Zmiany systemowe wprowadzone przez Traktat z Lizbony

• _pe24
• _ue

W związku z przyjęciem Traktatu z Lizbony uległy zmianie podstawy funkcjonowania Unii Europejskiej. Poniższy artykuł prezentuje główne założenia reformy systemowej UE, oraz najważniejsze wydarzenia, które doprowadziły do przyjęcia TL.

Traktat z Lizbony wprowadza bardzo ważne, wręcz rewolucyjne zmiany w strukturze Unii Europejskiej. Oto likwidacji ulegają Wspólnoty Europejskie, a ich następczynią prawną jest posiadająca osobowość prawną organizacja międzynarodowa - Unia Europejska[1]. Po przyjęciu TL likwidacji ulegnie filarowa struktura Unii, nie będzie podziału na Unię i Wspólnotę – cały ten obszar obejmie jednolita Unia Europejska. Wyjątkiem będzie zachowanie odrębności EURATOM-u, który będzie funkcjonował jako osobna organizacja międzynarodowa.[2] W ramach jednolitej Unii Europejskiej jedyną polityką szczególną będzie Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, która zachowa dalej charakter międzyrządowy. Oznacza to, że zniesienie struktury filarowej nie doprowadzi do likwidacji podziału między prawo wspólnotowe i prawo unijne. Co prawda problematyka źródeł prawa UE będzie w TL zrewidowana, ale zasadniczy charakter obu tych grup będzie zachowany. Jak pisze Paul: „Traktat z Lizbony połączy wykonywanie zadań dawnego pierwszego i drugiego filara, ale całkowicie ich nie scali.”[3] Z kolei Craig twierdzi, że de facto WPZiB pozostanie osobnym filarem[4]. Pozostaną wyraźne różnice między prawem „postwspólnotowym”[5], które rozciągnie się na dawny pierwszy i trzeci filar, a prawem unijnym z dawnego II filara, a więc tworzonym w ramach jedynej polityki szczególnej jaka będzie WPZiB. Osica z kolei zauważa, że polityka zagraniczna Unii pozostanie dwufilarowa, a więc zachowane będą odrębności pomiędzy WPZiB, a działaniami zewnętrznymi obecnego I filara. Pisze: „w rzeczywistości (…) dwufilarowość polityki zagranicznej nie jest zlikwidowana, lecz jedynie osłabiona”[6].

 Na mocy TL głębokiej rewizji ulegną obecnie funkcjonujące TUE i TWE. Traktat z Lizbony nie zastąpi ich, jak miało to się stać w przypadku TK, ale zmieni. Traktat o Unii Europejskiej zostanie rozbudowany o osobowość prawną Unii Europejskiej, a dzisiejszy Traktat ustanawiający Wspólnoty Europejskie po rewizji zmieni się w Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Należy zauważyć, że prawie wszystkie postanowienia TK odnoszące się do Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa znalazły się w Traktacie z Lizbony. Przywódcy państw UE zgodzili się, że kierunek reformy zaproponowany przez Konwent jest właściwy. Nastąpiła więc głównie dekonstytucjonalizacja propozycji TK w celu ich łatwiejszej akceptacji przez państwa. Jednym z kierunków reformy w TK było skupienie instrumentów rozproszonych po różnych filarach i instytucjach Unii w jednym ręku poprzez utworzenie  urzędu Ministra Spraw Zagranicznych Unii Europejskiej. Minister miał połączyć dotychczasowe funkcje Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB/ Sekretarza Generalnego Rady i Komisarza ds. stosunków zewnętrznych. Miał przewodniczyć obradom Rady ds. Zagranicznych, a w Komisji występować w randze jej wiceprzewodniczącego. W pracach miało go wspierać Europejska Służba Działań Zewnętrznych stanowiąca quasi-MSZ. Drugim organem monokratycznym utworzonym w ramach WPZiB miał być Przewodniczący Rady Europejskiej. Bardzo ważnym postanowieniem TK było włączenie EPBiO do Traktatu. Dzięki temu ta dziedzina współpracy zyskałaby silne oparcie w pierwotnym prawie UE, zostałaby również rozbudowana m.in. w części wojskowej. Traktat Konstytucyjny zawierał też postanowienia ułatwiające podejmowanie wzmocnionej współpracy w dziedzinie WPZiB. TK zawierał dawał także podstawę do działania Europejskiej Agencji Obrony.

Klęska Traktatu Konstytucyjnego w referendach we Francji i Holandii nie spowodowała przerwania prac nad reformą WPZiB. W 2005r. rozpoczęła działalność Europejska Agencja Obrony. Ważnym sygnałem świadczącym o woli rozwijania WPZiB było również przyjęcie w 2006 r. nowej perspektywy finansowej na lata 2007-2013, w której Unia przeznaczyła 50 mld euro na politykę zagraniczną, co w stosunku do lat 2000-2006 stanowiło wzrost o 29%[7].  Ponadto kontynuowano pracę koncepcyjną nad WPZiB. W czerwcu 2006r. przyjęty został Dokument Strategiczny Komisji, zatytułowany „Europa w świecie. Praktyczne propozycje zwiększenia Koherentności, Efektywności i Widoczności.”, zwany też sprawozdaniem Cutileiro[8], w którym zapisano postanowienia o ściślejszym powiązaniu całości działań zewnętrznych UE (a więc WPZiB z mechanizmami z pierwszego filara).[9] WPZiB była też jednym z głównych obszarów refleksji opisanych w fińskim non-paper, oraz konkluzjach fińskiej prezydencji z grudnia 2006r.[10]. Kontynuowano prace nad osiągnięciem założeń Europejskiego Celu Zasadniczego i Cywilnego Celu Operacyjnego.

Prace nad nowym Traktatem przyspieszyły z początkiem prezydencji niemieckiej (styczeń 2007r.), która postawiła sobie za cel wyjście z traktatowego impasu. Kanclerz Angela Merkel podkreślała, że Unia Europejska musi mówić „jednym głosem”, aby realizować swoje interesy polityczne[11]. W czasie negocjowania mandatu na Konferencję Międzyrządową Niemcy bardzo silnie lobbowały za utrzymaniem korzystnych dla siebie rozwiązań Traktatu Konstytucyjnego, co według Miszczaka było złamaniem niepisanej zasady neutralności Prezydencji[12]. W wynegocjowanym w czerwcu 2007r. Mandacie za punkt wyjścia dla reformy UE przyjęto nie Traktat z Nieci, ale Traktat Konstytucyjny[13]. Decydujące wydarzenia związane z Traktatem z Lizbony miały miejsce już w czasie prezydencji portugalskiej, a więc w drugiej połowie 2007 roku. Zwieńczeniem prac było podpisanie traktatu 13 grudnia 2007r. w Lizbonie.

---

[1] Art. 1  i art. 47 Traktatu o Unii Europejskiej po nowelizacji lizbońskiej.
[2] Przyszłości EURTATOM-u dotyczy dołączona do TL deklaracja nr 54, w której czytamy: „Niemcy, Irlandia, Węgry, Austria i Szwecja zwracają uwagę, że główne postanowienia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej nie podlegały znaczącym zmianom od wejścia w życie tego Traktatu i zachodzi zatem potrzeba ich aktualizacji. W związku z tym popierają one zamysł możliwie szybkiego zwołania Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich” cyt. za: J. Barcz, Przewodnik…, s. 632
[3] J. Paul, EU Foreign Policy After Lisbon. Will the New High Representative and the External Action Service Make a Difference?, Centrum für angewandte Politikforschung, http://www.cap-lmu.de/publikationen/2008/cap-policy-analysis-2008-02.php (6.09.2009), s.17. W oryginale: „ The Lisbon treaty will therefore bring together the execution of previous first and second pillar tasks, it won’t completely merge them”.
[4] P. Craig, The Treaty of Lisbon: Process, architecture and substance, The Jean Monnet Center for International and Regional Economic Law & Justice, http://centers.law.nyu.edu/jmtoc/issue.cfm?id=2147276954 (6.09.2009), s. 142. Craig pisze: „The distinctive nature of rules relating to the CFSP means that in reality there is still a separate ‘Pillar’.
[5] Termin zaproponowany przez autora niniejszej pracy. W zgromadzonej literaturze polskiej i angielskiej autor nie napotkał żadnej nazwy na określenie prawa dawnego pierwszego filara po reformie lizbońskiej. Wielu badaczy widzi znaczące różnice między prawem w obrębie WPZiB, a nowym prawem unijnym, a więc prawem połączonych filarów pierwszego i trzeciego. Nikt jednak nie proponuje osobnego terminu na określenie tej dziedziny. Autor uznał wprowadzenie takiego terminu za zasadne.
[6] O. Osica. Wspólna polityka, czy wspólne instytucje? Przyszłość WPZiB po fiasku traktatu konstytucyjnego,  „Nowa Europa – przegląd natoliński” numer specjalny – styczeń 2007,  s. 86.
[7] K. Miszczak, Traktat reformujący – proponowane zmiany w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE [w:] Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski, J. Barcz  (red.), UKIE, Warszawa 2007, s.83
[8] Od nazwiska Jose Cutileiro, portugalskiego dyplomaty.
[9] Ibidem, s. 84.
[10] K. Miszczak, Reforma Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, J. Barcz (red.), Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008, s.243
[11] K. Miszczak, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 4, 2007, s. 108
[12] Ibidem, s. 109.
[13] Ibidem