Karolina Marchlewska: Rynek pracy jako obszar budowy modelu socjalnego w UE

• rynek pracy
• unia europejska

Rynek pracy stanowi doskonałe odzwierciedlenie sytuacji społeczno-ekonomicznej, z jaką do czynienia mamy w Unii Europejskiej. Stąd też nie powinno nikogo dziwić, że Bruksela od wielu lat podejmuje działania na rzecz stworzenia jednolitego i spójnego europejskiego modelu społecznego, będącego obszarem ścierania się różnych poglądów, zjawisk i procesów społecznych.

Dokonujące się w społeczeństwach państw tworzących Unię Europejską przeobrażenia mają istotny wpływ na charakter pracy, strukturę i życie rodzinne, zmiany demograficzne, znaczenie i rolę kobiety w społeczeństwie, mobilność społeczną, a także zasięg ubóstwa i nierówności. Wraz ze zmianą wartości przeobrażeniu ulega społeczeństwo, stając się coraz bardziej wielokulturowym tworem.(1) Z całą stanowczością należy jednak podkreślić, że dokonujące się przemiany społeczne rodzą nowe wyzwania i wątpliwości, przede wszystkim pod względem kierunków rozwoju Wspólnoty.

Odpowiedzią na zaistniałą sytuację i postępujące społeczno-ekonomiczne przeobrażenia ma być nowa „unijna” propozycja ujęta w formule europejskiego modelu socjalnego. Zgodnie z przewidywaniami projekt ten oparty zostanie na wspólnym, europejskim rynku pracy uwzględniającym prawo pracy w wymiarze unijnym, budowę partnerstwa społecznego i właściwe ramy otwartej metody koordynacji oraz europejską strategię zatrudnienia i benchmarking.

Działania mające na celu zreformowanie, a jak się później okazało także określenie na nowo podstaw mającego europejski wymiar rynku pracy, tak naprawdę podjęte zostały w roku 1996, kiedy to Komisja Europejska przyjęła tzw. „Pakt zaufania na rzecz zatrudnienia” (Action for Employment in Europe: a Confidence Pact)(2).  Głównym celem tego dokumentu było pobudzenie aktywności takich podmiotów, jak samorząd terytorialny, organizacje pozarządowe i partnerzy społeczni przyczyniających się do stworzenia nowych miejsc pracy(3).  W ramach tych działań Komisja Europejska zapowiedziała także rewizję zaproponowanych przez siebie priorytetów, tak aby w większym stopniu odpowiadały one obszarom problemowym w zakresie bezrobocia.(4)  Istotne znaczenie w procesie budowania podstaw europejskiego rynku pracy odegrało przyjęcie Traktatu Amsterdamskiego. Zanim to jednak nastąpiło, tuż po jego podpisaniu, ale jeszcze przed wejściem w życie, odbył się szczyt Rady Europejskiej w Luksemburgu, podczas którego podjęto decyzję o rozpoczęciu realizacji kompleksowej strategii w zakresie zatrudnienia. Działania te, określone mianem „procesu luksemburskiego”(5),  przyczyniły się do opracowania Europejskiej Strategii Zatrudnienia (European Employment Strategy – EES)(6),  dla której zarówno ideologiczną, polityczną, jak i analityczną podstawą była Biała Księga J. Delorsa Growth, Competitiveness and Employment z 1993 r.(7)

Strategię tę budowały cztery filary, z których pierwszy „Zdolność do uzyskania zatrudnienia” wynikał z konieczności przeciwdziałania najpoważniejszym w skutkach formom bezrobocia, do których zaliczone zostało bezrobocie długotrwałe, strukturalne i to, którym zagrożeni są ludzie młodzi.

W ramach tego priorytetu postanowiono opracować pakiet o nazwie „Nowy start”, który przewidywał przejście od pasywnych do aktywnych forma walki z bezrobociem, co miało odbyć się przy współpracy i pomocy partnerów społecznych i instytucji rządowych. Istotną częścią tego punktu było także założenie, że poprawa sytuacji w obszarze zatrudnienia i skuteczna walka ze zjawiskiem bezrobocia nie są możliwe bez przeprowadzenia gruntownych przeobrażeń systemu kształcenia, co oznaczać miało dostosowywanie programów nauczania do zmieniających się potrzeb rynku pracy.

Drugim istotnym obszarem w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia była „Przedsiębiorczość”, która uznana została za najskuteczniejsze narzędzie walki z bezrobociem. Poprzez zastosowanie zmian w systemie podatkowym połączonych z istotnymi ulgami w stosunku do osób, które rozpoczynają własną działalność oraz wprowadzeniem uproszczeń administracyjnych i specjalnych kredytów na ich rozwój, rozpoczęto realizację polityki zmierzającej do promocji przedsiębiorczości i pobudzanie wśród ludzi własnej inicjatywy.

{mospagebreak}

Z kolei użycie instrumentów umożliwiających dostosowanie nabytych kwalifikacji do aktualnych potrzeb rynku pracy oraz dążenie do osiągnięcia stanu równowagi pomiędzy przepisami prawa pracy, a bezpieczeństwem i stabilnością pracowników, złożyły się na trzeci filar procesu luksemburskiego, który Strategia określiła mianem „Zdolności adaptacyjne”. Właściwa realizacja europejskiego programu w obszarze zatrudnienia nie byłaby również możliwa bez zastosowania polityki „Równości szans”. Jej priorytet oparty został na potrzebie walki z wszelkiego rodzaju dyskryminacjami, szczególnie ze względu na rasę, pochodzenie etniczne, religię i przekonania, kalectwo, wiek czy orientację seksualną. Działania te połączono z koniecznością wyrównywania szans kobiet i mężczyzn w obszarze zatrudnienia, co wiązało się z potrzebą rozwoju inicjatyw aktywizujących kobiety zawodowo, szczególnie jeżeli chodziło o ich powrót na rynek pracy po dłuższej przerwie. Nie pominięto także kwestii integracji społecznej osób niepełnosprawnych, co odbyć się miało poprzez systematyczny wzrost ich aktywności w ramach sfery pracy.

W obszarze tym Traktat Amsterdamski stanowił ukoronowanie i potwierdzenie procesu przeobrażeń. Wyraźnie podkreślił, że problem bezrobocia to kwestia, która stanowi jeden z najistotniejszych czynników warunkujących rozwój i powodzenie Unii Europejskiej w kolejnych latach. Podejście to ujawniło się przede wszystkim poprzez umieszczenie w dokumencie tym nowego tytułu „Zatrudnienie”, składającego się z pięciu artykułów. W ramach postanowień amsterdamskich państwa członkowskie Wspólnoty zobowiązane zostały także do podjęcia kroków zmierzających do koordynacji i stałego monitoringu rynków pracy.(8)  Od tego momentu Wspólnota mogła w zdecydowanie większym stopniu niż pozwalał na to Traktat z Maastricht angażować się w obszar socjalny kontynentu, co należy zaliczyć do zdecydowanych sukcesów tego przedsięwzięcia.(9)  

Kolejne szczyty Unii Europejskiej w Cardiff (czerwcu 1998 r.), w Wiedniu (grudzień 1998 r.) oraz w Kolonii (czerwiec 1999 r.) potwierdzały słuszność podjętych wcześniej działań i pogłębiały rozpoczętą współpracę w ramach „unijnej” walki ze zjawiskiem bezrobocia oraz proces budowy podstaw europejskiego rynku pracy. Podczas pierwszego z tych szczytów postanowiono, że każde z państw członkowskich zobligowane zostanie do opracowania narodowych programów na rzecz zatrudnienia, które następnie skonsultowane zostaną na linii Komisja Europejska – państwo członkowskie. Z kolei szczyt wiedeński zakończył się stwierdzeniem, że wprowadzenie wspólnej waluty euro stanowić będzie jeden z najskuteczniejszych instrumentów walki ze zjawiskiem bezrobociem. Wyznaczono również priorytety, do których przywiązywano szczególną uwagę w ramach narodowych programów na rzecz zwiększenia miejsc pracy, a na które oprócz potrzeby walki z przejawami dyskryminacji na rynku pracy, złożyła się również konieczność tworzenia klimatu dla rozwoju small-bussinesu i sektora usług oraz potrzeba gruntownej przebudowy systemu podatkowego wychodzącego naprzeciw możliwościom tworzenia nowych stanowisk pracy.(10)

Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Kolonii, które stanowiło ostatnie istotne wydarzenie przed spotkaniem w Lizbonie, zapadła decyzja o uchwaleniu „Europejskiego paktu o zatrudnieniu”, który stanowić miał platformę wymiany poglądów i miejsce prowadzenia dialogu pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w przełamanie barier uniemożliwiających rozwój polityki zatrudnienia. W dokumencie tym bardzo wyraźnie podkreślono, że w procesie budowy europejskiego rynku pracy konieczne jest myślenie makroekonomiczne, które uwzględniać musi założenia polityki finansowej oraz zasady Unii Gospodarczo-Walutowej. Zwrócono także uwagę na konieczność prowadzenia nieustannej dyskusji na temat modernizacji instrumentów aktywnej polityki rynku pracy oraz zasad funkcjonowania polityki fiskalnej i pieniężnej, szczególnie w relacjach pomiędzy partnerami społecznymi, a władzami.(11)  

Podsumowaniem wcześniejszych zabiegów modernizacyjnych europejskiej polityki zatrudnienia i efektów walki z bezrobociem miały okazać się decyzje z marca 2000 r. Podczas szczytu Unii Europejskiej opracowany został dokument, którego głównym celem było wyznaczenie kierunków rozwoju państw Wspólnoty i sprostanie wyzwaniom jakie niósł ze sobą XXI wiek.(12) Strategia Lizbońska, bo o niej mowa rozpocząć miała okres transformacji ze szczególnym uwzględnieniem sfery gospodarczej oraz systemu społecznego i edukacji,(13) co stanowiło bezpośrednią konsekwencję identyfikacji źródeł słabości UE. Przedstawiony program reform, zapisany w postaci nowego dokumentu, podkreślał potrzebę zbudowania opartej na wiedzy, a zarazem najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej na świecie, gospodarki, zmierzającej do zapewnienia większej spójności społecznej.

Plan przeobrażeń oparty został na trzech filarach, z których pierwszy wiązał się z potrzebą podjęcia działań gwarantujących przejście do gospodarki opartej na wiedzy, bazującej na dyfuzji technologii informacyjnych, Internetu oraz powstaniu społeczeństwa informacyjnego. Z kolei drugi punkt programu przeobrażeń podkreślił konieczność podjęcia działań w ramach badań naukowych, natomiast kolejny nawiązał do reform strukturalnych zapewniających konkurencyjność i innowacyjność. W toku prac nad planem reform lizbońskich podkreślono także potrzebę liberalizacji rynków telekomunikacji, energii, transportu oraz rynków finansowych, co miało zostać połączone z promocją przedsiębiorczości ukierunkowanej na likwidowaniu barier w zakładaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej.(14) Szczególne znaczenie w nowym programie odnowy Wspólnoty Europejskiej zajmowały także działania nastawione na zapewnienie spójności społecznej, co ujawnić się miało w podjęciu kroków nastawionych na ukształtowanie nowego, aktywnego państwa opiekuńczego.(15)

Strategia Lizbońska podkreśliła również potrzebę wypracowania przez społeczeństwa Unii nowego punktu równowagi pomiędzy wzrostem gospodarczym, a bezpieczeństwem socjalnym i zróżnicowaniem społecznym, co z kolei podyktowane było brakiem możliwości kontynuowania dotychczasowego modelu państwa dobrobytu.(16) Kluczem do sukcesu w tym obszarze miały okazać się przeobrażenia struktury rynku pracy, które dokonywać miały się przy wykorzystaniu efektów zachodzących zmian technologicznych. Podejście takie wynikało w głównej mierze z wysokiego poziomu bezrobocia, które pomimo wcześniejszych prób naprawy sytuacji, w latach 90. XX wieku ponownie przybrało na sile i przyczyniło się do tego, że Unia Europejska wyraźnie zdystansowana została przez Japonię i USA. (Tabela 1 - Średnia stopa bezrobocia w latach 1996-2006 w Japonii, USA i Unii Europejskiej (%)). Od tej pory działania, zmierzające do rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy, jednolitego rynku europejskiego oraz przedsiębiorczości, stały się priorytetami programu zmierzającego do zapewnienia spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej.

Po prawie kilku latach od momentu ogłoszenia programu unijnych przeobrażeń w ramach Strategii Lizbońskiej, Wspólnota Europejska daleka jest od realizacji wyznaczonych pierwotnie zamierzeń. Powszechne jest przekonanie, że Unia nie rozwija się w wystarczająco szybkim tempie, ryzykując w ten sposób wyprzedzenie przez inne systemy gospodarcze. Ustępujący Przewodniczący Komisji Europejskiej i ojciec Strategii Lizbońskiej, R. Prodi podkreślił, że projekt ten okazał się wielką klęską Unii, niespełniającą pokładanych w nim oczekiwań.(17) Jakie przyczyny leżą u podstaw takiego stanu rzeczy?

Wydaje się, że krytyczne oceny agendy są wyrazem frustracji, będących skutkiem kontrastu między zbyt wysokimi oczekiwaniami, a zastaną rzeczywistością. W dziedzinie konkurencyjności z każdym rokiem zwiększa się przepaść między Unią Europejską, a Stanami Zjednoczonymi, natomiast gospodarki konkurencyjnych Chin czy Indii rozwijają się cztero lub nawet pięciokrotnie szybciej niż kraje kontynentu europejskiego.(18) W Europie, w przeciwieństwie do USA zatrudnienie i wydajność pracy nie przyczyniają się wystarczająco do osiągnięcia odpowiedniego tempa rozwoju gospodarczego, a zbyt powolny wzrost ogólnej wydajności pracy w Unii podyktowany jest zbyt niskim udziałem technologii informacyjnych i komunikacyjnych oraz niewystarczającym poziomem inwestycji. W tych warunkach zapisany pochopnie w Strategii Lizbońskiej 3% wzrost gospodarczy w skali rocznej niemożliwy jest do osiągnięcia. Należy jednak zauważyć, że na taki stan rzeczy, oprócz czynników wewnętrznych w postaci braku determinacji państw członkowskich w realizacji reform, przemożny wpływ miały także niesprzyjające warunki zewnętrzne. Podobnie jak w latach 80. XX wieku także i w późniejszym okresie początek dekady przyniósł spowolnienie gospodarki. Dodatkową przeszkodą była seria niekorzystnych szoków gospodarczych, kurczenia się inwestycji, ataków terrorystycznych, skandali w wielkich korporacjach i wzrostu cen ropy.(19) Jednak negatywne zdarzenia nie tłumaczą wszystkiego. Nie da się ukryć, że większość państw świata poza Europą również borykała się z tymi problemami, osiągając w efekcie lepsze wyniki gospodarcze.

{mospagebreak}

Benchmarking, czyli proces wzajemnego porównywania zjawisk w zakresie zatrudnienia

W związku z tym, że wyznaczone w obszarze polityki zatrudnienia priorytety nie do końca odzwierciedlają osiągane wyniki, na terenie Wspólnoty coraz częściej zaczęto mówić o potrzebie wypracowania nowych narzędzi, które przyczyniłby się do poprawy sytuacji w tym obszarze. W celu lepszego ukierunkowania działań Europejskiej Strategii Zatrudnienia wykorzystywać zaczęto benchmarking, który Komisja Europejska definiowała jako „sformalizowany proces wzajemnego porównywania zjawisk zatrudnieniowych w różnych krajach, w celu wyłonienia najlepszego kraju i ustanowienia globalnych celów postępu w dziedzinie zatrudnienia w długim i średnim okresie i zidentyfikowania najefektywniejszych polityk podnoszących poziom działań”.(20)

Zdaniem Z. Wiśniewskiego benchmarking w unijnym rozumieniu budowany jest przez trzy najważniejsze czynniki, na które składają się: definicje wskaźników, ustanowienie celów identyfikujących pożądane procesy oraz plan wymiany informacji i analiz, zmierzających do wypracowania najskuteczniejszej praktyki, dającej szansę na skuteczne rywalizowanie z konkurencją.(21) W przypadku polityki zatrudnienia skupia się on na obszarze ewaluacji i wykorzystywany jest jako narzędzie do jej realizacji.

Oznacza to, że sens benchmarkingu opiera się na uczeniu i jednoczesnym współdziałaniu ze sobą. Występujące w ramach tej metody różnego rodzaju typy i warianty wyraźnie pokazują, że zarówno skuteczność, jak i możliwości benchmarkingu są bardzo różne. Najlepiej sprawdza się on na poziomie państwa przy realizacji wewnętrznych procesów, w postaci oceny skuteczności programów i strategii zatrudnienia czy poszczególnych instrumentów. W przypadku poziomu zewnętrznego wykorzystywany jest on przede wszystkim przy okazji przygotowywania analiz z zakresu długookresowych celów polityki rynku pracy i narzędzi niezbędnych do ich realizacji, gdzie jego skuteczność jest zdecydowanie mniejsza.

Zdaniem ekspertów wszystko to prowadzi do stwierdzenia, że Europejska Strategia Zatrudnienia sama w sobie stanowi procedurę benchmarkingu, co oznacza, że propozycje poszczególnych krajów w zakresie zatrudnienia powinny być właśnie przez nią oceniane. Należy jednak podkreślić, że podejście to nie do końca jest skuteczne, szczególnie jeżeli zwrócimy uwagę na sposoby realizacji zasad konwergencji. Wszystko to prowadzi do wniosku, że benchmarking może być skutecznym narzędziem operacyjnym procesu implementacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia, realizowanym na poziomie europejskim i krajowym. Jednocześnie jest sposobem umożliwiającym właściwą alokacje wspólnotowych zasobów.(22)

Przeglądy ujęte w przedstawionych powyżej traktatach, strategiach i programach wyraźnie wskazały, że kolejny z czynników warunkujących powstanie europejskiego modelu welfare state został już osiągnięty. Mamy więc wspólnotowe wartości, za którymi podąża prawo, rozporządzenia i zalecenia zapewniające spójność społeczno-gospodarczą w wymiarze europejskim. Przedstawiony powyżej opis należy jednak uzupełnić. Oprócz podstaw, dających szansę na pogłębienie procesu budowy wspólnotowej przestrzeni socjalnej, spotkać możemy także liczne przeszkody. Pierwszą z nich jest brak wspólnotowych instytucji, na których układ ten mógłby się oprzeć. Na kolejnej, którą jest potrzeba „europeizacji” prawa pracy, chciałabym się skupić dłużej.

Fakt, że sfera socjalna Unii Europejskiej wykształciła się zdecydowanie później niż obszar gospodarczy nie jest wielkim odkryciem. Można byłoby nawet pokusić się o stwierdzenie, że powstała ona dopiero wtedy gdy nie można było już dłużej lekceważyć problemów socjalnych i bardzo długo traktowana była po macoszemu.(23) Decyzja o pogłębieniu procesu rozszerzania Wspólnoty, szczególnie o państwa Europy Środkowo-Wschodniej nie przyczyniła się do rozwiązania tego problemu, co tłumaczone było zbyt dużymi rozbieżnościami w poziomie rozwoju gospodarczego i podejściu do kwestii socjalnych. Należy także zauważyć, że przy takim podejściu Unia Europejska nie zrezygnowała z priorytetów Strategii Lizbońskiej i nadal forsuje główny cel, jakim ma być stworzenie najbardziej konkurencyjnej gospodarki na świecie.

Zgodnie z założeniami podejście to uzupełnione będzie wspólnotową przestrzenią socjalną, której jednym z głównych wyznaczników ma być „europeizacja” prawa pracy. Zdaniem A. M. Świątkowskiego proces ten odbywać może się albo „od góry”, albo „od dołu”.(24)

Pierwszy sposób został już zastosowany. Rada Europejska podjęła się przygotowania dyrektyw, do których państwa Wspólnoty miały się dostosować. Na tym tle bardzo szybko pojawiły się jednak rozbieżności, które w pierwszej kolejności ujawniły się na linii Wielka Brytania i reszta państw członkowskich. Doprowadziło to do sytuacji, w którym zamiast norm określanych przez instytucje UE zaczęto promować regulacje forsowane przez partnerów społecznych.(25)

Do tego stanu dochodzi bardzo duża rozbieżność pomiędzy celami wspólnotowymi a metodami w oparciu, o które instytucje cele te zamierzają realizować. W tych okolicznościach pierwotne regulacje w ramach prawa wspólnotowego zostały znowelizowane, w taki sposób, że zasady legislacyjne funkcjonujące w oparciu o jednomyślność zastąpiono w zakresie ochrony pracy decyzjami legislacyjnymi na poziomie ponadnarodowym.(26) Unia, przy wparciu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zaproponowała rozwiązanie, polegające na tym, że ujednolicenie krajowych przepisów prawa pracy powinna nastąpić na poziomie ponadnarodowym, zgodnie z zasadami rozwoju. Niestety, nie poszło za tym określenie sposobów tej harmonizacji. Pierwotnie odbywało się to poprzez koordynowanie przez Radę, Parlament Europejski lub Komisję Europejską odpowiednich instytucji europejskiego prawa pracy, co określone zostało mianem „konwergencja systemów prawa pracy z góry do dołu” (convergence from the top downe).(27) Takie podejście umożliwiło utrzymanie standardów w obszarze ochrony pracy oraz w sferze bezpieczeństwa socjalnego na minimalnym poziomie, jednak w miejscu tym należy podkreślić, że Wspólnota nadal zainteresowana jest rozszerzeniem swoich kompetencji w tym zakresie. Co prawda zabiegi związane z zastosowaniem zasady jednomyślności do końca nie powiodły się, ale impas w procesie budowania europejskiej przestrzeni społecznej postanowiono zaczęto przezwyciężać poprzez przekazanie tej sprawy w ręce partnerów społecznych.

Ta właśnie decyzja określona została jako najbardziej charakterystyczna cecha procesu europeizacji prawa pracy. Wynikała ona przede wszystkim z tego, że relacje między partnerami społecznymi, do których Unia Europejska zalicza związki zawodowe i organizacje pracownicze, układają się na bardzo dobrym poziomie. Zarówno pracobiorcy, jak i organizacje związkowe włączone są w proces podejmowania decyzji przez pracodawców, czego konsekwencją jest chociażby spadek liczny strajków i skrócenie listy żądań płacowych wystosowywanych przez związki zawodowe. W obszarze tym A. M. Świątkowski zwraca uwagę na jeszcze jeden ciekawy fakt. Pomimo tego, że w Unii Europejskiej występują trzy rodzaje porozumień o charakterze normatywnym, na które oprócz regulacji dotyczącej rodzicielskich urlopów wychowawczych, zatrudniania w niepełnym wymiarze czasu pracy i pracy na czas określony, o kształcie i powodzeniu procesu kształtowania europejskiego prawa pracy decyduje ok. 600 europejskich rad zakładowych funkcjonujących w wielonarodowych, europejskich zakładach pracy.

{mospagebreak} 

Na tym tle zauważyć możemy pewne sukcesy. Instytucje wspólnotowe, przy wsparciu partnerów społecznych, zachęconych zawarciem wymienionych wcześniej porozumień normatywnych, opracowały Dyrektywę nr 45 z 1994 r. o Europejskich Radach Zakładowych.(28) Zgodnie z nią podmioty społeczne, realizujące porozumienia normatywne, zwolnione zostają z konieczności stosowania się do postanowień umieszczonych w aneksie. Procesowi temu przyświeca jednak zasada przyznająca pierwszeństwo uczestniczącym w procesie tworzenia norm partnerom społecznym przed regulacjami odpowiednich władz,(29) co doskonale wpisuje się w wyznawaną przez T. Jeffersona zasadę: „Im mniej państwa, tym lepiej w stosunkach pracy”.(30) Należy jednak podkreślić, że coraz częściej możemy spotkać się z krytycznymi głosami, które wskazują na liczne niedociągnięcia w zakresie tworzenia europejskiego prawa pracy za pomocą norm negocjowanych. Wszystko to wpłynęło na fakt, że zaczęto promować hasło budowy europejskiej przestrzeni socjalnej w oparciu o bardziej skuteczne narzędzia, za które uznano „otwartą metodę koordynacji”.

Otwarta metoda koordynacji – narzędzie europejskiej przestrzeni socjalnej

Istotną częścią i jednym z głównych determinantów europejskiej przestrzeni socjalnej jest właśnie otwarta metoda koordynacji (Open Metod of Coordination – OMC),(31) opierająca swoje funkcjonowanie na celach społecznych. Podczas szczytu Unii Europejskiej w marcu 2001 r. padła propozycja, żeby politykę społeczną Wspólnoty uzależnić od metody stosowanej od 1997 r. przy realizacji unijnej strategii zatrudnienia. Podejście to, stanowiące nowość w zakresie tworzenia europejskiego prawa, oparte zostało przede wszystkim na wspólnym wyznaczaniu celów i konstruowaniu wskaźników społecznych, które w sposób wymierny umożliwiłyby określanie od nowa priorytetów. Związane było także z przesunięciem punktu ciężkości w obszarze socjalnym ze szczebla europejskiego na krajowy. W efekcie wszystko to doprowadzić miało do podsumowania prowadzonej przez cały okres obserwacji i badań oraz oceny osiągniętych rezultatów.(32) Co ciekawe, koncepcja ta, będąca w zgodzie z zasadą rządzenia za pośrednictwem zadań, nie przewidywała wprowadzenia środków motywujących czy sankcji w przypadku braku efektów przy jej realizacji. Ze względu jednak na wymogi leżące u podstaw otwartej metody koordynacji „twardy” wymiar prawa europejskiego wraz z dyrektywami i rozporządzeniami zastąpiony został na rzecz regulacji miękkich.

Istotną kwestią w tym zakresie okazało się  również to, że zadania określone w tym obszarze przez Unię Europejską przekazane zostały państwom członkowskim, które od tej pory miały prawo ustalać i kształtować instytucje w obszarze prawa pracy lub scedować odpowiedzialność w tym zakresie na partnerów społecznych. Wszystko to przełożyć się miało na fakt, że polityka społeczna państw członkowskich samodzielnie wyznaczać miała swoje cele, ale w ściśle określonym wspólnotowym kierunku.

Zwolennicy metody otwartej koordynacji podkreślają, że podejście to ma wiele istotnych aspektów, które w pierwszej kolejności dostrzegane powinny być przez nowych członków Wspólnoty. Bez wątpieniach wśród najważniejszych z nich należy wymienić potrzebę uwzględnienia kwestii społecznych w obszarze zainteresowań polityków, a tym samym zapisanie ich w długoterminowych planach i procesach rządzenia. Eksperci zawracają również uwagę na to, że metoda ta ułatwia wyznaczanie celów do osiągnięcia w określonym czasie oraz umożliwia opracowanie mechanizmów uczenia się zarówno przez polityków, urzędników, jak i partnerów społecznych nowych narzędzi dających możliwość skutecznego radzenie sobie z problemami socjalnymi mającymi wymiar europejski. Na tym jednak nie koniec.

Metoda koordynacji umożliwia także identyfikację problemów społecznych, z jakimi mamy do czynienia w poszczególnych krajach Unii, a tym samym daje szansę na rewizję unijnych wytycznych w tym obszarze. Prowadzi to do uspołecznienia decyzji w sprawach społecznych oraz rozwoju zorientowanych badań i statystyk w obszarach stanowiących przedmiot metody otwartej koordynacji.(33) W dyskusji na temat metody należy również zwrócić szczególną uwagę na pojawiające się kwestie problemowe. Mamy tutaj do czynienia z zagrożeniem rozmijania się priorytetów unijnych z krajowymi, a tym samym braku spójnych wspólnotowych wytycznych i wskaźników. Konieczne okazało się również określenie regulacji prawnych w najistotniejszych kwestiach społecznych poziomu narodowego, od których w duży stopniu uzależnione zostało powodzenie metody koordynacji na szczeblu europejskim. Poza tym konsekwencją nie wyznaczenia sankcji w ramach metody koordynacji, o której wspomniałam wcześniej może być fakt, że stanie się ona jedynie etapem, a nie jednym z najpoważniejszych instrumentów decydujących o rozwiązaniu problemów społecznych Europy. Nie bez znaczenia są także koszty wynikające z potrzeby wyrównywania standardów, co wiązać się może z ograniczeniem konkurencyjności w obszarze kosztów pracy.(34)

{mospagebreak} 

Z całą stanowczością należy stwierdzić, że właściwe spojrzenie na wymienione powyżej czynniki warunkować będzie realizację polityki otwartej koordynacji, a tym samym przyszłość socjalnego oblicza Unii Europejskiej. Wydaje się, że zarówno Wspólnota, jak i poszczególne państwa wchodzące w jej skład dostrzegają te kwestie i próbują odpowiedzieć na pojawiające się niedociągnięcia w poszczególnych obszarach. Świadczyć może o tym chociażby podejście do problemu tuż po rewizji otwartej metody koordynacji, która odbywała się przy okazji przeglądu strategii lizbońskiej wiosną 2005 r. W trakcie jej trwania stwierdzono, że należy podjąć zdecydowane kroki zmierzające do całkowitej likwidacji luki, jaka pojawiła się między priorytetami na poziomie wspólnotowym, a polityką poszczególnych państw członkowskich realizujących założenia metody. W związku z powyższym postanowiono, że proces ten należy pogłębić, ale poprzez kontrolowanie skuteczności wyznaczonych celów, a nie tylko poprzez ich określanie. Uznano również, że jedynym z najistotniejszych czynników gwarantujących wzrost gospodarczy i stworzenie większej liczby nowych miejsc pracy jest potrzeba współdziałania metody otwartej koordynacji w obszarze ochrony socjalnej i integracji społecznej z polityką zatrudnienia i rynkiem pracy.(35) Nowe ramy dokumentu wiązały się więc z potrzebą promowania spójności i działaniami na rzecz zapewnienia równości szans. W tym obszarze mieściły się, m.in. działania na rzecz przeciwdziałaniu ubóstwu i wykluczeniu społecznemu, które oznaczały potrzebę opracowania reform ochrony socjalnej opartych na regułach dostępności, adekwatności, jakości czy modernizacji i stabilności.(36) Zwrócono także uwagę na współdziałanie ze sobą działań, zmierzających do tworzenia nowych miejsc pracy oraz zrównoważonego rozwoju, które uzupełniono zapisami związanymi z potrzebą wzmocnienia ładu i przejrzystości podmiotów zainteresowanych wdrażaniem i monitoringiem sytuacji społecznej Unii.(37)

Podsumowanie
Społeczeństwa europejskie podlegają nieustannym i postępującym w szybkim tempie przeobrażeniom: Europejczycy żyją dłużej, w strukturze rodziny dokonują się bezprecedensowe zmiany, wzrasta równouprawnienie płci, a nowe modele mobilności i różnorodności wymagają przystosowania.(38) Nie bez znaczenia na ten fakt mają także zjawiska związane z globalizacją, postępującym rozwojem nowoczesnych technologii i procesami gospodarczymi, wpływającymi bezpośrednio na to, jak żyjemy i pracujemy. Na tym tle pojawiają się ciekawe możliwości pracy, co wpływa z kolei na wzrost zapotrzebowanie na nowe umiejętności i postępujące tempo zmian. W miejscu tym należy jednak podkreślić, że związane z tym korzyści i pojawiające się zagrożenia nie są równomiernie rozłożone. Wynika to przede wszystkim z tego, że pewna część ludności z trudem przystosowuje się do przeobrażeń, czym naraża się m.in. na bezrobocie i wykluczenie społeczne.

Wszystko to wpływa na fakt, że rynek pracy stanowi doskonałe odzwierciedlenie sytuacji społeczno-ekonomicznej, z jaką do czynienia mamy w Unii Europejskiej. Stąd też nie powinno nikogo dziwić, że Bruksela od wielu lat podejmuje działania na rzecz stworzenia jednolitego i spójnego europejskiego modelu społecznego, będącego obszarem ścierania się różnych poglądów, zjawisk i procesów społecznych.

TABELA 1 - ŚREDNIA STOPA BEZROBOCIA W LATACH 1996-2006 W JAPONII, USA I UNII EUROPEJSKIEJ (%)

Źródło: Opracowanie na podstawie: A. Borowski, Walka z bezrobociem w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia, [Online], dostępne: http://www.kul.lublin.pl/files/56/UE%20konferencja/borowski.ppt, 23.11.2007

Przypisy:

1) Ocena realiów społecznych w Europie; [Online], dostępne: http://ec.europa.eu/citizens_agenda/social_reality_stocktaking/index_pl.htm, 10.07.2008.
2) Action for Employment in Europe. A Confidence Pact. CSE (96) 1 final, 05.06.1996.
3)Second Interim Progress Report on the Territorial Employment Pacts, Commission staff working paper, November 1999, s. 1.
4) Communication from the Commission. Community structural assistance and employment, Brussels, 20.03.2996 COM(96) 109 final.
5) S. Golinowska, Kompetencje Unii Europejskiej w dziedzinie polityki społecznej oraz polityki rynku pracy, „Polityka Społeczna”, Nr 10, Październik 1999, s. 21.
6) The European Employment Strategy, Towards the Helsinki Summit ‘putting Europe to work’, Director General Employment and Social Affairs European Commission, Eskilstuna, 9 December 1999, [Online], dostępne: http://ec.europa.eu/dgs/employment_social/speeches/991209al.pdf, 24.11.2007.
7) Growth, Competitiveness, Employment. The Challenges and Ways Forward in the 21st Century, White Paper, European Commission, Brussels 1994.
8) Z. Wiśniewski, K. Zawadzki, Przejściowe rynki pracy jako nowa koncepcja Europejskiej Strategii Zatrudnienia, „Polityka Społeczna”, Nr 4, Kwiecień 2005, s. 14.
9) Traktat Amsterdamski co się zmieniło w Europie, [Online], dostępne: http://www.rcie.lodz.pl/info/dokumenty/01_abc/publikacje/amsterdam.pdf, 24.11.2007, s. 11.
10) K. Głąbicka, Rynek pracy w jednoczącej się Europie. Wybrane zagadnienia do studiowania, Warszawa 2005, s. 126.
11) Europejski Fundusz Społeczny jako instrument polityki społecznej, [Online], dostępne:

http://www.bialystok.roefs.pl/media/materialy/bialystok/szkolenia%20basi/

Europejski%20Fundusz%20Spo%C5%82eczny%20jako%20instrument%20polityki%20spo%C5%82ecznej.doc, 24.11.2007, s. 5.
12) L. Pawłowicz, Strategia Lizbońska - założenia i ich realizacja, „Gazeta Wyborcza”, Nr 50, 24.01.2005, s. 27.
13) Zob. Posiedzenie Rady Europejskiej w Lizbonie, 23 i 24 marca 2000, [Online], dostępne: http://www.ine-isd.org.pl/access/lizbonska.pdf, 15.03.2006, s. 76.
14) J. Szomburg, Strategia Lizbońska szansą dla Europy, [Online], dostępne: http://www.pfsl.pl/news.php?id=173, 16.06.2006.
15) Strategia Lizbońska. Droga do sukcesu zjednoczonej Europy, [Online], dostępne: http://www2.ukie.gov.pl/sl/index.html, 15.05.2006.
16) I. Białecki, Z. Czepulis–Rutkowska, U. Sztanderska, I. Wóycicka, Biała Księga 2003: Nowy Model Społeczny, Gdańsk–Warszawa 2003, s. 9.
17) J. Szomburg, Dobrze, że Strategia Lizbońska w ogóle jest, „Rzeczpospolita”, 05-06.03.2005, [Online], dostępne: http://www.pfsl.pl/news.php?id=258, 15.06.2006.
18) Szerzej na ten temat, Strategia Lizbońska: Zwiększenie konkurencyjności Europy, więcej lepszych miejsc pracy, [Online], dostępne: http://www.elections2004.eu.int/highlights/pl/1001.html, 09.01.2006.
19) P. Lenain, U. Bützow Mogensen, V. Royuela-Mora, Strategia Lizbońska na półmetku: oczekiwania a rzeczywistość, CASE Raport, Nr 58, s. 11.
20) Joint Employment Report, European Commission, Directorate–General for Employment, 1997, [Online], dostępne: http://www.itcilo.it/actrav/actrav-english/telearn/global/ilo/seura/eujoint2.htm, 02.12.2007.
21) Z. Wiśniewski, Strategia zatrudnienia w Unii Europejskiej – podstawy, cele publicznych służb zatrudnienia i benchmarking, [Online], dostępne: http://politykaspoleczna.ipiss.com.pl/konferencja2002/wisniewski.doc, 02.12.2007, s. 10-11.
22) Ibidem, s. 13.
23) A. M. Świątkowski, Europejskie prawo socjalne, [w:] Specyfika, stanowienie i stosowanie europejskiego prawa socjalnego, Tom I, Warszawa 1998, s. 64.
24) A. M. Świątkowski, Europejska przestrzeń społeczna, [w:] Władza, naród, tożsamość, (red.) K. Gerlach, M. Niezgoda, Z. Seruga, Kraków 2005, s. 381.
25) A. Świątkowski, Implementacja wspólnotowego prawa pracy przez partnerów społecznych, [w:] Prawo pracy a wyzwania XXI wieku, Warszawa 2002, s. 116.
26) A. M. Świątkowski, Europejska przestrzeń …, op.cit.
27) Ibidem.
28) Council Directive 94.45/Ec of September 22nd, 1994 on the establishment of a European Works Council or a procedure in community-scale undertakings and community-scale groups of undertakings from the purpose of informing and consulting employees, Official Journal L.254, 30.09.1994, p. 0064.
29) A. M. Świątkowski, Europejska przestrzeń …, op.cit., s. 383.
30) Ibidem.
31) C. M. Radaelli, The Open Method of Coordination: A new governance architecture for the European Union?, [Online], dostępne: http://www.eurosfaire.prd.fr/7pc/doc/1168434892_cr20031.pdf, 27.11.2007, s. 6-7.
32) S. Golinowska, Europejski …, op.cit.
33) S. Golinowska, Otwarta koordynacja polityki społecznej UE, [Online], dostępne: http://www.case.com.pl/dyn/servFile.php?plik_id=470930, 01.12.2007, s. 2.
34) Ibidem.
35) Joint Report on Social Protection and Social Inclusion, Council of the European Union, 7294/06, Brussels,  13 March 2006, [Online], dostępne: http://www.ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2006/cs2006_7294_en.pdf, 01.12.2007, s. 1.
36) Modernising social protection for greater social justice and economic cohesion: taking forward the active inclusion of people furthest from the labour market, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussels, 17.10.2007, COM(2007) 620 final, [Online], dostępne: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0620en01.pdf, 01.12.2007, s. 5.
37) Joint Report …, op.cit., s. 3-6.
38) Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Opportunities, access and solidarity: towards a new social vision for 21st century Europe, [Online], dostępne: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0726:FIN:en:PDF, 07.07.2008.