Damian Suchojad: Chorwacja i UE

• chorwacja
• integracja europejska
• rozszerzanie ue
• _pe24

Chorwacja jest krajem, którego społeczeństwo, w przeciwieństwie do obecnych członków UE, ma świeżo w pamięci obraz wojny. Przyszłe członkostwo w Unii jest postrzegane jako przysłowiowa „kropka nad i” dla państwowości Chorwacji i jej międzynarodowego uznania. Być może dlatego jest tam szeroki konsensus polityczny co do członkostwa w UE a w zespole negocjacyjnym znajdują się również przedstawiciele opozycji.

I.  Historia integracji Chorwacji z UE [1]

Ramy polityczne integracji Chorwacji z UE

Chorwacja uzyskała pełną suwerenność w ramach swojego terytorium 1 stycznia 1998 r. po trwającej od 1991 do 1995 roku wojnie. Już maju 1999 r. Komisja Europejska zaproponowała podstawowe elementy swojego zaangażowania w regionie Bałkanów Zachodnich [2] – Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (PSS). Szczyt w Zagrzebiu  (24 listopada 2000 r.) przypieczętował ten Proces poprzez uzyskanie zgody krajów regionu, w Deklaracji Końcowej, na jego cele i warunki. PSS wspiera rozwój krajów Bałkanów Zachodnich i przygotowuje do przyszłego członkostwa w UE poprzez połączenie trzech typów instrumentów: Układy o Stabilizacji i Stowarzyszeniu, autonomiczne środki handlowe oraz wsparcie finansowe. Podstawowe znaczenie dla PSS ma współpraca regionalna.

W maju 2003 r. Komisja Europejska zaproponowała w swoim komunikacie „Zachodnie Bałkany a integracja europejska” wzbogacenie unijnej polityki w stosunku do regionu o elementy procesu rozszerzenia, podkreślając ostateczny cel jakim ma być powiększenie UE o Zachodnie Bałkany.

Rada Europejska w Salonikach (19-20 czerwca 2003 r.) potwierdziła europejskie perspektywy Bałkanów Zachodnich, poparła PSS jako polityczne ramy ich drogi do przyszłego członkostwa oraz Agendę z Salonik. Ta ostatnia ma na celu wzmocnienie PSS tak aby mógł on lepiej sprostać nowym wyzwaniom. Rada zainicjowała Partnerstwa Europejskie z krajami Bałkanów Zachodnich, które identyfikują krótko- i długoterminowe priorytetowe zadania jakie powinny być realizowane przez poszczególne kraje. Szczyt UE – Bałkany Zachodnie w Salonikach (21 czerwca 2003 r.) stał się okazją do oceny trzech lat pracy nad odbudową stabilności, demokracji i gospodarki we wszystkich krajach regionu a jego rezultatem było dalsze wsparcie dla Agendy z Salonik.

{mospagebreak} 

1. Traktatowe stosunki UE – Chorwacja (Układ o Stabilizacji i Stowarzyszeniu)

Chorwacja była drugim krajem, który podpisał z UE  Układ o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (29 października 2001 r.). Układ ten wszedł w życie 1 lutego 2005 r. i jest kluczowym elementem unijnego Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia. Od stycznia 2002 r. stosowano Przejściowy Układ o handlu i sprawach związanych z handlem.

Układ o Stabilizacji i Stowarzyszeniu był pierwszą umową o tak szerokim zakresie podmiotowym między Wspólnotami i krajami członkowskimi, po jednej stronie, a Chorwacją po drugiej stronie. Podobnie jak układy stowarzyszeniowe z poprzednimi krajami członkowskimi stanowi on traktatowe ramy stosunków między UE a Chorwacją aż do czasu akcesji.

Układ obejmuje obszary takie jak:
- dialog polityczny;
- współpraca regionalna;
- cztery wolności, wraz z utworzeniem strefy wolnego handlu do 2007 r. na produkty przemysłowe i większość produktów rolnych;
- zbliżenie prawa Chorwackiego do unijnego aquis, wliczając w to szczegółowe zasady w takich dziedzinach jak konkurencja własność intelektualna i zamówienia publiczne,
- szeroka współpraca we wszystkich politykach UE, włączając w to obszar Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo.

Zapisy dotyczące handlu w Układzie są asymetryczne na korzyść Chorwacji. To znaczy, UE przyznała Chorwacji nieograniczony bezcłowy dostęp do swojego rynku dla prawie wszystkich produktów z wyjątkiem cielęciny, produktów rybnych i wina, dla których utrzymano kwoty. Chorwacja natomiast stopniowo znosiła ograniczenia celne  na produkty przemysłowe do 2007 r. Także cła na nieprzetworzone i przetworzone produkty rolne i rybne są zmniejszane. Podobnie jak wcześniej w przypadku Polski asymetria ta nie zapobiegła znacznemu deficytowi handlowemu Chorwacji w handlu z UE.

Pełne wdrożenie Układu o Stabilizacji i Stowarzyszeniu pomoże Chorwacji w przygotowaniach do członkostwa w UE. Jednocześnie, postępy w integracji będą również zależne od wypełniania przez Chorwację zobowiązań Układu. Komisja będzie kontynuować pomoc dla Chorwacji we wdrażaniu Układu za pośrednictwem pomocy technicznej i finansowej.

2. Wniosek o członkostwo i AVIS Komisji – kwiecień 2004 r.

Chorwacja złożyła wniosek o członkostwo w UE 21 lutego 2003 r. a w kwietniu 2003 r. Rada poprosiła Komisję Europejską o przygotowanie opinii nt. wniosku. 20 kwietnia 2004 r. Komisja opublikowała swoja Opinię nt. chorwackiego wniosku o członkostwo w UE. W tej Opinii Komisja uznała, że:
- Chorwacja jest funkcjonującą demokracją, ze stabilnymi instytucjami gwarantującymi rządy prawa, bez większych problemów dotyczących respektowania praw fundamentalnych. Uznano także, że współpraca Chorwacji z Międzynarodowym Trybunałem w Hadze do spraw Zbrodni w b. Jugosławii uległa znaczącej poprawie w ciągu poprzednich miesięcy. Mimo to, uznano, że Chorwacja musi podjąć dodatkowe wysiłki w zakresie praw mniejszości narodowych, powrotów uchodźców, reformy sądownictwa, współpracy regionalnej oraz pełnej współpracy z Trybunałem, a także podjąć wszelkie niezbędne kroki aby pozostający na  wolności oskarżeni o zbrodnie wojenne zostali znalezieni i przekazani do Hagi.
- Chorwacja jest funkcjonującą gospodarkę rynkową, która w średnim okresie powinna być zdolna by wytrzymać presję konkurencyjną i siły rynkowe w Unii Europejskiej, pod warunkiem kontynuacji wdrażania swojego programu reform.
Jeśli chodzi o inne zobowiązania związane z członkostwem, Komisja uznała, że:
- Przy kontynuacji swoich wysiłków, Chorwacja nie powinna mieć większych problemów z zastosowaniem acquis w następujących obszarach: Unia Gospodarcza i Monetarna; Statystyka; Polityka przemysłowa; Małe i średnie przedsiębiorstwa; Nauka i badania; Edukacja i szkolenie zawodowe; Kultura i polityka audiowizualna; Stosunki zewnętrzne; Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa; Finanse i budżet.
- Chorwacja powinna podjąć wyraźny i konsekwentny wysiłek by dostosować swoje prawo do acquis oraz żeby je efektywnie wdrażać i egzekwować w średnim terminie w następujących obszarach: Swobodny przepływ towarów; Swobodny przepływ pracowników; Wolność świadczenia usług; Konkurencja; Rolnictwo; Podatki; Polityka socjalna i zatrudnienia; Telekomunikacja i technologie informacyjne; Polityka regionalna; Sprawy wewnętrzne i sprawiedliwość.
- Jeśli chodzi o ochronę środowiska, musi być podjęty znaczny wysiłek, wliczając w to duże inwestycje i wzmocnienie zdolności administracyjnych przy egzekwowaniu  prawa. Pełna zgodność z acquis będzie mogła być osiągnięta dopiero w długim okresie i będzie wymagała zwiększonego poziomu inwestycji.

W świetle tych ustaleń Komisja zarekomendowała rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z Chorwacją. Rada Europejska w dniach 17 i 18 czerwca 2004 r. zadecydowała o uznaniu Chorwacji za kraj kandydacki.

{mospagebreak} 

3. Otwarcie negocjacji akcesyjnych – 3 października 2005 r.

Rada Europejska 16 - 17 grudnia 2004 r. poinformowała, że negocjacje akcesyjne rozpoczną się 17 marca 2005 r. pod warunkiem pełnej współpracy Chorwacji z Trybunałem Haskim. Jednak z powodu braku pełnej współpracy, 16 marca 2005 r. Rada zdecydowała odłożyć rozpoczęcie negocjacji.

Po pozytywnej ocenie Głównego Prokuratora Trybunału (3 października 2005 r.) co do pełnej współpracy, Rada potwierdziła, że warunek rozpoczęcia negocjacji został spełniony i rokowania o członkostwo Chorwacji w UE rozpoczęły się. Rada uzgodnił, że brak pełnej współpracy z Trybunałem Haskim na jakimkolwiek etapie będzie miał wpływ na ogólny przebieg negocjacji i może być podstawą do ich zawieszenia.

Pierwszym etapem negocjacji jest tak zwany „screening”, czyli przegląd prawa z udziałem ekspertów z Chorwacji i KE. „Screening” rozpoczął się w październiku 2005 r. i trwał aż do października 2006 r. Jego celem było wyjaśnienie całego prawa UE w szczegółach, rozdział po rozdziale i ocena planów Chorwacji co do jego przyjęcia i wdrożenia.

Pewnym novum w porównaniu do negocjacji, w których uczestniczyła Polska jest ustanowienie tzw. benchmarków, czyli bardzo jasno sprecyzowanych warunków rozpoczęcia  i zakończenia negocjacji w poszczególnych rozdziałach negocjacyjnych.  

4. Unijna pomoc przedakcesyjna

Jako kraj kandydacki Chorwacja korzysta, podobnie jak wcześniej Polska, z wszystkich trzech finansowych instrumentów przedakcesyjnych: Phare (wzmocnienie instytucjonalne i spójność gospodarczo-społeczna), ISPA (infrastruktura ochrony środowiska i transportowa), a także SAPARD (rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich). Do 2006 r. Chorwacja kwalifikowała się również do programu CARDS wspierającego odbudowę Bałkanów Zachodnich. Chorwacja również uczestniczy, jako tzw. kraj trzeci, w różnych programach wspólnotowych takich jak: Szósty Program Ramowy, Youth, Gender Equality, Tempus, Employment i Life.

{mospagebreak} 

II. Stan obecny

Ostatni raport postępów Chorwacji [3] został przygotowany 8 listopada 2006 r. Komisja stwierdza w nim, że ogólnie Układ o Stabilizacji i Stowarzyszeniu nadal jest wdrażany bez większych trudności. Wyjątkiem, na który należy zwrócić uwagę są opóźnienia we wdrażaniu zapisów o pomocy publicznej, w szczególności chodzi o brak planów restrukturyzacji sektora stoczniowego i stalowego. Trudności występują też w zakresie przepisów o dostępie do rynku nieruchomości, gdzie obecne przepisy nie są w pełni stosowane, tak jak wymaga tego Układ.

Problemem politycznym jest spór ze Słowenią o przebieg fragmentu granicy morskiej i lądowej, który dał o sobie znać np. w czasie negocjacji dotyczących rybołówstwa [4]. 

Rada Europejska 14-15 grudnia 2006 r. potwierdziła, że przyszłość Bałkanów Zachodnich powinna leżeć w Unii Europejskiej oraz, że postępy każdego kraju na drodze do UE zależeć będą od ich indywidualnych wysiłków w spełnianiu kryteriów z Kopenhagi oraz od spełniania warunków Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia, potwierdziła też, że UE dotrzyma swoich obietnic związanych z toczącymi się negocjacjami akcesyjnymi [5].

Rada podkreśliła też, że proces rozszerzenia musi brać pod uwagę zdolność Unii do absorpcji nowych członków.

III. Perspektywy dla członkostwa Chorwacji w UE

Prognozowanie daty przystąpienia Chorwacji do UE byłoby niezwykle karkołomnym przedsięwzięciem. Jest szereg czynników, które przemawiają za szybkim przyjęciem tego kraju do „klubu”. Chorwacja ma stosunkowo wysoki poziom rozwoju gospodarczego, jak na kraj tego regionu. PKB per capita Chorwacji jest np. wyższy niż w dopiero co przyjętych Bułgarii i Rumunii. W ostatnim Raporcie postępów stwierdzono, ze Chorwacja ma funkcjonującą gospodarkę rynkową i w średnim okresie powinna być w stanie wytrzymać presję konkurencyjną gospodarki UE .

Można więc stwierdzić, że Chorwacja pod względem gospodarczym jest równie gotowa do członkostwa jak były Bułgaria czy Rumunia.

Na przeszkodzie członkostwa Chorwacji stoją jednak problemy polityczne, a także bardzo niefortunny moment w procesie integracji europejskiej. Jest to zły moment po pierwsze ze względu na „zmęczenie rozszerzaniem” społeczeństw UE a po drugie ze względu na potrzebę reformy unijnych instytucji.

Objawem owego zmęczenia jest spadek poparcia dla procesu powiększania UE w badaniach opinii publicznej, szczególnie w krajach „starej UE”. Sondaże te w znacznym stopniu są uwzględniane przez przywódców państw w ich polityce europejskiej. Jednocześnie wdaje się, że rządy krajów członkowskich niedostatecznie prezentują korzyści płynące z pogłębiania i poszerzania Unii dla obywateli. Nie od dziś rządy mają tendencję przypisywania sobie sukcesów UE przy jednoczesnym obwinianiu Unii za niepopularne społecznie decyzje.

Nie bez znaczenia jest ogromna fala emigracji zarobkowej po 2004 r., która przez dużą część mieszkańców krajów, które są jej celem jest negatywnie oceniana. Już zaowocowało to ograniczeniem dostępu do rynku pracy dla obywateli Bułgarii i Rumunii, np. w Wielkiej Brytanii, i może negatywnie wpływać na dalsze rozszerzenia.

Drugim problemem jest to że UE osiągnęła liczbę 27 członków. Już wcześniej uznano to za maksymalną liczbę przy jakiej może funkcjonować UE z instytucjami i procesem decyzyjnym w obecnym kształcie. Przed kolejnym powiększeniem niezbędna jest reforma. Jednak jak każda reforma czy każdy istotny krok w integracji do przodu wymaga ona poparcia społecznego, którego w obecnej chwili brak. Problem instytucji byłby  rozwiązany dzięki traktatowi konstytucyjnemu. Jego ratyfikacja utknęła jednak w martwym punkcie ponieważ zabrakło dla niego poparcia społecznego we Francji i Niderlandach (co był m.in. pochodną obaw przed dalszym rozszerzaniem UE i większym napływem emigracji zarobkowej).

To błędne koło skłania niektórych pesymistów do stwierdzeń, że Chorwacji może przyjść poczekać na członkostwo nawet 20 lat albo, że przystąpi do UE razem z Turcją… .

Przypisy:

[1] http://ec.europa.eu/enlargement/croatia/eu_croatia_relations_en.htm
[2] Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, b. Jugosłowiańska Republika Macedonii, Serbia, Czarnogóra.
[3]http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/Nov/hr_sec_1385_en.pdf Raport postępów obejmuje okres od 1 października 2005 r. do 30 września 2006 r. Postępy mierzone są na podstawie podjętych decyzji, przyjętych aktów prawnych i wdrożonych działań. Nie bierze się pod uwagę aktów prawnych w przygotowaniu lub czekających na przyjęcie przez parlament. Takie podejście zapewnia równe traktowanie postępów w różnych raportach i umożliwia obiektywną ocenę. Raport jest oparty na informacjach zbieranych i analizowanych przez Komisję. Dodatkowo KE korzystała z innych źródeł, wliczając w to: informacje rządu Chorwacji, krajów członkowskich, różnych organizacji międzynarodowych i pozarządowych.
[4] http://search.ft.com/searchArticle?queryText=Croatia&javascriptEnabled=true&id=061030001083
[5] Konkluzje Prezydencji – Bruksela, 14 - 15 grudnia 2006 r.