Polska grała w niewłaściwej orkiestrze - wywiad z prof. Janem Barczem
Debata po szczycie Rady Europejskiej sprowadzała się w Polsce do oceny kompromisu zawartego w sprawie systemu głosowania. Inne kwestie prawie nie zostały zauważone. Jakie ustalenia mandatu na konferencję międzyrządową Pan uznałby za najważniejsze?
Debata w Polsce skoncentrowała się niestety na jednym problemie – dosyć istotnym ale nie najważniejszym. Dla mnie najważniejszą propozycją jest przekształcenie Unii w organizację międzynarodową - w spójną, przejrzystą strukturę, która jest kreowana przez państwa członkowskie, w której to państwa mają kompetencje do określania tego czym się ona zajmuje i w jakim zakresie. Ta propozycja wyjaśnia czym ma być proces integracji europejskiej - państwa członkowskie kładą kres spekulacjom, że proces ten zmierza w kierunku jakiegoś rodzaju quasi-państwa, kosztem suwerenności państw członkowskich. Traktat reformujący ma tu postawić „kropkę nad i”.
Czy można powiedzieć, że ten nowy Traktat reformujący przejmuje regulacje Traktatu konstytucyjnego, zmieniając jedynie etykietę?
Z taką ocena trzeba bardzo uważać. Oczywiście mandat wskazuje na to, że większość rozwiązań, które zawierał Traktat konstytucyjny, znajdzie się teraz za pośrednictwem Traktatu reformującego w zmienionych – obecnie obowiązujących traktatach – to znaczy w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (który zastąpi Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską). Ale tak proste stwierdzenie, że jest to jedynie „przepakowanie” Traktatu konstytucyjnego nie odpowiada rzeczywistości politycznej, bo zawarte w nim rozwiązania zostały jeszcze raz przedyskutowane, państwa wyraziły swoje preferencje, obawy i zainteresowania. To zostało poddane mocnej weryfikacji politycznej i ponownie zgodzono się, że znaczna część tego co uzgodniono w roku 2003 i 2004 ma stanowić podstawę reformy ustrojowej Unii.
Wracając do problemu, który był eksponowany w polskich mediach: czy należałoby uznać, że Polska ustąpiła godząc się na wejście w życie systemu ważenia głosów w Radzie Unii Europejskiej za pomocą tzw. podwójnej większości od 2014, czy raczej – jak zdają się mówić rządzący – ten nowy system głosowania jest na tyle odległy w czasie, że jego wprowadzenie wcale nie jest przesądzone, bo za kilka lat mogą mieć miejsce nowe ustalenia?
Sytuacja prawna, gdyby Traktat reformujący wszedł w życie, będzie jednoznaczna. Od roku 2014 zacznie działać – z niewielkimi modyfikacjami - proponowana w Traktacie konstytucyjnym „podwójna większość”. Przez trzy kolejne lata można będzie, na wniosek jednego z Państw, sięgnąć do systemu nicejskiego, a po roku 2017 będzie działać podwójna większość, z niewielkimi modyfikacjami dotyczącymi wprowadzenia mechanizmu zwanego „formułą z Joaniny”, która - w przypadku kontrowersyjnego aktu prawnego – przymusza państwa do kontynuowania negocjacji i osiągnięcia kompromisu.
{mospagebreak}
Oceniam te rozwiązania jako zasadne i leżące w interesie Polski. Od początku twierdziłem, że „podwójna większość” zawarta w traktacie konstytucyjnym jest dla Polski akceptowalna i odzwierciedla nasz potencjał w procesie decyzyjnym. Nie jest też tajemnicą, że polskie zastrzeżenia nie tyle odnosiły się do naszego statusu decyzyjnego, co wyrażały obawy przed wzmocnieniem Niemiec. Zgłaszane w tym kierunku propozycje były mało zrozumiałe dla naszych partnerów w UE, Polska bowiem sama należy do grupy „dużych” państw w Unii, a dążąc do osłabienia Niemiec, siłą rzeczy osłabiała relatywnie pozycję grupy państw, do której należy.
Natomiast propozycja oparta na tzw. „systemie pierwiastkowym”, jest znana, racjonalna i stosowana w teorii jako miernik m.in. pozycji decyzyjnej państwa w organizacji międzynarodowej. Nie uwzględnia ona jednak wszystkich warunków politycznych i dlatego nigdy nie była stosowana w praktyce organizacji międzynarodowych. W Unii trzykrotnie podejmowano uprzednio próby wprowadzenia do dyskusji tej propozycji – zawsze bez powodzenia. Dlatego dosyć nagła propozycja polska, aby ponownie podjąć próbę wprowadzenia tej formuły do unijnego systemu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, od początku była skazana na niepowodzenie. Do tego formuła ta nie uwzględnia ważnej okoliczności, iż w przypadkach gdy Rada decyduje większością kwalifikowaną w najistotniejszej procedurze (tzw. procedurze współdecydowania) współlegislatorem jest Parlament Europejski – a więc ważną rolę w określeniu pozycji decyzyjnej państwa odgrywa również alokacja miejsc w Parlamencie Europejskim.
Dobrze się stało, że Polska od tej propozycji odstąpiła (można się jedynie dziwić, że ją w ogóle zgłoszono i z takim zapamiętaniem forsowano); dobrze się stało, że ustalono dodanie formuły z Joaniny: należy jednak pamiętać, że formuła ta nie służy blokowaniu, ale konstruktywnemu przymuszeniu państw do tego by decyzję wypracowały.
Polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych uzasadniając krytyczne stanowisko wobec systemu podwójnej większości opublikowało tekst, w którym stwierdza, że możliwość blokowania decyzji jest bardzo ważna dla „nowych” państw członkowskich, ponieważ posiadają one tylko część „doświadczenia politycznego, umiejętności współpracy, znajomości reguł skomplikowanej gry polityczno-dyplomatycznej, wielopłaszczyznowych i wieloetapowych negocjacji, które mają kraje Europy zachodniej”. MSZ odpowiada w ten sposób na zarzuty, iż Polska niepotrzebnie koncentruje się na systemie głosowania. Czy można uznać taką argumentację?
Teraz – po uzyskaniu członkostwa w UE – nie ma czasu „żeby się uczyć”: trzeba przywiązywać najwyższą wagę do podnoszenia sprawności, odpowiedzialności i wydolności państwa, do „pamięci instytucjonalnej” i umacniania kadry profesjonalnych urzędników. Musimy wchodzić w proces decyzyjny i korzystać z możliwości jakie on oferuje. Stosując natomiast przywołaną argumentację pamiętajmy, że kij ma dwa końce – jeżeli mówimy, że inni są sprawniejsi i lepiej przygotowani, to oni będą też lepiej korzystać z mechanizmów blokowania decyzji (które Polska chciała umacniać). Tego typu filozofia prowadziła do nieporozumień i wystawia na szwank polskie interesy – jeżeli dążyliśmy do osłabienia w procesie decyzyjnym państw dużych a sami do nich należymy, to partnerzy nie rozumieją o co chodzi. Nasze interesy są ulokowane w grupie państw dużych i dlatego gdy w przededniu szczytu przyjechał do Polski prezydent Sarkozy, jego wizycie towarzyszyło hasło: „Polska jest państwem dużym”. W ten sposób zwrócił uwagę, że odwołując się do propozycji pierwiastkowej, Polska grała w niewłaściwej orkiestrze, że osłabiała samą siebie.
Rozmawiał Piotr Chmielewski.
Wydarzenia na Ukrainie oczami naocznego świadka. O rewolucji na Majdanie i wojnie na wschodzie kraju opowiada Michał Kacewicz
