21 wrzesień 2008

Państwa Wspólnot Europejskich (WE) nie od zawsze widziały potrzebę stanowienia polityki regionalnej, gdyż upatrywały w niej ryzyko utraty części niepodległości na rzecz regionalnych ośrodków władzy. Poza tym regiony w początkowej fazie funkcjonowania nie były uważane za istotne podmioty polityczne, a państwa traktowano w sposób integralny. W praktyce dochodziło do nierównomiernego traktowania poszczególnych regionów i obszarów oraz uprzywilejowania niektórych z nich przez kolejne ekipy rządzące. Tymczasem istniała potrzeba stworzenia mechanizmu zapewniającego zrównoważony rozwój wszystkich terytoriów, a szczególnie peryferyjnych i przeżywających trudności ekonomiczne.

Polityka regionalna jest obecnie jedną z najważniejszych polityk UE. Wydatki przeznaczone na nią w latach 2007-2013 ustępują jedynie wydatkom na Wspólną Politykę Rolną. Polityka regionalna stanowi część polityki strukturalnej (spójności). Odnosi się do konkretnych obszarów, podczas gdy polityka strukturalna ma zasięg horyzontalny – może dotyczyć wszystkich regionów. Około 90 proc. środków przeznaczonych przez Unię Europejską na politykę strukturalną związanych jest z potrzebami regionalnymi.[1] Polityka regionalna opiera się na zasadach partnerstwa i współfinansowania pomiędzy Unią a władzami centralnymi i regionalnymi danego państwa. Nie jest polityką „odgórną”, UE dzieli się procesem decyzyjnym z władzami lokalnymi regionu, które wraz z władzą centralną są najbliżej obywateli i lepiej dostrzegają problemy danego regionu. Polityka regionalna UE nie ma na celu zastąpienia polityk regionalnych państw członkowskich, ale ma pomóc w pełniejszej ich realizacji. Unia Europejska przez swoją politykę zachęca rządy i parlamenty do coraz większego zaangażowania szczebla pośredniego do działań politycznych. W ten sposób decyzje są trafniejsze, rozwiązania skuteczniejsze, a obywatel bezpośrednio w swoim regionie odczuwa konsekwencje działania Unii Europejskiej.[2]

Definicja polityki regionalnej

Nie istnieje jedna, traktatowa, powszechnie przyjęta definicja polityki regionalnej. W ogólnym rozumieniu jest to tematycznie uporządkowane, wytyczane przez ośrodek decyzji działanie mające na celu, przy pomocy zespołu instrumentów prawnych i finansowych, usunięcie dysproporcji w rozwoju gospodarczym i społecznym regionów w UE oraz zapewnienie zrównoważonego wzrostu wszystkich jej obszarów z zachowaniem jej wewnętrznej spójności ekonomicznej i społecznej.[3] Podobnie brzmią inne występujące w literaturze przedmiotu definicje. Podsumowując, można stwierdzić, że polityka regionalna UE służy zmniejszeniu dysproporcji gospodarczych pomiędzy biednymi i bogatymi regionami państw członkowskich Unii Europejskiej. Proces integracyjny nie przyczynił się do ograniczenia dysproporcji, a wręcz przeciwnie do ich pogłębienia. Zróżnicowanie dodatkowo nasiliło się po rozszerzeniu UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej.

Definicja regionu w Unii Europejskiej

W UE nie obowiązuje oficjalna definicja „regionu”. Regionem może być składowa państwa federalnego o autonomii politycznej, administracyjnej i finansowej (np. w Belgii). Ale stanowi go również część terytorium wyróżniająca się pewną odrębnością historyczną i kulturową (np. Katalonia), jak i część państwa wydzielona ze względów planistycznych (np. Region Marseyeside w północno-zachodniej Anglii wokół Liverpoolu i osi rzeki Merseye).

Według encyklopedii powszechnej PWN „region” to umownie wydzielony, względnie jednorodny obszar odróżniający się od terenów przyległych określonym cechami naturalnymi lub nabytymi. Podziału zróżnicowanego terenu na regiony (regionalizacja) dokonuje się w naukach geograficznych celem przestrzennego usystematyzowania materiału nauk. Rozróżnia się regiony fizycznogeograficzne (naturalne-klimatyczne, glebowe itp.) i geograficzne (rolnicze, przemysłowe), a także gospodarczo-administracyjne, będące obiektem planowania i zarządzania. [4]

W 1988 państwa Wspólnoty uchwaliły Wspólnotową Kartę Regionalizacji jako aneks do „Rezolucji o polityce regionalnej Wspólnoty i o roli regionów”, w której określa się region jako terytorium, które z geograficznego punktu widzenia stanowi wyraźną całość, bądź stanowi kompleks terenów, które tworzą zamkniętą całość, a których ludność charakteryzują określone wspólne elementy, przy czym chciałaby ona utrwalić i rozwinąć pewne wynikające z nich właściwości, aby pobudzić postęp kulturalny, społeczny i gospodarczy. Według karty wyznacznikiem regionu jest kryterium geograficzne lub poczucie wspólnoty wśród populacji zamieszkującej dany obszar.

Obecnie, Unia poszerzona w 2007 roku o Bułgarię i Rumunię, według nomenklatury NUTS 2 (Nomenclature des Unités Territoriales pour des Statiques – Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych) liczy 268 regionów. Różnią się one nazewnictwem, często nie odpowiadającemu sobie w ramach poszczególnych państw. To, co w jednym kraju jest regionem, w innym stanowi dystrykt, hrabstwo czy okręg. Regiony w UE różnią się także statusem prawnym. W państwach federalnych regiony są autonomiczne i wykonują władzę ustawodawczą. Tak jest na przykład w Niemczech, Belgii, Włoszech, jak również w Hiszpanii, choć ta nie jest oficjalnie federacją. W państwach unitarnych natomiast najwyższą jednostką terytorialną jest stosunkowo niewielka samorządowa jednostka szczebla podgminnego. Podział na regiony jest wykorzystywany jedynie dla potrzeb planistycznych lub niektórych administracji specjalnych. W tej grupie znajdują się: Wielka Brytania, Grecja czy Dania. Istnieją też tzw. państwa regionalne, których struktura składa się z regionów samorządowych, jak chociażby we Francji.

NUTS

Aby skategoryzować regiony, Unia Europejska na początku lat 70. ustanowiła Nomenklaturę Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS). Została ona wyznaczona z uwzględnieniem podziałów instytucjonalnych obowiązujących w poszczególnych krajach UE. NUTS pozwala porównywać dane statystyczne gromadzone w państwach członkowskich dotyczące sytuacji gospodarczo-społecznej oraz umożliwia przygotowywanie analiz i prognoz. W oparciu o klasyfikację NUTS dokonywany jest przydział Funduszy Strukturalnych Unii dla regionów uznanych za peryferyjne lub opóźnione w rozwoju społeczno-gospodarczym.
 
Cele

Głównym celem polityki regionalnej, który zawsze przyświecał państwom członkowskim, jest niwelowanie różnic między regionami w Unii Europejskiej. Wraz z rozwojem polityki cel ten doczekał się szerszej interpretacji i określenia. W 1988 r. realizację celów podzielono na sześcioletnie okresy, w ramach których przyznano konkretne fundusze na rozwój polityki regionalnej. Pierwszy okres rozpoczął się w 1989 roku. Ostatnio przyznane fundusze zostały rozłożone na lata 2007-2013. Cele, które przyświecają UE w tym okresie, to konwergencja, konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz europejska współpraca terytorialna.

W ramach celu pierwszego UE skupia się na modernizacji i dywersyfikacji struktur gospodarczych oraz na utrzymaniu lub tworzeniu trwałych miejsc pracy, prowadząc działania w takich obszarach jak: badania i rozwój technologiczny, innowacja i przedsiębiorczość, społeczeństwo informacyjne, środowisko, zapobieganie ryzyku, turystyka, kultura, transport, energia, edukacja, zdrowie. Unia przeznacza na niego aż 81 proc. dostępnych środków. Objęte są nim regiony (według nomenklatury NUTS 2 – w Polsce województwa), których PKB na mieszkańca jest niższy niż 75 proc. średniej wspólnotowej. Dotyczy to wszystkich polskich regionów, większości regionów państw, które wstąpiły do UE w raz z Polską w 2004 roku, ale również wschodnich regionów Niemiec.

Na cel drugi Unia przeznacza 16 proc. środków, a objęte są nim te regiony, których nie dotyczy cel „konwergencja” lub nie otrzymują pomocy przejściowej. Wreszcie na cel trzeci UE przeznacza 2,5 proc. dostępnych środków. W ten oto sposób, Polska w latach 2007-2013 będzie największym beneficjentem środków unijnych.

 

 

Historia powstania polityki regionalnej

Początek polityki regionalnej UE datuje się od momentu podpisania Traktatów Rzymskich w 1957 r., choć właściwie systematyczna polityka regionalna na szczeblu ponadnarodowym nie była podejmowana aż do połowy lat 70. Po raz pierwszy o polityce regionalnej traktuje preambuła „Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG)”, w której zostało stwierdzone, że zadaniem EWG jest między innymi harmonijny rozwój gospodarczy, który zmniejszy różnice i zacofanie między regionami Wspólnoty (państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju. Poprzez zredukowanie zróżnicowań istniejących pomiędzy regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych). Była to zapowiedź przyszłych zmian.

Proces tworzenia polityki regionalnej jest ciągły i następował etapami, które wyznaczały poszczególne reformy tejże polityki. Pierwszy etap pokrywa się z tworzeniem struktur Wspólnot Europejskich oraz wyznaczaniem unijnych celów. Jest to czas, kiedy państwa UE dojrzewają do prowadzenia polityki regionalnej. W 1957 r. na podstawie artykułu 123. „Traktatu ustanawiającego EWG” państwa członkowskie utworzyły Europejski Fundusz Społeczny. EFS jest jednym z trzech filarów finansowania polityki regionalnej, obok Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności. Z funduszu finansuje się obecnie projekty, które mają na celu walkę z bezrobociem.

W latach 60. w ramach prac Parlamentu Europejskiego opublikowano trzy istotne dla rozwoju polityki regionalnej raporty:

1. Motte’a (1960) – w którym zaproponowano utworzenie komitetu konsultacyjnego ds. regionalnych i podjęcie prac nad programem polityki regionalnej,
2. Birkelbacha (1963) – raport postulujący przekazanie środków na politykę regionalną do dyspozycji Komisji Europejskiej oraz poszerzenia kontaktów z lokalnymi organizacjami samorządowymi,
3. Rossiego (1964) – wskazujący na konieczność odejścia od postrzegania polityki regionalnej jako wyłącznie wewnętrznej sprawy państw członkowskich [5].

W 1961 roku Komisja Europejska zorganizowała pierwszą konferencję poświęconą zagadnieniom regionalnym, na której postulowano utworzenie wspólnej polityki regionalnej. Stwierdzono wówczas, że rozwiązanie problemów regionów Wspólnoty jest niemożliwe na drodze równoległego prowadzenia odrębnych polityk krajowych. Gdy w 1975 r. powołano Fundusz Rozwoju Regionalnego, realizacja spójnej polityki regionalnej nabrała tempa. W kolejnych latach systematycznie zwiększał się jej budżet. Na lata 1989-1993 przyznano kwotę 64 mld ECU (European Currency Unit – Europejska Jednostka Rozliczeniowa), a na kolejne 1994-1999 już 140 mld ECU. W okresie 2000-2006 budżet uległ niemal podwojeniu do 213 mld euro. W latach 2007-2013 państwa członkowskie mają do dyspozycji aż 347,4 mld euro.[6]

Na przestrzeni lat Unia ulegała powiększeniu o terytoria nowych członków. Wymagało to istotnych zmian instytucjonalnych do prowadzenia skutecznej polityki. Pojawiła się również perspektywa utworzenia jednolitego rynku europejskiego, co wywołało obawy związane z powstaniem nierówności międzyregionalnych, w związku ze spodziewanym wzrostem konkurencji od 1 stycznia 1993 roku.

W 1986 roku państwa członkowskie podpisały Jednolity Akt Europejski (JAE). W traktacie wprowadzono Tytuł V „Spójność gospodarcza i socjalna”, dotyczący konieczności likwidowania dysproporcji i zacofania regionów Wspólnoty. Skutkiem reformy było zwiększenie wydatków na politykę strukturalną z 16 proc. do 25 proc. całości budżetu, a trzy fundusze strukturalne zostały wyraźnie określone jako narzędzia polityki regionalnej. JAE nadał kształt polityce regionalnej i podkreślił jej istotę w funkcjonowaniu Wspólnot.

W 1993 roku wraz z podpisaniem Traktatu z Maastricht nastąpiła kolejna reforma funduszy i kolejny przełom dla unijnej polityki regionalnej. O zmianach przesądziło planowane utworzenie unii monetarnej. Traktat wprowadził nowości o szczególnym znaczeniu dla podmiotów terytorialnych: utworzył Komitet Regionów, który miał się stać reprezentantem regionów w UE oraz umocnił zasadę subsydiarności, która oznacza, że w dziedzinach, które nie są w wyłącznej kompetencji instytucji UE (np. Komisji Europejskiej), Unia będzie podejmowała działania tylko w tedy, jeśli zamierzone cele nie mogą być w stopniu wystarczającym realizowane przez państwa członkowskie. Zasada ta jest jedną z głównych zasad funkcjonowania UE. Traktat z Maastricht zmienił sposoby finansowania polityki regionalnej i zreorganizował cele. Poziom ciężkości z niwelowania dysproporcji między regionami został przełożony na polepszenie ich konkurencyjności oraz zmniejszenie bezrobocia.

W marcu 1999 r. państwa UE zaakceptowały, przedłożoną Parlamentowi Europejskiemu w 1997 r., „Agendę 2000. Umocnienie i rozszerzenie Unii Europejskiej” – dokument, który określał cele na lata 2000-2006. Przewodnią zasadą, na której opierała się reforma polityki regionalnej, była koncentracja pomocy. Ponadto blisko 70 proc. całkowitych wydatków planowano przeznaczyć na pomoc regionom opóźnionym w rozwoju.

Efekty

Polityka regionalna przyniosła do tej pory zauważalne i znaczne efekty, co potwierdza sens jej realizacji w państwach członkowskich. Między 1986 a 1996 rokiem PKB na 1 mieszkańca w 10 najbiedniejszych regionach Unii Europejskiej wzrósł z 41 do 50 proc. średniej unijnej, a w 25 najbiedniejszych regionach z 52 do 59 proc.[7]

Na mapach poniżej można zauważyć między innymi jak polityka regionalna wpłynęła na regiony Szwecji czy Finlandii, które w latach 2000-2006 były objęte pierwszym celem. Zastanawiający jest brak wystarczających efektów działania funduszy w regionach takich krajów UE jak Hiszpania, Włochy, czy wschodnie Niemcy.

Trudno precyzyjnie ocenić skutki prowadzenia polityki regionalnej UE w Polsce ze względu na zbyt krótki okres członkowstwa. Jednak pewne efekty są zauważalne bez specjalnej analizy mierników ekonomicznych. Z funduszy unijnych korzystają przedsiębiorstwa i fundacje. Tym samym w Polsce powstają drogi, finansuje się innowacje, wzrasta liczba miejsc pracy.

Analiza dotychczasowego wykorzystania funduszy w Polsce potwierdza regułę, która powtarzała się niemal we wszystkich państwach członkowskich. A mianowicie, z owoców polityki regionalnej (przynajmniej w pierwszym okresie członkowstwa) korzystają przede wszystkim regiony bogatsze (zachodnie, metropolitarne), które dysponują lepszą zdolnością do pozyskiwania środków. Widoczny jest również brak przygotowania kadry administracyjnej do realizacji polityki regionalnej. Brakuje też spójności w pozyskiwaniu funduszy. Pojawiła się tendencja do tworzenia projektów pod dostępne środki, czyli składania projektów na takie środki, które w danym momencie można było pozyskać, czasem ignorując cele strategiczne regionu.

Na usprawiedliwienie można dodać, że Polska nie ma zbyt bogatej tradycji w realizacji polityki regionalnej. Dopiero perspektywa członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz wynikające z tego możliwości wykorzystania funduszy europejskich na realizację programów regionalnych stały się motorem napędowym zmian w podejściu państwa do polityki regionalnej.

Wciąż dość niewielka jest świadomość społeczeństwa o możliwościach pozyskiwania funduszy z UE. Według badania Eurobarometru z 7 marca 2008 roku 60 proc. osób z krajów, które przystąpiły do UE w 2004 roku, obawia się pomocy UE. A w krajach takich jak Bułgaria czy Węgry zaledwie 40 proc. społeczeństwa zdaje sobie sprawę z możliwości pozyskiwania środków.

Przyszłość

Obecnie trwa nowy etap w historii polityki regionalnej (spójności) – realizowane są cele na lata 2007-2013. Również Polska, jeśli tylko usprawni system pobierania funduszy, będzie mogła skutecznie korzystać z jej owoców. Trudno powiedzieć, w jakim kierunku rozwinie się polityka regionalna Unii. Już dzisiaj UE zapowiada jej kontynuację w przyszłym okresie programowania. Jednak państwa, które w niewielkim stopniu korzystają z funduszy, optują za przeniesieniem środków między innymi na rozwój innowacji czy politykę obronną. Można zarzucić im, iż nie są świadome faktu, że pieniądze włożone w rozwój regionów przyczyniają się do rozwoju przedsiębiorczości, a tym samym do rozwoju gospodarczego zarówno konkretnych regionów, jak i całej Unii.

Za sprawą kolejnych reform Unia czyni politykę regionalną bliższą obywatelom Europy i ich potrzebom, angażując w realizację zadań przedstawicieli jednostek administracyjnych. Unia zauważa potrzebę samorządności, a jednocześnie zdaje sobie sprawę z niskiego przygotowania samorządów do samodzielnej realizacji polityki regionalnej. Dotyczy to między innymi Polski.

1 lipca 2008 r. rozpoczęła się prezydencja Francji w UE. Jednym z priorytetów polityki regionalnej w bieżącym półroczu będzie kwestia governance tj. relacji pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji publicznej w procesie zarządzania polityką regionalną. Istotne będzie również zwiększanie wpływu regionów na procesy decyzyjne w UE.

Niewątpliwie polityka regionalna jest znakiem rozpoznawczym Unii Europejskiej i odpowiada duchowi czasów, w których dokonuje się regionalizacja stosunków międzynarodowych, gdzie to regiony, a nie państwa, z pomocą zwykłych obywateli kreują skutecznie współpracę i z sukcesem realizują politykę narodową. Czy siła napędowa globalizacji sprawi, że znikną państwa narodowe na rzecz wspólnoty regionów? Nie wiadomo. Pewne jest natomiast, że pomoc Unii na rzecz rozwoju jej regionów sprzyja samorządności regionów i ogólnemu rozwojowi oraz znaczeniu samej Unii Europejskiej.

Przypisy:

[1] W. Poczta, F. Wysocki, Podstawowe problemy polityki regionalnej Unii Europejskiej [w:] Zróżnicowanie regionalne gospodarki żywnościowej w Polsce w procesie integracji z Unią Europejską, Wydawnictwo Akademii Rolniczej im. Augusta Cieszkowskiego w Poznaniu, Poznań 2002.
[2] K. Tomaszewski, Regiony w procesie integracji europejskiej, Kraków 2007, str. 38.
[3] Portal Rolny, http://www.ppr.pl, z dnia 2 marca 2008 r.
[4] Encyklopedia powszechna PWN, t3, Warszawa 1985, s 860.
[5] I. Pietrzak, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, str. 65.
[6] U. Marchlewicz, Polityki i programy Unii Europejskiej, Politechnika Koszalińska, Koszalin 2005, str.28.
[7] U. Marchlewicz, op.cit., str.33.