Bogumił Termiński: Polityka audiowizualna w systemie prawnym Unii Europejskiej

• telewizja
• _gospodarka
• _pe24
• _short_ue_komisja
• _ue

Postępujący od połowy lat osiemdziesiątych XX wieku rozwój satelitarnych technik przenoszenia obrazu i dźwięku w decydującym stopniu wpłynął na rozwój międzynarodowego rynku usług audiowizualnych w Europie Zachodniej. Rynek medialny stanowi obecnie istotny fragment sektora usług każdego z państw członkowskich Unii Europejskiej. Szczególny wzrost pozycji i oddziaływania mediów audiowizualnych możemy zaobserwować w ciągu ostatniej dekady. 

Obrazowym wskaźnikiem uwidaczniającym zakres oddziaływania mediów audiowizualnych na życie przeciętnego obywatela Unii Europejskiej jest fakt, iż ponad 96 procent gospodarstw domowych UE posiada odbiornik radiowy lub telewizor, ponad 90 procent zaś obydwa z tych nośników przekazu. Radio, telewizja i internet stanowią obecnie główne źródła informacji, dialogu politycznego oraz kulturowej identyfikacji społeczeństw UE. Wzrost znaczenia media te zawdzięczają postępującej dynamice rozwoju nowych technologii przenoszenia dźwięku i obrazu (np. telewizja cyfrowa, obecnie również radio i telewizja internetowa) oraz rozwojowi technologicznemu w dziedzinach pokrewnych (telekomunikacja, technologie informacyjne).

Zauważyć należy, iż podstawowe rozwiązania prawne dotyczące systemu audiowizualnego Unii Europejskiej wykształciły się stosunkowo niedawno. Telewizja do niedawna stanowiła medium o charakterze stricte wewnętrznym ( narodowym). Dopiero postęp w dziedzinie technologii przenoszenia dźwięku i obrazu wymusił niektóre przyjęte i aktualnie stosowane rozwiązania prawne. Jako zjawisko o charakterze narodowym przekaz telewizyjny regulowany był do niedawna głównie na poziomie krajowym. Prawo stanowione Unii Europejskiej ma w tej dziedzinie jedynie komplementarny charakter. Podkreślić należy ponadto wyraźne odrębności charakteru regulacji prawnych odnoszących sie do mediów audiowizualnych w zestawieniu z analogicznymi regulacjami dotyczącymi mediów drukowanych. Prawo mediów drukowanych powinno dążyć do zapewnienia niezależności edytorów, podczas gdy podstawowy cel prawa regulującego przekaz audiowizualny stanowić powinna ochrona zasad pluralizmu.

Traktat rzymski z 1957 roku nie zawiera szczegółowych uregulowań odnoszących się do tej dziedziny współpracy międzynarodowej. Inicjatywy w tym zakresie zaczęły pojawiać się w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych XX wieku. Istotnym postępem w tym procesie było wydanie w 1984 roku przez Komisję Europejską Zielonej Księgi w sprawie utworzenia wspólnego rynku dla nadawanych programów. W rok później doszło do wydania Białej Księgi w sprawie utworzenia wspólnego rynku mediów audiowizualnych. Kolejny istotny dokument kształtujący politykę audiowizualną Wspólnot Europejskich stanowiła przyjęta przez Radę Europejską w 1989 roku dyrektywa 89/552 o Telewizji bez granic. Przewidywała ona postępującą liberalizację zasad przepływu programów radiowych i telewizyjnych pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnot . Rozwinięcie tendencji zainicjowanej w dyrektywie Telewizja bez Granic znalazło wyraz w art. 128 Traktatu z Maastricht. Stwierdza on, iż celem podejmowanych przez Wspólnotę działań powinno być propagowanie współpracy audiowizualnej pomiędzy jej członkami.

Podpisany w październiku 1997 roku Traktat Amsterdamski stanowi kolejny wkład w budowę polityki audiowizualnej UE. Zawiera on protokół dotyczący systemu publicznego nadawania programów w państwach członkowskich. Dokument te przypisuje szczególną rolę mediom publicznym. Zgodnie z jego brzmieniem mają one szczególną rolę w rozwoju demokracji, zaspakajaniu dostępu do kultury a także propagowaniu dywersyfikacji oraz pluralizmu kulturowego w środkach komunikowania masowego. Każde spośród państw członkowskich może samodzielnie ustalić środki i metody finansowania mediów publicznych, pod warunkiem, iż nie powoduje to niekorzystnych dla poszczególnych nadawców warunków nierównej konkurencji i w jak najlepszym stopniu służy zapewnieniu interesu publicznego.

Unia Europejska zwraca również uwagę na wzajemne przenikanie i wpływ na siebie poszczególnych środków masowego przekazu. Wydana przez Komisję Europejską w końcu 1997 roku Zielona Księga o konwergencji stwierdza, iż wzajemne przenikanie się sektora audiowizualnego z pokrewnymi technologiami komunikowania masowego ( np. informatycznymi, telekomunikacyjnymi) stanowi szansę na dynamiczny postęp gospodarczy i technologiczny, tworzenie nowych stanowisk pracy oraz zachowanie różnorodności kulturowej społeczeństw.

Aktualne regulacje prawne dotyczące wewnętrznego rynku rynku usług audiowizualnych w UE

Świadczenie usług audiowizualnych podlega regułom o swobodzie przepływu usług zapisanym między innymi w Traktacie o Wspólnotach Europejskich. Pod koniec lat osiemdziesiątych Komisja Europejska stwierdziła jednak, iż reguła ta w odniesieniu do usług audiowizualnych bywa naruszana w bezpośredni lub pośredni sposób. Analogiczna sytuacja dotyczyła uregulowań wewnętrznych dotyczących swobody świadczenia usług audiowizualnych na rynkach krajowych. W efekcie Wspólnoty Europejskie podjęły intensywny proces harmonizowania wewnętrznych regulacji dotyczących swobody świadczenia usług audiowizualnych na rynkach krajowych.

Aby zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości, oraz w celu wsparcia mocno spolaryzowanego ekonomicznie sektora usług audiowizualnych Komisja Europejska wydała tak zwaną Dyrektywę o telewizji bez granic ( Dyrektywa 89/522/EWG Rady z 3 października 1989 r.).

Regulacja ta wraz z dyrektywą nowelizującą z 1997 roku stanowi najistotniejszy w tej dziedzinie akt wspólnotowego prawa wtórnego. Postanowienia dyrektywy gwarantują swobodny odbiór oraz retransmisję programów telewizyjnych w państwach członkowskich Unii. Zapewnia ona nadawcom korzystającym z technologii kablowych i satelitarnych wolność nadawania i odbioru bez ograniczeń na całym obszarze Unii Europejskiej. Nadawca podlega kontroli państwa z obszaru którego nadawana jest transmisja telewizyjna. Państwo posiada prawo do nakładania na nadawcę pewnych ograniczeń wynikających ze specyfiki narodowych uwarunkowań kulturowych jak również z zasad nadawania programów telewizyjnych przeznaczonych dla widzów najmłodszych.

Obok wprowadzonej w dyrektywie zasady wolnego obiegu programów audiowizualnych wprowadza ona również standardy jakości mające dotyczyć wyprodukowanych w Europie programów telewizyjnych. Zgodnie z dyrektywą wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek ustanowić odpowiednie procedury prawne umożliwiające każdemu obywatelowi wspólnoty wystąpienie do odpowiednich organów sądowych w celu wyegzekwowania postanowień zawartych w dyrektywie. Istotnym postanowieniem dyrektywy jest zawarte w niej prawo do odpowiedzi przysługujące osobie której dobre imie zostało naruszone przez podanie w programie telewizyjnym nieprawdziwych informacji. W wyniku zaistnienia takiej sytuacji nadawca ma obowiązek udostępnienia osobie poszkodowanej czasu antenowego bądź wyemitowania stosownego sprostowania. Znaczący fragment dyrektywy odnosi się również do promocji kultury europejskiej, co służyć ma budowaniu poczucia zbiorowej tożsamości mieszkańców naszego kontynentu.

Zgodnie z dyrektywą produkcje europejskie stanowić mają przynajmniej połowę czasu antenowego w telewizjach publicznych. Postuluje się także udzielanie szerokiego wsparcia finansowego producentom niezależnym. Właściwa realizacja zapisanych w dyrektywie postanowień bez wątpienia mieć będzie istotny wpływ na umacnianie poczucia więzi narodowej a także ogólnoeuropejskiej tożsamości obywateli Unii, zwłaszcza w kontekście jej poszerzenia o kraje Europy Środkowo- Wschodniej, których dorobek kulturowy jest stosunkowo mało znany w większości państw „starej Unii”. Rozpatrując dyrektywę na gruncie kontekstu prawnego warto stwierdzić, iż jej zasięg obowiązywania ogranicza się do transmisji transgranicznych w ramach UE oraz do transmisji przeznaczonych do wyłącznego odbioru w państwach nie należących do UE. Usługi telewizyjne o charakterze wewnątrzkrajowym nie podlegają zatem dyrektywie i mogą być regulowane przez państwa w odmienny sposób.

Istotnym osiągnięciem dyrektywy o telewizji bez granic było powiązanie kwestii rozwoju europejskiego rynku audiowizualnego z obowiązkiem zapewnienia obywatelom Unii wolności słowa a także wolnego dostępu do informacji. W tym kontekście istotne znaczenie ma fakt znaczącego rozwoju technologii subskrypcyjnych. Znajduje to wyraz w prawie telewizji komercyjnych do nabywania wyłącznych praw do transmisji szczególnie istotnych wydarzeń sportowych bądź w zakupie wyłącznych praw do emisji powszechnie oczekiwanych i przyciągających przed ekrany nowości filmowych. Brak odpowiednich regulacji w tym zakresie oznaczałby nierzadko dyskryminację telewidzów mających dostęp wyłącznie do stacji publicznych. Państwa członkowskie mają obowiązek ochrony interesów ogółu nawet w wypadku ograniczenia wolności jednostek ( w tym przypadku telewizji komercyjnych).

W wyniku dynamicznego rozwoju technologii subskrypcyjnych państwa uznały, iż w interesie obywateli leży powszechny dostęp do najważniejszych wydarzeń sportowych i kulturalnych, w znaczący sposób ograniczany poprzez zakup praw do transmisji najatrakcyjniejszych programów przez stacje prywatne. Dlatego stwierdzono, iż musi zostać ograniczona wolność decyzyjna pierwotnych właścicieli praw do programów audiowizualnych. Właścicieli takich zobowiązano do sprzedaży szczególnie ważnych społecznie programów telewizyjnych wyłącznie wcześniej zidentyfikowanym operatorom o bezpłatnym i ogólnonarodowym charakterze. Przykład ten uwidacznia zjawiska zachodzące również w innych dziedzinach aktywności UE polegające na ograniczaniu wolności konkurencji na rzecz ochrony zasadniczych wartości społecznych. Zakres regulacji przewidzianych w tym temacie w Dyrektywie o telewizji bez granic rozszerzony został w dyrektywie nowelizującej przyjętej w 1997 roku. Wprowadza ona nową kategorię programów audiowizualnych: tzw. programy o zasadniczym znaczeniu dla społeczeństwa oraz ustanawia normy regulujące transmisję tychże programów. Państwa członkowskie mogą corocznie określać liczbę materiałów audiowizualnych których społeczna dostępność nie może być ograniczana i powinna być transmitowana przez nadawców publicznych. Do 2006 roku jedynie pięć państw członkowskich UE skorzystało z przysługującego im w tej kwestii uprawnienia. Wszystkie przypadki wykorzystania tego uprawnienia dotyczyły transmisji wielkich wydarzeń sportowych.

Dyrektywa poprzez swoje zapisy dokonała znaczącego wzmocnienia europejskiego systemu audiowizualnego. Zapisy dokumentu nałożyły na nadawców publicznych i komercyjnych obowiązek transmisji określonej ilości produkcji europejskich, w szczególności niezależnych. Zapis ten obok regulacji związanych z ochroną widzów młodocianych oraz prawem do odpowiedzi osoby której prawa oraz dobre imie zostało naruszone w transmisji telewizyjnej stanowi, w mojej ocenie, jedną z najistotniejszych regulacji dyrektywy o telewizji bez granic. Gorzej natomiast wygląda kwestia jej praktycznej realizacji w większości państw UE.

Działania podejmowane na rzecz wsparcia mediów europejskich

Media europejskie poza regulacjami prawnymi wymagają podejmowania zdecydowanego wsparcia ze strony instytucji Unii Europejskiej. Konieczność ta związana jest z groźbą zminimalizowania roli europejskiej produkcji filmowej i telewizyjnej w konfrontacji z niezwykle ekspansywnym amerykańskim przemysłem medialnym. W latach osiemdziesiątych frekwencja w kinach na filmach europejskich spadła z 600 do 100 milionów widzów rocznie. Równocześnie produkcje amerykańskie osiągnęły i utrzymały frekwencję roczną na poziomie 450 milionów widzów rocznie. Przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych badania preferencyjne europejskich telewidzów wykazują jednak, iż bardzo chętnie oglądane są programy krajowe, a przy ich odpowiednio wysokim poziomie nawet chętniej niż analogiczna produkcja rodem z USA. Badania te dobitnie pokazują, iż lepszym na dłuższą metę rozwiązaniem niż tworzenie sztucznych kwot programowych jest wspomaganie przedsięwzięć mających na celu polepszanie warunków tworzenia i promocji atrakcyjnej europejskiej produkcji telewizyjnej i filmowej.

Funkcjonując w warunkach ostrej konkurencji z produkcjami amerykańskimi europejski system audiowizualny wymaga silnego wsparcia ze strony legislatywy wspólnotowej. Istotną formę tego rodzaju wsparcia stanowić powinny fundusze pomocowe o różnym charakterze. Duże znaczenie dla zabezpieczenia środków finansowych na realizację europejskich produkcji filmowych ma Fundusz Gwarancyjny powołany przy współpracy Komisji Europejskiej. Oferuje on instytucjom finansowym sektora prywatnego gwarancje pozwalające im bezpieczniej włączyć się w realizację produkcji audiowizualnych. Według przewidywań dzięki istnieniu Funduszu Gwarancyjnego będzie można wyprodukować około 500 filmów kinowych i ponad 200 produkcji telewizyjnych. W ten sposób swym działaniem obejmie on około 30 procent koprodukcji europejskich. Podejmowane w ramach funduszu działania znacząco wzmocnią również pozycję wytwórni filmowych i firm producenckich. Działający skutecznie fundusz, po jego pełnym wdrożeniu, miałby szansę stać się jednym z istotnych elementów wspierających europejską tożsamość kulturową.

Wobec długo przeciągających się rozmów konsultacyjnych pomiędzy Komitetem Ekonomiczno- Społecznym i Parlamentem Europejskim opóźniało się wdrażanie mechanizmów funkcjonowania funduszu. Najważniejszym obecnie funduszem wspierania przemysłu audiowizualnego skonstruowanym na poziomie europejskim jest program MEDIA. Przyczyną jego powstania jest uwidaczniający się od początku lat osiemdziesiątych drastyczny spadek europejskiej produkcji filmowej oraz problemy z jej dystrybucją na poziomie ponadnarodowym. Program został wprowadzony eksperymentalnie w 1987 roku. Był on poprzedzony szerokimi pracami konsultacyjnymi prowadzonymi z przedstawicielami ryku medialnego. Jego pełne uruchomienie nastąpiło decyzją Rady w grudniu 1990 roku. Czas trwania programu miał obejmować lata 1991- 1995. Podstawowym celem jego funkcjonowania było pomocnicze włączenie się do różnych etapów prowadzonej przez producentów audiowizualnych działalności. Program ten miał zasadniczo obejmować pomoc przy wszystkich etapach realizacji filmu z wyjątkiem fazy produkcyjnej. W praktyce więc koncentrował swe działania na fazie przedprodukcyjnej i postprodukcji- związanej z dystrybucją gotowego produktu.

Główną funkcją działania programu było tworzenie specjalistycznych podprogramów i zapewnienie realizacji założonych w nich celów. Program ten był funkcjonalnie powiązany z funduszem Eurimages (European Cinema Support Fund) Rady Europy, który udzielał mu wsparcia finansowego. Najistotniejszy efekt realizacji programu stanowiło zwiększenie aktywności kin. Z przedstawionego w 1994 roku raportu wynikało, iż liczba sal kinowych w krajach UE wzrosła o prawie pół tysiąca. Udało się także zahamować niekorzystną tendencję spadkową liczby filmów pełnometrażowych produkowanych w krajach Unii.

Pozytywne oceny programu MEDIA wpłynęły na podjęcie decyzji o jego kontynuacji w postaci programu MEDIA II, który rozpoczął funkcjonowanie w 1996 roku. Został on podzielony na dwie zasadnicze części: Szkolenie oraz Rozwój i Dystrybucja. Wszystkie projekty których realizacja miała być oparta na udzielanej przez program pomocy finansowej były oceniane przez niezależne grupy eksperckie, składające sie z przedstawicieli poszczególnych państw. Do podstawowych założeń programu należało podniesienie konkurencyjności europejskiego przemysłu audiowizualnego oraz stworzenie warunków rozwoju wszelkich działań w tej dziedzinie. Realizacja programu obejmowała trzy obszary działalności: kształcenie zawodowe, przygotowywanie wstępnej fazy produkcji audiowizualnych a także dystrybucję filmów kinowych i telewizyjnych. Działania prowadzone w ramach programu MEDIA II w znaczącym stopniu przyczyniły się do poprawy konkurencyjności kinematografii europejskiej w zestawieniu z produkcjami amerykańskimi, oraz spowodowały znaczący w porównaniu z poprzednim okresem wzrost liczby realizowanych filmów. Warto przytoczyć, iż tylko w pierwszym roku realizacji projektu przy jego udziale wyprodukowano oraz dokonano dystrybucji ponad 400 obrazów telewizyjnych i kinowych.

Kolejnym realizowanym w ostatnich latach projektem obejmującym swym zasięgiem również szeroko rozumianą sferę usług audiowizualnych jest program Info 2000. Projekt pilotażowy tego programu został uruchomiony decyzją Komisji Europejskiej w 1998 roku. Podstawowym celem projektu było podjęcie działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego poprzez realizację czterech zasadniczych haseł. Postulowano w nich między innymi: aktywizację środowisk finansowych czy zwiększenie inwestycji w rozwój nowych technologii. Program Info 200 zawierał dziesięć podprogramów z których dwa mają istotne znaczenie dla rozwoju rynku audiowizualnego UE. Pierwszy z nich; TV Files IPR, miał na celu podwyższenie jakości a także zwiększenie różnorodności europejskich programów telewizyjnych. Równie istotną funkcję miał w założeniu pełnić drugi z podprogramów Info 2000- PRISAM. Jego funkcje stanowiło uproszczenie systemów przepływu informacji na temat produkcji filmowych, telewizyjnych i multimedialnych tworzonych w państwach UE. Poprzez ułatwienie przepływu podstawowych informacji o wytworzonych programach miał on również upraszczać postępowania dotyczące udostępniania praw do dzieł audiowizualnych. Dotychczasowe systemy przepływu informacji o udostępnianiu praw do produkcji telewizyjnych czy filmowych są w państwach europejskich niekompletne i nie mają charakteru ponadnarodowego. Oceniający rezultaty programu Info 2000 raport z lipca 2000 roku stwierdził, iż udało się zrealizować znaczącą większość jego pierwotnych założeń.

Kolejnym projektem w ramach którego realizowane były zadania mieszczące się w ramach polityki audiowizualnej był realizowany w latach 2000- 2004 program Culture 2000. Kontynuował on działalność programów wspierających aktywność kulturalną i artystyczną w ramach państw UE ( Raphael, Ariane, Kaleidoscope ). Koncentrował się on głównie na rozwoju międzynarodowego dialogu kulturowego oraz wspieraniu działań na rzecz różnorodności kulturowej Europy. Projektem Unii Europejskiej, którego realizacja została już zakończona, był program MEDIA Plus. Jego realizacja w latach 2001- 2005 w znacznej mierze była kontynuacją programów MEDIA i MEDIA II. Głównym zadaniem programu było, na podstawie doświadczeń poprzednich programów, wspieranie europejskiego systemu audiowizualnego. Miał on na celu między innymi zachęcanie profesjonalistów z branży filmowej do podejmowania różnego typu szkoleń. Służyć one miały podnoszeniu poziomu kompetencji twórców, a tym samym zwiększaniu konkurencyjności tworzonych programów na rynku międzynarodowym. Ponadto program służył zapewnianiu pomocy finansowej niezależnym przedsiębiorstwom przeznaczonej na rozwój nowych projektów fabularnych, dokumentalnych, animowanych, multimedialnych i innych. Istotną funkcją programu było również wspieranie dystrybucji dzieł filmowych i programów audiowizualnych oraz pomoc w ich promocji na rynku europejskim. Program MEDIA Plus świadczył również pomoc organizacyjną i promocyjną europejskim festiwalom filmowym.

Oceniając realizację tego programu należy zwrócić uwagę na fakt, iż dysponował on znacznie większymi środkami finansowymi niż dwa poprzedzające go programy realizowane w ramach UE. Ponadto obejmował on dużo szerszy zakres działań mających na celu wzmocnienie europejskiego rynku audiowizualnego. Sukces w realizacji większości przyjętych w nim założeń stanowi, w mojej ocenie, pochodną zarówno wykorzystania doświadczeń poprzednich programów jak również wzrostu uwagi jaką w ostatnich latach kieruje Unia Europejska na rozwój sektora audiowizualnego państw członkowskich. Wypada mieć nadzieję że podejmowane w ramach UE działania z biegiem czasu będą obejmowały coraz więcej aspektów współpracy audiowizualnej i w rezultacie w znaczący sposób wpłyną na rozwój jakości i konkurencyjności europejskich produkcji telewizyjnych i filmowych.

Bibliografia

1. Barcz J., Prawo Unii Europejskiej, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, 2004

2. Collins R., Media and Identity in Contemporary Europe. Consequences of Global Covergence, Intellect Books, 2002

3. Krzysztofek K., Rozwój społeczeństwa informacyjnego w Polsce- uwarunkowania, perspektywy, rekomendacje, Transformacje, nr 1(4), 1997

4. Kuźniak B. Capik A., Traktat Amsterdamski. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck , 2001

5. Sarikakis K., Media and Cultural Policy in the European Union, Rodopi, 2007

6. Szewczyk M. K., Polityka audiowizualna: Unia Europejska – Polska, UKIE, 2002