Globalne aspiracje UE i Ameryki Łacińskiej. Krótka historia współpracy regionów.

Zakończył się kolejny, siódmy już Szczyt Unii Europejskiej z państwami Ameryki Łacińskiej i Karaibów (25-27.01). Politycy po raz kolejny chwalą spotkanie, podczas gdy analitycy mówią o nieustającym braku sukcesów w rozmowach między regionami. Ewolucja na arenie międzynarodowej wydaje się też nie pomagać we wzajemnej współpracy, gdy dyskusje wciąż rozbijają się o konflikty nierozwiązane od dziesięcioleci, potęgowane nowymi problemami.

Położenie geograficzne i historia ukształtowały aspiracje obu regionów, których odzwierciedleniem jest dzisiejszy stan ich wzajemnych stosunków. Chcąc zrozumieć dzisiejsze relacje Europy z Ameryką Łacińską należy cofnąć się wiele lat wstecz, gdy oba regiony łączyły więzy kolonialnej podległości.

Między Europą a USA

Stopniowe wycofywanie się Hiszpanii i Portugalii z Ameryki Łacińskiej w okresie dekolonizacji doprowadziło do spadku znaczenia tych państw w regionie. Stworzyło jednak pole dla zaangażowania innych krajów Starego Kontynentu, a także rodzącej się potęgi Stanów Zjednoczonych, które stopniowo dążyły do utworzenia strefy swoich wyłącznych wpływów w Zachodniej Hemisferze [1].

Wymiana między Ameryką Łacińską i Europą była bardzo intensywna, szczególnie przed I wojna światową w okresie szybkiego uprzemysłowienia. Kryzys lat 1929–1933 znacząco osłabił gospodarki państw latynoamerykańskich, które odczuwały każdy najmniejszy spadek dynamiki na rynkach europejskich i w Stanach Zjednoczonych [2]. Zapotrzebowanie na latynoamerykańskie produkty osiągnęło swój szczytowy poziom w okresie II wojny światowej. Zaraz po niej, potężne zniszczenia i konieczność odbudowy europejskich gospodarek osłabiły jednak zaangażowanie Starego Kontynentu, a pozostawione pole szybko zagospodarowały Stany Zjednoczone. Również europejska rywalizacja o środki z Planu Marshalla nie pomagała w utrzymaniu aktywnej współpracy z Ameryką Łacińską [3].

Gdy w 1957 r. powołano Europejską Wspólnotę Gospodarczą, w Traktacie Rzymskim znalazły się zapisy o współpracy z krajami trzecimi. Dotyczyło to głównie terytoriów zależnych, ale nie zapomniano również o lakonicznym odniesieniu do państw rozwijających się. Amerykę Łacińską identyfikowano wówczas jednak jako znajdującą się w obszarze wpływów Stanów Zjednoczonych. Jednocześnie stronom nie zależało na nawiązaniu ściślejszej współpracy. Prowadzenie polityki protekcjonistycznej przez największe kraje Ameryki Południowej oraz brak struktur integracyjnych i niestabilność wewnętrzna, nie zachęcały państw europejskich do gospodarczej ekspansji w regionie.

Lata 60. upłynęły Europie na kryzysie instytucjonalnym oraz na poszukiwaniach najodpowiedniejszego modelu integracji, co skutecznie hamowało rozwój globalnych aspiracji [4]. W praktyce, do lat 70. XX wieku znaczenie EWG w regionie latynoamerykańskim było niemal niezauważalne. Doszło wówczas do podpisania kilku umów handlowych, których celem było pogłębienie współpracy przy osiągnięciu możliwie jak  największych korzyści [5]. Przełom lat 70. i 80. przyniósł załamanie w stosunkach wzajemnych. Negatywne nastroje narosły jeszcze bardziej po sowieckim ataku na Afganistan w grudniu 1979 roku. Sytuacji nie ułatwiała ponadto solidarność państw europejskich z Wielką Brytanią w wojnie o Falklandy [6].

Mimo to, ostatecznie udało się przezwyciężyć animozje. Argumentami była wielkość rynku latynoamerykańskiego, bogactwo surowcowe oraz tania siła robocza. Niezwykle znaczące było również przystąpienie do EWG Hiszpanii i Portugalii, które w imię iberoamerykańskiego posłannictwa stały się głównymi orędownikami kierunku latynoamerykańskiego, wspierając odosobnione na tym polu Włochy. Zaangażowanie Brukseli w pokojowe rozwiązanie konfliktu w Ameryce Środkowej w połowie lat 80. było pierwszą próbą manifestacji globalnych aspiracji zjednoczonej Europy.

Nowe otwarcie

Początek lat 90. naznaczony był odejściem od protekcjonizmu w państwach Ameryki Łacińskiej, a reformy w duchu neoliberalnym, określone w 1990 roku mianem Washington Consensus, wyznaczyły dalsze ramy współpracy, zdefiniowane przez masową prywatyzację, na której skorzystali głównie Europejczycy. Podpisane w kolejnych latach umowy między EWG a regionem latynoamerykańskim zakładały wzrost eksportu i inwestycji europejskich w państwach Ameryki Łacińskiej. Z kolei traktat podpisany w Maastricht, dawał utworzonej na jego mocy Unii Europejskiej nowe możliwości budowania globalnego wymiaru Europy wobec reszty świata.

Pierwszym akcentem nowego trendu w kontekście Ameryki Łacińskiej były dwa Szczyty na Korfu w czerwcu i w Essen w grudniu 1994 roku, podczas których Rada Europejska zaakceptowała nowe zasady polityki wobec regionu Ameryki Łacińskiej i Karaibów. Zgodnie z założeniem interes gospodarczy miał mieć charakter dominujący; warunkiem był również kompromis odnośnie do praw człowieka. Doszło także do określenia priorytetów wobec poszczególnych partnerów latynoamerykańskich [6].

Od Szczytu do Szczytu

Wkrótce zadecydowano o cyklicznych spotkaniach, odbywających się co dwa lata w ramach międzyregionalnych Szczytów, z który pierwszy zorganizowano w 1999 roku w Rio de Janeiro.  
Po pierwszym spotkaniu oczekiwano rozpoczęcia negocjacji w sprawie utworzenia strefy wolnego handlu między Unią a Mercosur i Chile. Państwa europejskie nie mogły dojść jednak do porozumienia; przeciwna była przede wszystkim Francja w sprawach dotyczących wymiany produktów rolnych. W konsekwencji doszło do podpisania mniej ambitnego porozumienia o stopniowej, wzajemnej liberalizacji handlu. Proklamowano też strategiczne partnerstwo w wymiarach: politycznym, ekonomicznym i społeczno-kulturalno-technologicznym. Szczyt zakończył się podpisaniem 66-punktowej politycznej deklaracji, która zapowiadała strategiczne partnerstwo międzyregionalne z niejasnym planem dalszej współpracy.

Kolejny Szczyt zorganizowano w maju 2002 roku w Madrycie podczas hiszpańskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Na próżno oczekiwano odpowiedzi na kwestie priorytetowe dla poszczególnych państw Ameryki Łacińskiej, takie jak reforma międzynarodowego systemu finansowego, liberalizacja handlu, czy migracja [7]. Deklaracją podsumowującą wynegocjowane ustalenia były Porozumienie z Madrytu oraz dwa dokumenty stanowiące aneksy do deklaracji: Wspólne wartości i stanowiska oraz Raport oceniający, który stanowił podsumowanie działań prowadzonych od chwili zakończenia pierwszego Szczytu w Rio w 1999 roku. Ustalenia nawiązywały w głównej mierze do kwestii wynegocjowanych na gruncie innych forów współpracy międzynarodowej, nie wnosząc żadnego novum do stosunków wzajemnych między UW a Ameryką Łacińska [8].

W maju 2004 roku zorganizowano trzeci Szczyt w Guadalajarze w Meksyku. Spotkania odbywały się niejako w nowej rzeczywistości, zaraz po największym rozszerzeniu w historii zjednoczonej Europy. Ze Szczytem wiązano duże nadzieje, a głównym jego zadaniem było zdefiniowanie partnerstwa na nowo, stosownie do zmienionych okoliczności. Mimo wielkich nadziei, państwa nie doszły do porozumienia w kwestii potępienia Stanów Zjednoczonych za torturowanie więźniów w Iraku i stosowanie blokady ekonomicznej wobec Kuby [9].

Gdy kolejny Szczyt zakończył się bez konkretnych ustaleń, Komisja Europejska zleciła niezależnemu ośrodkowi badawczemu Instituto Complutense de Estudios Internacionales określenie przyczyn problemu. Raport opublikowany w 2005 roku demaskował szereg kwestii utrudniających dojście do porozumienia, które do dziś zdają się nie tracić na aktualności. Mówiono przede wszystkim o mijaniu się oczekiwań, problemach organizacyjnych, utrudniających prowadzenie rozmów oraz braku spójnych strategii negocjacyjnych po obu stronach. Na zakończenie raportu autorzy sformułowali kilka zaleceń, mających poprawić obecną współpracę. Objęły one skonstruowanie nowej strategii odpowiadającej rzeczywistym potrzebom partnera, która uwzględnia: rozwój i spójność społeczną, programy współpracy regionalnej oraz ujednolicenie stanowisk w ramach struktur integracyjnych. Wskazano jednocześnie, że strategii muszą towarzysząc konkretne narzędzia, w wykorzystanie których, zaangażowani powinni być wszyscy zainteresowani [10].

Czwarty z kolei Szczyt odbył się w maju 2006 roku w Wiedniu. Deklaracja Wiedeńska, podpisana na zakończenie spotkania, składała się z 24 stron i stanowiła powtórzenie ustaleń wynegocjowanych na wcześniejszych Szczytach; zabrakło odniesień do bieżących kwestii. W ciągu trzech dni odbyło się ponad 250 spotkań, które nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Stało się jasne, że należy zmienić formułę szczytu, by za dwa lata, poza wystąpieniami przedstawicieli państwa, pozostała przestrzeń na negocjacje i ustalenie koniecznych porozumień [11].

W oczekiwaniu na kolejny szczyt, zaczęła obowiązywać nowa perspektywa budżetowa na lata 2007-2013, a wraz z nią strategie dla poszczególnych krajów i regionów. Uznano, że odnośnie do Ameryki Łacińskiej priorytetowe są trzy obszary: spójność terytorialna i społeczna, integracja regionalna, szkolnictwo wyższe i wzajemne zrozumienie. W ramach każdego z nich funkcjonowały programy horyzontalne, na realizację których przeznaczono 556 mln EUR.

W maju 2008 roku zorganizowano piąty z kolei Szczyt, tym razem w Limie. Mimo licznych deklaracji, ponownie nie udało się wypracować konkretnych uzgodnień, przynoszących wymierne korzyści dla obu stron. W deklaracji końcowej zapisano intencje zakończenia negocjacji umów stowarzyszeniowych Unii Europejskiej ze Wspólnotą Andyjską i krajami Ameryki Środkowej do końca 2009 roku. Wyrażono także wolę wznowienia rozmów z Mercosur. Zapowiedziano ponadto negocjacje, zmierzające do zawarcia strategicznego partnerstwa z Meksykiem. Planów nie udało się jednak zrealizować [12]. Symptomatyczny był brak wspólnego stanowiska negocjacyjnej zarówno między członkami Unii, jak i państwami Ameryki Łacińskiej.  

Szósty Szczyt miał miejsce w maju 2010 roku w Madrycie pod koniec hiszpańskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Jednym z priorytetów Hiszpanów było przywrócenie intensywności relacji z okresu lat 90. XX wieku. Równolegle do głównych obrad toczyły się rozmowy bilateralne, międzyregionalne i subregionalne, podczas których na światło dzienne wychodziły wszelkie rozbieżności w latynoamerykańskiej polityce poszczególnych państw Unii. Główną osią sporu były Kuba, kwestia imigrantów i Wspólna Polityka Rolna. Państwa europejskie oskarżano o neokolonializm, a Argentyna po raz kolejny ponowiła roszczenie względem Falklandów/Malwin. Państwa Ameryki Środkowej podpisały natomiast porozumienie o stowarzyszeniu. Zakończono także negocjacje odnośnie do porozumienia o wolnym handlu z Kolumbią i Peru, rozpoczętych jako negocjacje umowy stowarzyszeniowej ze Wspólnotą Andyjska. Oznaczało to jednocześnie porażkę próby budowania wiążących ustaelń na poziomie subregionalnym i regionalnym. Okazało się, że przy tak dużym poziomie zróżnicowania, współpraca różnych prędkości może być jedynym realnym rozwiązaniem [13]. Szczyt zakończono przyjęciem tzw. Deklaracji Madryckiej i Madryckiego Planu Działania. Ogłoszono również powstanie Fundacji na rzecz współpracy Unii Europejskiej z Ameryką Łacińską.

Tegoroczny Szczyt międzyregionalny odbył się w Santiago de Chile w dniach 26-27 stycznia 2013 roku pod nazwą „Sojusz na rzecz zrównoważonego rozwoju. Promocja inwestycji uwzględniających potrzeby społeczeństwa i środowiska”. I mimo, że jest to już siódme spotkanie tego typu, to po raz pierwszy odbywa się w nowej formule integracyjnej, zrzeszającej państwa latynoamerykańskie w ramach CELAC (Wspólnoty Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów). Każda ze stron miała własne plany negocjacyjne. Unii Europejskiej zależało przede wszystkim dla utworzenia ram organizujących dalszą współpracę, a największą zawiedzioną ambicją Brukseli był brak porozumienia w sprawie umowy z Mercosur. Kontrowersyjnym dla części państw latynoamerykańskich, był zapis dotyczący ochrony prawnej inwestycji, co nawiązywało do ostatnich praktyki protekcyjnych w Argentynie, Boliwii i Wenezueli. W konsekwencji Szczytu doszło do podpisania dwóch dokumentów, Planu Działania 2013-2015 oraz Deklaracji z Santiago.

Podsumowanie

Realne efekty ustaleń ukażą działania realizowane w okresie poprzedzającym kolejny Szczyt, jednak w obecnej sytuacji gospodarczej, możliwość działań ograniczona jest znaczącymi cięciami wydatków po stronie europejskiej. Dlatego też, mimo optymistycznych zapowiedzi głównego chilijskiego dziennika „El Mercurio” o strategicznym sojuszu państw CELAC i UE na miarę XXI wieku [14], trudno spodziewać się spektakularnych sukcesów współpracy. Globalne ambicje zarówno UE, jak i Ameryki Łacińskiej nadal pozostają bowiem tylko ambicjami.

--- 

Przypisy:

[1] A.R. Hoffmann, The EU foreign policy towards Latin American Southern Cone States, Second Pan-European Conference Standing Group on EU Politics, Bolonia 24-26 czerwiec 2004, [URL: http://www.jhubc.it/ecpr-bologna/docs/227.pdf] dostęp: 25/07/2012

[2] C.M. Eakin, Historia Ameryki Łacińskiej. Zderzenie kultur, Kraków, 2009, s. 222-225

[3] K. Zajączkowski, Ameryka Łacińska w polityce Unii Europejskiej [w:] M.F. Gawrycki (red.), Ameryka Łacińska we współczesnym świecie, Warszawa 2006, s.270-271

[4] P. Borkowski, Partnerstwo z Ameryką Łacińską [w:] S. Parzymies (red.), Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 376

[5] K. Zajączkowski, Ameryka Łacińska …dz. cyt, s.272 

[6] M.L. Wiesebron, Co-operation between the European Union and Latin America: privileged relations? [w:] G. Jaramillo, Los nuevos enfoquesde la integración: más allá del nuevo regionalismo, Quito 2008, s. 237

[7] E. Durán, European Interests in Latin America, London 1985  s.13

[8] M.F. Gawrycki, Unia Europejska – Ameryka Łacińska i Karaiby. … dz. cyt., s.168-169

[9] G. Maihold, Relations Between Europe and Latin America: In Search of New Agendas and Formats, Real Instituto Elcano Working Paper 43/2007, 10/05/2007, s. 3

[10] M.F Gawrycki, Unia Europejska – Ameryka Łacińska i Karaiby. … dz. cyt.s.173

[11] C. Freres, J. A. Sanahuja, Study on Relations between the European Union and Latin America. New Strategies and Perspectives, ICEI, Madrid 2005, s. 1-3, 26-60

[12] G. Maihold, Relations Between Europe and Latin America.. dz. cyt., s. 5

[13] A. Dulska, VI Szczyt Unia Europejska - Ameryka Łacińska i Karaiby. Między sjestą a fiestą, Stosunki Międzynarodowe, 20/09/2010, [URL: http://stosunki.pl/?q=content/vi-szczyt-unia-europejska-ameryka-%C5%82aci%C5%84ska-i-karaiby-mi%C4%99dzy-sjest%C4%85-fiest%C4%85] dostęp: 30/07/2012

[14] cyt. za: Ambasada Rzeczpospolitej Polskiej w Santiago de Chile, 27/01/2013 [URL: http://santiagodechile.msz.gov.pl/pl/aktualnosci/santiago_polityczne__fotorelacja_] dostęp: 10/02/2013