Kryzysy XX wieku: Kryzys kas oszczędnościowo-pożyczkowych w USA

• kryzys
• subprime

W latach 80-tych bankowość w USA borykała się z ogromnymi problemami.  Kryzys kas oszczędnościowo-pożyczkowych (S&L) spowodował największą zapaść sektora od 1929 roku. Rachunki mówią o około 1500 bankach komercyjnych i około 1300 kasach oszczędnościowo-pożyczkowych, które upadły w latach 1980-1993. Korzenie systemu kas oszczędnościowo-pożyczkowych sięgają lat 30-tych XX-w., kiedy to wprowadzono je, aby pobudzić rynek nieruchomości na terenie Stanów Zjednoczonych. W tym samym czasie powstały również przepisy, mające określać zakres działalności owych kas, oraz regulator w postaci Federal Savings & Home Loan Banking Board (FSHLBB). Jednocześnie powołano do życia fundusz gwarancyjny, który miał zabezpieczać interesy osób powierzających im swoje pieniądze – był to Federal Savings and Loan Insurance Corporation (FSLIC). Kasy oszczędnościowo-pożyczkowe, działając na rynku hipotecznym, udzielały długoterminowych kredytów o stałej stopie procentowej. Fundusze na ten cel pochodziły z krótkoterminowych depozytów oszczędnościowych. Kasy zarabiały więc na różnicy oprocentowania pomiędzy wieloletnimi kredytami hipotecznymi (wyższe stopy procentowe), a krótkookresowymi depozytami (stopy niższe).

           

Przez prawie 20 lat po wojnie system ten działał bardzo sprawnie, przynosząc spore dochody, jednak sytuacja zmieniła się w roku 1966. Wtedy to działalność kas przestała być zyskowna z powodu wzrostu rynkowych stóp procentowych. Głównym powodem takiego stanu rzeczy były podwyżki oprocentowania depozytów, znacznie zmniejszające dochody kas, oraz wzrastająca inflacja. W tym samym roku Kongres uchwalił tzw. Regulację Q. Jej głównym celem było ograniczenie możliwości pozyskiwania depozytów przez główne banki, aby mniejsze instytucje, takie jak kasy oszczędnościowo-pożyczkowe, mogły otrzymać więcej środków finansowych. Regulacja ta była niewystarczająca i nie przyniosła spodziewanych efektów, gdyż stopy oprocentowania depozytów w kasach były znacznie mniejsze niż rynkowe stopy procentowe. Główną przyczyną tak dużych kłopotów kas był brak zróżnicowania źródeł zysku. Zaangażowanie wyłącznie na jednym obszarze, jakim był rynek nieruchomości, powodowało dużą podatność na zmienność tego konkretnego rynku.

          

 

W 1980 roku przyjęto akty prawne mające na celu deregulację sektora bankowego –Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act oraz Garn-St. Germain Depository Institutions Act z 1982 roku. Prawa te stanowiły, iż kasy mogą angażować swoje środki w inne formy działalności finansowej poza kredytami hipotecznymi i depozytami – od tej pory wolno im było udzielać kredytów osobom fizycznym, kredytów hipotecznych pod zastaw nieruchomości przedsiębiorstw oraz kredytów pod zastaw papierów wartościowych emitowanych przez firmy. W momencie pisania owej ustawy nie przewidziano jednak, że kasy, do tej pory nastawione na kredyty hipoteczne i depozyty, nie będą mieć potrzebnego doświadczenia i kadr niezbędnych do prowadzenia tak rozległej działalności. To z kolei przyczyniło się do powstania pod koniec lat 80-tych kryzysu związanego ze złą jakością kredytów. Niepokojącą tendencją był fakt, iż aktywa kas uwzględniano w sprawozdaniach finansowych po cenie nabycia oraz nie tworzono rezerw potrzebnych by chronić się przed ryzykiem wahań stóp procentowych. Prowadziło to do zatajania przed regulatorami, właścicielami, menedżerami i wierzycielami wartości netto kas, czyli do tzw. „kreatywnej” księgowości.

         

Nadzór nad kasami w postaci FSHLBB również przyczynił się do zaistniałej sytuacji. Prowadzono bowiem szeroką politykę pobłażliwości, opierającą się na obniżonych wymogach finansowych oraz mniej restrykcyjnych zasadach rachunkowych. Dodatkowym czynnikiem wpływającym na pobłażliwość regulatora były cięcia kadrowe, które dotknęły FSHLBB. Fundusz gwarancyjny w postaci FSLIC stworzył natomiast specjalne certyfikaty dla kas mające na celu zwiększenie ich funduszy własnych. Wszystkie te działania w teorii miały zapobiec upadłościom kas, lub też możliwie je zminimalizować oraz w dużym stopniu poprawić zaufanie dla tego sektora finansowego.  

           

Koniec 1982 roku przyniósł obniżki i stabilizację stóp procentowych. Bardziej palącym problemem stały się złej jakości kredyty. W 1985 roku FSHLBB postanowiło zapobiec alarmująco szybko rosnącej ilości niewypłacalnych kas i ich kolosalnym stratom i wprowadzono program Management Consignment. Na jego mocy do zarządu kas dołączali powołani przez FSHLBB menadżerowie, by następnie, po pewnym okresie przejściowym, sprzedać lub zupełnie zlikwidować niewypłacalne kasy. Jak się niedługo potem okazało, kryzys był na tyle poważny, że spowodował niewypłacalność całego funduszu gwarancyjnego FSLIC na początku 1987 roku - w grudniu 1986 roku strata FSLIC wynosiła 3 mld USD. Sytuacja stała się bardzo poważna, więc Kongres przegłosował ustawę Competitive Equality Banking Act, która przeznaczała 10,8 mld USD na dokapitalizowanie funduszu.

        

W roku 1988 restrukturyzacji potrzebowało około 300 niewypłacalnych kas. Rząd USA zdając sobie sprawę, iż potrzebne będą do tego celu ogromne fundusze – około 300 mld USD – wprowadził w 1989 roku Financial Institution Reform Recovery and Enforcement Act (FIRREA).  Ustawa zawierała zapisy o konieczności specjalizowania się kas jedynie w pożyczkach hipotecznych oraz o zaniechaniu polityki pobłażliwości ze strony regulatora jakim był FSHLBB. Co więcej, wprowadzono ścisłe wymogi kapitałowe dla kas, identyczne jak dla banków komercyjnych. Przy okazji rozwiązano fundusz FSLIC a na jego miejsce powołano Savings Association Insurance Fund (SAIF). Dla spłacenia obligacji gwarantowanych przez FSLIC powołano również do życia Resolution Trust Corporation (RTC). Nowy twór otrzymał na przejęcie i zlikwidowanie lub połączenie 350 niewypłacalnych kas 50 mld USD. Dalszym krokiem było rozwiązanie FSHLBB i zastąpienie jej biurem Office for Thrift Supervision (OTS), które znajdowało się pod zwierzchnictwem Sekretarza Skarbu.

           

Akt FIRREA pozwolił bankom komercyjnym na nabywanie również zdrowych i wypłacalnych kas. Powrócono do sztywnego trzymania się przez Kasy jednego sektora – kredytów hipotecznych. Twórcy ustawy byli bowiem świadomi, iż poprzednia dywersyfikacja skończyła się ogromnymi problemami związanymi z brakiem doświadczonych i wyszkolonych kadr.

           

W okresie 1980-93 kryzys uderzył również w około 1500 banków komercyjnych, z których w przybliżeniu 25% znajdowało się w Teksasie. Powodem tego stanu rzeczy była koncentracja kredytów w sektorze energetycznym, przy zabezpieczaniu ich na rynku nieruchomości. Spadek cen paliw i nieruchomości doprowadził do gwałtownego wzrostu ilości złych długów w ich portfelach kredytowych.            

           

Reasumując, przyczyną kryzysu kas oszczędnościowo-pożyczkowych była koncentracja działalności na rynku nieruchomości i silny wpływ wahań stóp procentowych. Wzrastające stopy doprowadziły do zredukowania zabezpieczeń długoterminowych kredytów hipotecznych. Ważnym czynnikiem były również działania nadzoru, który narzucał kasom i innym instytucjom finansowym ograniczenia utrudniające dostosowanie się do zmieniających się potrzeb klientów jak i warunków rynkowych.            

           

W przypadku zaistnienia kryzysu bankowego pojawia się pytanie o powody jego powstania oraz dlaczego banki są tak podatne na zawirowania. Możliwe są dwie odpowiedzi. Pierwszą może być niedocenianie przez kierownictwo instytucji finansowej prawdopodobieństwa wystąpienia kryzysu. Drugą jest sytuacja, w której kierownictwo, mimo świadomości możliwości zaistnienia szoku, jest skłonne przyjąć politykę narażenia banku na groźbę niewypłacalności w imię zysku, który ten hazard może przynieść.

           

Przez ponad 20 lat po II wojnie światowej upadłości banków i innych instytucji finansowych zdarzały bardzo rzadko i były w większości skutkiem dużych oszustw i fałszerstw. Zrodziło to błędne i zgubne w skutkach (jak się potem okazało) przekonanie, iż są to zdarzenia niezwykłe, a prawdopodobieństwo ich wystąpienia jest znikome. To z kolei rzutowało na sposobie podejmowania decyzji przez kierownictwo. Często występujące wstrząsy finansowe nie są dla banków zagrożeniem, gdyż mają one zarówno potrzebną wiedzę i środki aby zabezpieczyć się przed możliwymi stratami tworząc odpowiednie rezerwy. Niedostrzeganie możliwości wystąpienia krachu zostało nazwane „katastrofalną krótkowzrocznością”. W połączeniu z zaistnieniem „instynktu stadnego”, czyli podobnym działaniem większości graczy prowadzi do fatalnych skutków. Bankier, który podejmuje ryzykowną decyzję może się usprawiedliwić, iż pozostali również działają podobnie. Daje to pozorne dowody słuszności postępowania bankiera. Najlepszym opisem takiej sytuacji jest cytat Johna Maynarda Keynesa:

           

„Solidny bankier niestety to nie ten, który przewiduje niebezpieczeństwo i unika go, ale ten, który gdy jest rujnowany, to jest rujnowany w konwencjonalny sposób wraz z innymi kolegami bankierami, tak aby nikt nie mógł go obwiniać.”

 

Podstawowym błędem amerykańskiego nadzoru bankowego w latach 80-tych był brak identyfikacji instytucji szczególnie silnie narażonych na krach. Drugą kwestią była powszechna wśród bankierów świadomość, iż nadzór bankowy nie może ani zlikwidować wszystkich niewypłacalnych banków ani też surowo ich zdyscyplinować. Władze były w stanie jedynie łagodzić wpływ wstrząsów na rynkach finansowych na pojedyncze banki tak, aby chronić system bankowy jako całość. „Siatka bezpieczeństwa” sprawdzała się więc dosyć dobrze, jednak powodowała zarówno u władz banków jak i deponentów tendencję do dużego ryzyka. Był to swoisty rodzaj hazardu moralnego, gdzie pewność ubezpieczenia powodowała brak troski o zapobieganie ryzyku, a nawet je potęgowała. Rozluźnienie zabezpieczeń dodatkowo powodowało, że przesadnie ryzykowna działalność mogła wydawać się szczególnie zyskowna. Pozorna wysoka dochodowość banku mogła utrudniać efektywność działań nadzoru, nie ma bowiem zwykle tendencji do dyscyplinowania wysoko dochodowych banków.

 

W momencie zaistnienia kryzysu ujawniła się następna bolączka objawiająca się w tym, iż Rezerwa Federalna, zamiast pomagać bankom wypłacalnym, ale niepłynnym, udzielała pożyczek bankom, które dawno stały się niewypłacalne. Z pomocą zwlekano więc aż do momentu, kiedy potrzebna była interwencja państwa, aby uratować zobowiązania wobec nieubezbieczonych deponentów i kredytodawców. „Siatka bezpieczeństwa” spowodowała więc paradoksalnie zamiast wzrostu bezpieczeństwa systemu finansowego sytuację, w której bankierzy wiedzieli, że państwo i tak w nagłym przypadku będzie ratować system przed upadkiem.  
 

Źródła: 

• R. Herring Banking disasters: causes and prevention, Financial Times – Mastering Finance 12, 28 lipca 1997r.

 

• http://www.erisk.com/Learning/CaseStudies/USSavingsLoanCrisis.asp           [26.02.2008]

 

• http://useconomy.about.com/od/grossdomesticproduct/p/89_Bank_Crisis.htm [26.02.2008]

 

• J. Majewska, B. Zdanowicz Bankowy kryzys lat 80-tych w USA
  dostępne przez: http://www.nbportal.pl/library/pub_auto_B_0100/KAT_B4839.PDF [26.02.2008]