleń układu z Dublina ma zapobiec wielokrotnemu składaniu wniosków o azyl w różnych państwach. Dzięki wspólnemu systemowi informatycznemu możliwe będzie złożenie tylko jednego wniosku i w jednym kraju. Dzięki wspólnej bazie danych ktoś, kto złożył kilka wniosków będzie odesłany do kraju gdzie trwa już procedura rozpatrywania wniosku o azyl. W konsekwencji, ma to ograniczyć kosztowne i nieefektywne procedury postępowania.

[22] Derogacje znajdują się kolejno w Aneksach: V- Republika Czeska, VI- Estonia, VII- Cypr, VIII- Łotwa, IX- Litwa, X- Węgry, XI- Malta, XII- Polska, XIII- Słowenia, XIV- Republika Słowacji.

[23] Swobodny przepływ osób (art. 39 TWE) w sensie prawnym należy odróżnić od prawa przedsiębiorczości (art. 43 TWE) oraz swobody świadczenia usług (art. 49 TWE).

[24] Niemniej jednak Austria i Niemcy mają możliwość wprowadzenia specjalnych środków krajowych w sytuacji poważnych zakłóceń na rynku wewnętrznym w specyficznych i drażliwych sektorach oraz niektórych regionach, szczególnie przygranicznych (paragraf 13 Aneksu). Deklaracja nr 19 zaanektowana w Traktacie przewiduje, iż restrykcje mogą zostać rozszerzone na obszar całego kraju.

[25] Dyrektywy 90/364, 90/365 (D.U. 1990, L 180) i 93/96 (D.U. 1993, L 317).

[26] Uaktualniana lista ustaleń przejściowych znajduje się na stronach internetowych www.europa.eu.int/eures i www.euroactiv.com Niemcy i Austria w odniesieniu do nowych członków UE stosują ogólno przyjęty system zezwoleń na pracę, oficjalnie ogłaszając, iż zamierzają skorzystać w pełni z okresu przejściowego ograniczając dostęp do swoich rynków pracy do 30 kwietnia 2011 r. Przyjętą zasadą generalną jest, że pracownik może otrzymać zezwolenie na pracę w sytuacjach wyjątkowych wtedy, kiedy żaden inny pracownik państw członkowskich UE 15 nie może zająć oferowanego stanowiska. Specjalny system obowiązuje pracowników sezonowych, którego podwaliny opierają się na umowach bilateralnych.

[27] Komisja przedłożyła stosowne sprawozdanie 8 lutego 2006 r.: Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: „Sprawozdanie z funkcjonowania ustaleń przejściowych określonych w traktacie o przystąpieniu z 2003 r. (w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.)” Bruksela, dnia 8.2.2006 COM(2006) 48 końcowy. http://europa.eu.int/comm/employment_social/free_movement/docs_en.htm

[28] Komunikat Komisji „Sprawozdanie z funkcjonowania ustaleń przejściowych określonych w traktacie o przystąpieniu z 2003 r…” COM(2006) 48 końcowy, str. 6.

[29] Według stosowanego od 1 listopada 2004 r. art. 205 WE, państwa członkowskie UE 10 posiadają w Radzie 84 z 321 głosów. Wymagane minimum w głosowaniu kwalifikowanym nad wprowadzeniem aktu wynosi 232 i 2/3 państw członkowskich (72,3%). Ponadto państwo członkowskie może poprosić o potwierdzenie, że głosy „za” reprezentują co najmniej 62% całkowitej populacji Unii. Jeśli będzie inaczej, decyzja nie zostanie przyjęta.