Monika Paulina Żukowska: Partnerstwo Wschodnie dla opornych

• polityka wschodnia ue
• polska
• polska polityka wschodnia
• polska polityka zagraniczna
• ue
• _pe24
• _wschod24

1. Czym jest Partnerstwo Wschodnie?

Polski projekt Partnerstwa Wschodniego, który aktywnie wsparła Szwecja, zakłada  ściślejszą współpracę z państwami związanymi ze wschodnią granicą UE: Ukrainą, Gruzją, Mołdawią, Armenią, Azerbejdżanem oraz, warunkowo (na poziomie eksperckim, rozszerzanym, jeśli władze w Mińsku zdecydują się na przeprowadzenie demokratycznych reform) z Białorusią.

Pozostając integralną częścią Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, przewiduje pogłębienie istniejącej już współpracy dwustronnej ze wszystkimi wschodnimi partnerami UE, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki i zaawansowania na drodze reform Ukrainy. Z drugiej strony, planowane jest utworzenie stałej formuły współpracy wielostronnej, komplementarnej wobec istniejących schematów współpracy regionalnej.

Cechy charakterystyczne Partnerstwa:

1. w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (ENP)
2. neutralne budżetowo
3. zorientowanie na projekty
4. otwartość wobec Rosji (może, na własne życzenie, uczestniczyć w projektach realizowanych w ramach PW)
5. zasada dyferencjacji partnerów (różnego traktowania w zależności od ich postępów we wdrażaniu wspólnych ustaleń)
6. ograniczona struktura instytucjonalna (jedynie Specjalny Koordynator i grupy robocze ad hoc).

2. Kamienie milowe Partnerstwa Wschodniego

1. Pierwszy sukces – poparcie projektu przez szefów dyplomacji państw UE 26 maja 2008; „To będzie coś na kształt Grupy Wyszehradzkiej na wschodzie. Coś, co nie zmieni zasad członkostwa w UE czy finansowania, ale umożliwi tym krajom, które chcą jak najszybciej integrować się i zmieniać się wewnętrznie, dostosowywać się do UE (…) Rozwój Wschodniego Partnerstwa to będzie priorytet naszego przewodnictwa w UE", które zapowiedziane jest na drugą połowę 2011 roku" – mówił wówczas Radosław Sikorski
2. 19 czerwca 2008 – Rada Europejska jednomyślnie akceptuje polsko-szwedzką inicjatywę i przesyła ją Komisji, która została zobowiązana do opracowania konkretnych propozycji realizacji inicjatywy do marca 2009; W konkluzjach Rady Europejskiej przywódcy państw Unii również "zgadzają się, że trzeba promować regionalną współpracę pomiędzy wschodnimi sąsiadami UE, a także pomiędzy UE a regionem i osobno w dwustronnych stosunkach z każdym z tych państw". Dzięki staraniom delegacji polskiej w podsumowaniu szczytu znalazł się też zapis pozwalający państwom członkowskim zgłaszać konkretne propozycje odnośnie realizacji Partnerstwa, które KE musi rozważyć. Polacy spotkają się z Komisją w lipcu i rozmawiać będą o przywilejach handlowych, wizowych oraz zwiększeniu puli funduszy, którymi Unia wspiera swoich wschodnich sąsiadów.
3. Sierpień 2008 – konflikt gruzińsko-rosyjski; podczas specjalnego szczytu zwołanego na 1 września szefowie państw i rządów UE wzywają Komisję do intensyfikacji działań na rzecz realizacji polsko-szwedzkiej propozycji
4. Grudzień 2008 – Komisja Europejska przeznacza dodatkowe środki  na realizację Partnerstwa Wschodniego; zgodnie z pierwszym projektem, oprócz 250 mln euro przesuniętych w ramach Europejskiego Instrumentu Finansowania EPS z programów dwustronnych, Komisja miała przeznaczyć na realizację projektów w ramach Partnerstwa dodatkowe 600 mln euro do 2013 roku, z zapowiedzią 1,5 mld euro w następnej perspektywie budżetowej; ostatecznie na realizację inicjatywy przeznaczono 350 mln z obietnicą „rozważenia” kolejnych dodatkowych środków na lata 2014-2020.
   

3. Obszary współpracy

Pierwszy projekt inicjatywy, przedstawiony przez Radka Sikorskiego i Carla Bildta w maju 2008 r. na posiedzeniu Rady, przewidywał pięć podstawowych obszarów współpracy partnerskiej. Po pierwsze, współpraca miałaby odbywać się na płaszczyźnie politycznej i bezpieczeństwa, obejmując zagadnienia takie jak demokracja, wspólne wartości, rządy prawa, a także współpraca w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, służba cywilna oraz administracja samorządowa. Na wyjaśnienie zasługuje wątek kooperacji na arenie międzynarodowej – polegałaby ona głównie na konsultowaniu stanowisk na rozmaitych forach międzynarodowych oraz koordynacji i współdziałaniu wschodnich partnerów w ramach misji UE, np. w Czadzie.

Drugi obszar tematyczny zdefiniowano jako „granice i ruch osobowy”. Mieszczą się tu problemy związane z migracjami, uelastycznieniem reżimu wizowego, oraz infrastrukturą graniczną. Zagadnienia te są szczególnie ważne w kontekście Ukrainy i jej przygotowań do członkostwa. Celem polskiej propozycji jest ostateczne ustanowienie ruchu bezwizowego między państwami członkowskimi a wybranymi krajami partnerskimi.

Niezwykle istotny jest pion ekonomiczny i finansowy, przewidujący wdrażanie reform gospodarczych przewidzianych w Planach Działania, integrację ekonomiczną wschodnich sąsiadów, usuwanie barier handlowych pomiędzy nimi i UE (w tym pogłębiona strefa wolnego handlu), rozwój sieci transportowych i teleinformatycznych, współpracę w dziedzinie energii oraz turystyki. W tym przypadku, podobnie jak przy pierwszym „koszyku” tematycznym, sprawą o podstawowym znaczeniu jest dostosowywanie porządków prawnych partnerów do standardów regulacji wspólnotowych. Wspólnota dysponuje w tym zakresie instrumentami ewaluacji sprawdzonymi podczas procesów dostosowawczych państw Europy Środkowej w latach 90-tych, jak choćby screening.

Kolejna płaszczyzna współdziałania znalazła się w projekcie na wniosek Szwecji. Inwestycje w środowisko, przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, rozwój przyjaznych dlań technologii oraz ekologicznej świadomości w społeczeństwie leżą w interesie Szwedów, będących liderem w produkcji systemów wykorzystujących energię odnawialną.

Ostatni z przewidzianych pierwotnie obszarów obejmuje tematykę kontaktów społecznych. Tu Partnerstwo opierać się ma na takich działaniach, jak współpraca transgraniczna, kontakty międzyludzkie, rozwój współpracy między organizacjami pozarządowymi, programy edukacyjne czy wspólne badania naukowe.

4. Wartość dodana

Wobec tak zarysowanej koncepcji nasuwa się pytanie – jaka jest zatem wartość dodana polsko-szwedzkiej propozycji? W czym Partnerstwo ma być lepsze od istniejących już rozwiązań? Po pierwsze, celem pracy nad budową wielostronnej płaszczyzny porozumienia jest stymulowanie współpracy pomiędzy samymi wschodnimi partnerami, a w rezultacie budowa więzi regionalnych. Następnie, wielostronny format kontaktów z partnerami znacznie ułatwi rozwiązywanie kwestii dotyczących wspólnych interesów UE i grupy państw współpracujących. Wreszcie, pozostaje problem Białorusi. Należy mieć na uwadze, iż do września 2008 r. (od 2002 r., kiedy to reżim Aleksandra Łukaszenki zdecydował się na wydalenie zachodnioeuropejskich dyplomatów) obowiązywał niepisany zakaz oficjalnych kontaktów dyplomatycznych z przedstawicielami Mińska. Stopniowe wciąganie Białorusi w ramach formatu multilateralnego do współpracy, stwarza możliwość włączenia różnych grup społecznych takich jak np. młodzieży, małych i średnich przedsiębiorców oraz niższych urzędników do współpracy z Unią Europejską.

5. Odbiór w UE

Reakcja wewnątrz ugrupowania była pozytywna. Benita Ferrero-Waldner, szefowa Dyrekcji Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych KE, mówiła: „Dopóki ta inicjatywa wnosi coś nowego, będzie budowana na istniejących podstawach i będzie otwarta dla wszystkich krajów członkowskich, dopóty będę do tego pozytywnie nastawiona". Komisarz odniosła się w ten sposób do forsowanej wówczas przez Nicolasa Sarkozy’ego Unii dla Śródziemnomorza. Było to szczególnie istotne w kontekście mającej się rozpocząć 1 lipca 2008 r. francuskiej prezydencji w UE. Powody do optymizmu dawała reakcja samego Paryża – Bernard Kouchner, szef francuskiej dyplomacji, stwierdził, że „to nie jest żaden grzech, żeby UE szła na południe i na wschód w tym samym czasie”. W ten sposób Francja dała sygnał, że jest skłonna do politycznego kompromisu – wymiar wschodni w zamian za Środziemnomorze.
 
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że – oprócz kwestii zasad finansowania (od 1 stycznia 2007 r. finansowanie w ramach programów – MEDA i MEDAII dla Morza Śródziemnego oraz TACIS dla wschodnich sąsiadów – zastąpiono jednym zintegrowanym Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa i Partnerstwa - ENPI) – propozycje polska i francuska nie są wobec siebie konkurencyjne, ze znaczną przewagą na korzyść Partnerstwa. Składają się na to następujące przyczyny:

1. Partnerstwo Wschodnie nie wymaga dodatkowych rozwiązań instytucjonalnych – koncepcja Sarkozy’ego zakłada utworzenie nowej struktury organizacyjnej, z własnym sekretariatem
2. Założenie neutralności budżetowej – finansowanie w ramach środków już przydzielonych do ENPI; Unia dla Śródziemnomorza miałaby posiadać własny budżet
3. Projekt o wiele mniej kontrowersyjny pod względem politycznym – w początkowym stadium koncepcji Unii Sarkozy chciał, by w jej skład oprócz państw Maszreku i Maghrebu weszły jedynie zainteresowane i powiązane z tym regionem kraje „27”; naruszało to w oczywisty sposób równość państw członkowskich i spójność polityki zewnętrznej UE, co ostatecznie doprowadziło do poszerzenia formuły
4. Partnerstwo ma szansę zrównoważyć przechył w stronę południowych sąsiadów UE
5. Koniunktura polityczna – znaczne przyspieszenie realizacji po konflikcie gruzińskim.

6. Odbiór w krajach partnerskich

Pierwsza reakcja wschodnich sąsiadów była powściągliwa. Entuzjastycznie nastawiona była w zasadzie jedynie Gruzja. Projekt budził zdecydowany sprzeciw Ukraińców, którzy widzieli w nim zrównanie ich relacji z UE ze stosunkami ugrupowania z Armenią czy Białorusią, a tym samym ich degradację. Często można było usłyszeć, że Partnerstwo nie pomaga, a wręcz utrudnia Ukrainie drogę do członkostwa w Unii. Istniała obawa, że zamiast katalizatora, projekt ten stanie się „wiecznym przedsionkiem”, substytutem prawdziwej integracji. "Doceniamy wysiłki Warszawy, która w obecnych realiach stara się jak może pomóc Ukrainie. Chodzi nam jednak o pełnoprawne członkostwo w strukturach unijnych i ten kurs zamierzamy kontynuować." - mówił Hennadij Udowenko, były minister spraw zagranicznych Ukrainy. Sytuacja zmieniła się po sierpniowych wydarzeniach w Gruzji, kiedy większość państw objętych inicjatywą zdecydowała się na zwrot ku Europie Zachodniej.

7. Ewolucja projektu i perspektywa realizacji

Powyżej przedstawiono koncepcję wypracowaną przez rząd Platformy Obywatelskiej, przedstawioną w maju 2008 r., a będącą w istocie modyfikacją projektu „Wymiaru Wschodniego UE”, nakreślonego przez rząd Prawa i Sprawiedliwości. Główne różnice w obu planach dotyczą dwu podstawowych kwestii – finansowania oraz sposobu realizacji obecności UE na obszarze postradzieckim. Rząd Jarosława Kaczyńskiego chciał, by aspekt wschodni pozostał poza Europejską Polityką Sąsiedztwa. Stąd brała się m. in. charakterystyczna nazwa („wymiar”, przez analogię do „Wymiaru Północnego”, który funkcjonuje jednak w ramach europejskich polityk), przy której obstawali przedstawiciele PiS. Co za tym idzie – fundusze na realizację tego pomysłu nie mogłyby pochodzić ze środków przeznaczonych na Europejską Politykę Sąsiedztwa. Te właśnie kwestie, w połączeniu z deklaracjami strony polskiej, które nadawały całej inicjatywie zabarwienie wyraźnie antyrosyjskie, przesądziły o tym, że „Wymiar Wschodni” przepadł.

Coraz szersza akceptacja i poparcie, jakiego Partnerstwu w obecnym kształcie udzielają unijni partnerzy, pozwala z optymizmem patrzeć na dalszy rozwój tej koncepcji. Cieszą słowa Alexandra Vondry, czeskiego ministra do spraw europejskich: „Idziemy w tym samym kierunku. Ten rok to Unia dla Śródziemnomorza, natomiast kolejny - Wschodnia Europa.” Polsko-szwedzka inicjatywa znalazła się na liście priorytetów czeskiej prezydencji. Praga zapowiedziała już, że w pierwszym półroczu 2009 r. chce zorganizować szczyt w formule „27+6”, gromadzący przedstawicieli wszystkich zainteresowanych stron. Interesująca jest też czeska propozycja wydzielenia w DG RELEX specjalnej komórki do spraw Partnerstwa, na której czele stanąłby Janos Herman.

W kontekście Rosji interesująca jest analiza tekstów projektu i ostatecznej deklaracji, jaką uchwalili unijni politycy 3 grudnia 2008 r. W pierwotnym brzmieniu Partnerstwo określone było mianem „wtórnego” (secondary) wobec strategicznego partnerstwa Brukseli i Kremla. Ostatecznie zapis ten zmieniono, podkreślając równoległy (parallel) charakter obu relacji. Podważa to w pewnym stopniu naczelny argument używany przeciw posądzeniom o antyrosyjskość inicjatywy – dopuszczalność udziału rosyjskich partnerów w poszczególnych projektach. Pewne jest natomiast, że koniunktura polityczna w samej Unii Europejskiej, jaką można było zaobserwować od sierpniowych starć w Osetii Pd. i Abchazji sprzyjała przyspieszeniu jej realizacji. Tę dobrą atmosferę, rzednącą nieco w obliczu powrotu do stołu negocjacyjnego w związku z nowym Traktatem o Przyjaźni i Współpracy (PCA) między UE a Rosją, może podtrzymać zaangażowanie kolejnych prezydencji – byłych państw bloku wschodniego, zaangażowanych w sprawę polityki wschodniej.