Cele i zasady Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa

• ii filar
• wpzib
• _pe24
• _ue

Punktem wyjścia do analizy Wspólnej Polityki Zagranicznej zarówno przed jej lizbońską reformą, jak i obecnie jest właściwe zrozumienie celów oraz zasad tej polityki.  Są one wyrażone w traktatach założycielskich, jednak nie zawsze wprost. Poniższy artykuł stanowi krótkie wprowadzenie do tematu WPZiB i ma za zadanie przybliżyć czytelnikom zagadnienie celów i zasad byłego II filara UE.

Cele WPZiB

Traktatowy katalog celów WPZiB znajduje się w art. 11 ust. 1 TUE. Analizując problematykę WPZiB, część autorów przyjmuje to wyliczenie za kompletne.[1] Inni autorzy słusznie zauważają, że ponad celami wymienionymi w tym artykule znajduje się jeszcze jeden „super-cel”, którym jest potwierdzanie tożsamości UE na arenie międzynarodowej, zgodnie z art. 2 tiret drugie TUE, który stanowi, iż celem Unii jest: „potwierdzanie swej tożsamości na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która zgodnie z artykułem 17 mogłaby prowadzić do wspólnej obrony.”[2] Katalog z art. 11 TUE należy więc traktować jako wyliczenie „celów szczegółowych” WPZiB.[3]

Do celów szczegółowych Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa należą następujące:
a) ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych;
b) umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach;
c) utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym dotyczącymi granic zewnętrznych;
d) popieranie współpracy międzynarodowej;
e) rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności.

Analizując powyższy katalog, należy zwrócić uwagę na dwie rzeczy. Po pierwsze, wymienione cele charakteryzuje duży stopień ogólności. Nie należy jednak postrzegać tego jako wady. Traktat o Unii Europejskiej jest najwyższej rangi aktem prawa pierwotnego Unii Europejskiej, zatem powinien zawierać zapisy na tyle ogólne, aby umożliwiało to elastyczne podejmowanie działań. Większa szczegółowość zapisów mogłaby spowodować konieczność nowelizacji TUE za każdym razem, gdy zaszłaby potrzeba podjęcia działań dla zrealizowania celów nieprzewidzianych w traktacie. Jako że procedura zmian traktatów jest bardzo skomplikowana i czasochłonna, takie rozwiązanie prowadziłoby do paraliżu WPZiB.
Kolejna refleksja dotyczy pierwszego z wymienionych celów. Jak słusznie zauważają Barcik i Wentkowska, zastosowanie pojęć „niezawisłość” i „integralność” w odniesieniu do UE, która nie jest państwem, budzi wątpliwości. Autorzy są zdania, że sformułowania te należy rozumieć raczej symbolicznie niż normatywnie.[4]

Zasady WPZiB

Zasady WPZiB nie zostały wyraźnie wyodrębnione w TUE, nie zostały też tam  nazwane „zasadami”. Termin ten należy więc przypisywać doktrynie Prawa o Unii Europejskiej. Co ciekawe jest on spotykany jedynie w opracowaniach prawniczych, politolodzy badający WPZiB pomijają tę kwestię[5].
Podstawą do wyodrębnienia zasad WPZiB jest art. 11 ust. 2 TUE, który stanowi: „Państwa Członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności. Państwa Członkowskie działają zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej. Powstrzymują się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych. Rada czuwa nad poszanowaniem tych zasad.”[6]
Zasady WPZiB według Barcika i Wentkowskiej
Przywołani autorzy na podstawie art. 11 ust. 2 TUE wyodrębniają trzy zasady, nazywając je zasadami działań zewnętrznych lub zasadami wspólnego działania. Są to: zasada aktywności, zasada lojalności i zasada solidarności[7].

• Zasada aktywności
Jest wyrażona w pierwszym zdaniu art. 11 ust. 2: „Państwa Członkowskie popierają, aktywnie (…) politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii”. W myśl tej zasady WPZiB jest nastawiona na podejmowanie czynnych działań, a nie jedynie reagowanie na bieżące wydarzenia. WPZiB ma być dynamiczna i twórcza.

• Zasada lojalności
Tak jak poprzednia zasada jest ona wyrażona w pierwszym zdaniu art. 11 ust. 2. Zgodnie z nią państwa popierają politykę UE „bez zastrzeżeń” i „w duchu lojalności”. Jest to nic więcej jak konkretyzacja obowiązującej w prawie międzynarodowym publicznym zasady pacta sunt servanda. Obowiązkiem państw jest przestrzeganie poczynionych uzgodnień w celu realizacji celów WPZiB. Z zasady lojalności autorzy wyprowadzają również obowiązek poinformowania przez państwo Rady o zajęciu odmiennego stanowiska w danej kwestii (art. 14 ust 5 TUE) oraz obowiązek niezwłocznego notyfikowania podjęcia niezbędnych środków na mocy art. 14 ust. 6 TUE).

• Zasada solidarności
Ściśle związana z zasadą lojalności, jest zasada solidarności, zgodnie z którą państwa popierają WPZiB „w duchu solidarności”. Traktat precyzuje, że solidarność tę należy rozumieć zarówno poprzez zgodne działanie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej (aspekt pozytywny), jak i poprzez powstrzymywanie się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych (aspekt negatywny).

Zasady WPZiB według Barcza

Nieco inaczej zasady WPZiB opisuje Barcz. W obrębie zasad wymienia dwie grupy: pierwszą stanowią cele WPZiB (art. 11 ust. 1), w drugiej grupie (nienazwanej) wymienia zasadę tożsamości oraz zasadę spójności i solidarności (jako jedną). Uznanie celów WPZiB za podgrupę zasad tej polityki nie wydaje się trafne i nie będzie omawiane w niniejszej pracy. Warto jednak zwrócić uwagę na zasadę tożsamości oraz zasadę spójności i solidarności.

• Zasada tożsamości
Podstawą do jej wyodrębnienia przez Barcza jest przywoływany już art. 2 tiret drugie TUE, w którym jest mowa o potwierdzaniu przez Unię swej tożsamości na arenie międzynarodowej. Według Barcza jest to najważniejsza zasada WPZiB [8].

• Zasada spójności i solidarności
Barcz traktuje zbiorczo ten obszar regulacji TUE, który Barcik i Wentkowska postrzegają jako dwie odrębne zasady: solidarności i lojalności. Zbiorcze potraktowanie tej problematyki wydaje się trafne. Trudno bowiem wyznaczyć wyraźną granicę, gdzie kończy się zasada solidarności, a zaczyna zasada lojalności.

Ta, jak i inne przedstawione rozbieżności między autorami mają jedynie znaczenie teoretyczne i nie wpływają na funkcjonowanie WPZiB. Stąd problemy te są w niniejszym artykule jedynie sygnalizowane.

---

[1] Por.  J. Barcz, II filar Unii Europejskiej – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, [w:] Prawo…, J. Barcz (red.), s.71; J. Barcz, Międzyrządowe obszary współpracy w UE – II i III filar UE, [w:] J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja Europejska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s.370; R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s.55; J. Barcik , A. Wentkowska , Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s.352.
[2] Por.: T. Łoś-Nowak, Polityka Zagraniczna Unii Europejskiej, [w:] Integracja…, K. Wojtaszczyk (red.), s.187; C.  Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s.327; S. Rynkiewicz, A. Harazim, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, [w:] Integracja Europejska, M. Perkowski (red.), Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002, s.113.
[3] Taką nazwę proponuje Łoś-Nowak, T. Łoś-Nowak, op. cit., s.187.
[4] J. Barcik , A. Wentkowska , Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008op. cit., s.352.
[5] Zasad WPZiB brak m.in.  u Zięby (R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej,  Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007), Łoś-Nowak (T. Łoś-Nowak, Polityka Zagraniczna Unii Europejskiej, [w:] Integracja Europejska. Wstęp, K. Wojtaszczyk (red.), Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2006), czy u Chmiel (B. Chmiel, Instytucjonalizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 2002), spotkamy go natomiast w książce Barcika i Wentkowskiej (J. Barcik , A. Wentkowska , Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008) i Barcza (J. Barcz, II filar Unii Europejskiej – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, J. Barcz (red.), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2006)
[6] Art. 11 ust. 2 TUE.
[7] J. Barcik , A. Wentkowska , op.cit. s. 351.
[8] Inni autorzy będą postrzegać potwierdzanie tożsamości raczej jako cel niż zasadę WPZiB.