Małgorzata Osadzińska: Porozumienie z Durbanu to sukces dyplomatyczny, ale symboliczny

• ekologia
• unia europejska

W niedzielę 10 grudnia zakończyła się 17 konferencja klimatyczna ONZ. Negocjacje, które miały trwać dwa tygodnie i przeciągnęły się o prawie dwa dni, zakończyły się przyjęciem proponowanej przez unijnych negocjatorów Mapy Drogowej oraz przedłużeniem obowiązywania Protokołu z Kioto do 2020 roku. Osiągnięte porozumienie jest niewątpliwym sukcesem unijnej dyplomacji, jednak najprawdopodobniej nie przyczyni się znacząco do ochrony klimatu.

COP 17 czyli konferencja stron Ramowej Konwencji NZ ws. Zmian Klimatycznych (UNFCCC) to oficjalna nazwa spotkania, które odbyło się w Durbanie. Konwencję UNFCCC podpisano w 1992 roku na szczycie ONZ w Rio de Janeiro, zwanej także Szczytem Ziemi, poświęconej zagadnieniu "Środowisko i Rozwój". Głównym organem Konwencji jest właśnie Konferencja Stron (COP), składająca się z przedstawicieli państw będących stronami Konwencji i spotykających się co roku.
 Pomimo, że głównym założeniem porozumienia było "osiągnięcie stabilizacji stężeń gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegnie niebezpiecznej, antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny" nie przewidywało ono żadnych wiążących zobowiązań co do redukcji emisji.             

Dopiero Protokół z Kioto podpisany w 1997 roku wyznaczał prawnie wiążące cele dotyczące emisji gazów cieplarnianych. Cele te odnosiły się do poziomu emisji w roku 1990 i miały zostać osiągnięte w okresie 2008-2012, czyli w tzw. pierwszym okresie rozliczeniowym. Kraje podpisujące porozumienie podzielono na kraje rozwinięte, należące do Załącznika I i zobowiązane do przyjęcia na siebie celów redukcji emisji, oraz kraje rozwijające się, na które nie nałożono żadnych zobowiązań. Protokół z Kioto był pierwszym tego typu dokumentem i jedynym jak do tej pory. Miał on obowiązywać do przyszłego roku.
W tym celu już od kilku lat podczas spotkań COP dominowała dyskusja o następcy Protokołu.           


Kraje rozwinięte, które wzięły na siebie odpowiedzialność za historyczne emisje gazów cieplarnianych, zaczęły domagać się dołączenia do zobowiązań także pozostałych krajów, w szczególności szybko rozwijających się i  wysokowęglowych gospodarek takich jak Chiny czy Indie. Ponadto, Stany Zjednoczone będące jednym z największych emitentów gazów cieplarnanych na świecie – które dodatkowo nigdy nie ratyfikowały Protokołu z Kioto – uzależniały swoje stanowisko właśnie od udziału Chin.  

Największe nadzieje wiązano z konferencją która miała odbyć się w 2009 roku w Kopenhadze, a która zakończyła się kompletnym fiaskiem. Na kolejnej konferencji w Cancun państwa członkowskie zgodziły się jedynie na przyjęcie krajowych, dobrowolnych planów redukcji emisji.                                      



Tegoroczne negocjacje w Durbanie miały rozstrzygnąć dalsze losy Protokołu i w praktyce istnienia jakiegokolwiek międzynarodowego porozumienia klimatycznego. Konferencja rozpoczynała się w bardzo ponurych nastrojach, nie oczekiwano już – jak wcześniej w Kopenhadze – zaangażowania krajów rozwijających się w zobowiązania do redukcji emisji, wielu przewidywało „śmierć Protokołu z Kioto". Jak mało oczekiwano po spotkaniu może świadczyć fakt, że nawet Sekretarz Generalny ONZ Ban Ki Moon w swoim przemówieniu na początku negocjacji powiedział – „Być może to co mówi wielu jest prawdą: Ostateczny cel wiążącego porozumienia klimatycznego może być poza naszym zasięgiem – narazie". 



Unia Europejska jako główny gracz w negocjacjach klimatycznych



Unia Europejska, która od 20 lat na arenie negocjacji klimatycznych grała rolę posłańca i dyplomatycznie próbowała namawiać inne kraje do przyjęcia na siebie zobowiązań, w tym roku po raz kolejny była najbardziej zdeterminowanym uczestnikiem negocjacji. To UE do tej pory wyznaczyła sobie najambitniejsze na świecie cele redukcji emisji i wydawała się być jedynym regionem, który wziął zobowiązania Protokołu z Kioto na poważnie. Jak ambitna była Unia w swoich działaniach na rzecz klimatu pokazuje przyjęcie w 2008 roku, pomimo sprzeciwu wielu krajów członkowskich, w tym Polski, Pakietu Klimatyczno-Energetycznego.
 Przyjęcie pakietu uczyniło ją pierwszym regionem świata, w którym nie tylko zobowiązano się do realizacji tak ambitnych celów, ale także wdrożono środki niezbędne do ich osiągnięcia.  Unia Europejska chciała przy tym udowodnić, że dokonywanie redukcji emisji niezbędnych do ograniczenia skali zmian klimatycznych będzie możliwe bez spowalniania rozwoju gospodarczego.
 Według Komisji Europejskiej, inwestycje jakie miały zostać wymuszone przez Pakiet 3x20, miały zapewnić odpowiednią  stymulację gospodarki, przyczynić się do powstania nowych miejsc pracy oraz rozwoju zaawansowanych, nowoczesnych technologii niskoemisyjnych.



Jeszcze w 2009 roku podczas negocjacji w Kopenhadze, Unia rozważała zobowiązanie się do 30 proc. redukcji swoich emisji do 2020 roku, jeśli tylko inne kraje zdecydują się na podobne wysiłki. Porażki kolejnych rund negocjacyjnych, w tym szczególne wykluczenie Unii z głównych rozgrywek podczas negocjacji w Kopenhadze, wpłynęły na zaostrzenie stanowiska Unii w tym roku. 
Tym razem delegacja UE zmieniła znacząco sposób gry. Postawiła ultimatum – zgodzimy się na przedłużenie obowiązywania Protokołu z Kioto – ale tylko, jeśli podpisana zostanie, wzorem negocjacji z Bali, Mapa Drogowa, mająca prowadzić do porozumienia, które byłoby prawnie wiążące dla wszystkich krajów – i tych rozwiniętych i rozwijających się.                                                                                 


Nie bez wpływu na zmianę stanowiska Unii pozostawał fakt, iż unijnej delegacji przewodzili polscy ministrowie. Dla Polski, jako kraju o wysokowęglowej gospodarce, zwiększanie celów redukcji emisji byłoby w dużej mierze nieopłacalne, szczególnie w przypadku nierówno rozłożonych zobowiązań.  
Wiceminister środowiska Joanna Maćkowiak-Pandera podkreślała więc w Durbanie, jak „bardzo ważne jest, aby największe gospodarki światowe przyłączyły się do wysiłków. W innym przypadku nie miałoby żadnego sensu dla Unii przyjmowanie drugiego okresu zobowiązań Protokołu z Kioto".

Ultimatum Unii oznaczało więc w praktyce „być albo nie być” porozumienia z Kioto.

 W Kopenhadze Unia wierzyła, że uda się stworzyć następcę Kioto, który zobowiązywałby wszystkie kraje do przystąpienia do wysiłków na rzecz redukcji emisji jeszcze przed końcem 2012 roku. 
Postulaty zaangażowania wszystkich krajów napotykały głośną krytykę i określane były jako walka krajów najbogatszych przeciw najbiedniejszym. Przedstawiciele grupy G77  (czyli grupy 77 najbiedniejszych krajów) sprzeciwiali się jakimkolwiek ingerencjom w istniejący Protokół. 



Zmiana strategii negocjacyjnej Unii wprowadziła konsternację wśród wielu delegatów, jednak okazała się skuteczna. Przedłużenie obowiązywania Protokołu na drugi okres rozliczeniowy, czyli o kolejne 8 lat, okazało się być wystarczającą zachętą. Na dalszym funkcjonowaniu umowy bardzo zależało krajom rozwijającym się, które korzystają na protokole dzięki funduszom adaptacyjnym i mechanizmom transferów czystych technologii sponsorowanych przez kraje rozwinięte. 
Unię poparło 120 państw, w tym wiele krajów afrykańskich i wyspiarskich, szczególnie zagrożonych negatywnymi skutkami zmian klimatycznych. Korzyści z przedłużenia obowiązywania tak korzystnego dla tych krajów porozumienia, przeważyły nad obawami przed wzięciem na siebie prawnie wiążących zobowiązań. Trzeba jednak zaznaczyć, iż wiele z tych krajów już w tej chwili odczuwa negatywne skutki zmian klimatycznych takie jak susze, ekstremalne zjawiska pogodowe czy powodzie.



Podział krajów popierających plan Unii i przeciwnych mu ujawnił w Durbanie nowy rozkład sił w klimatycznej grze. Krajami przeciwnymi proponowanemu przez Unię rozwiązaniu były przede wszystkim Chiny, Indie i USA, czyli pierwsza trójka największych światowych emitentów dwutlenku węgla.
 Stany Zjednoczone, które nigdy nie zdecydowały się ratyfikować Protokołu z Kioto, od zawsze stanowczo sprzeciwiały się podpisaniu jakiegokolwiek prawnie wiążącego zobowiązania do redukcji emisji. Z kolei Kanada, która nie była w stanie wywiązać się z celów nałożonych na nią przez Protokół, zapowiedziała, że nie przystąpi do jego drugiej części. Stany Zjednoczone nie zajmowały jednak podczas tegorocznych negocjacji bardzo wyraźnego stanowiska. 



Po raz pierwszy starcie w negocjacjach okazało się więc przebiegać pomiędzy krajami najbardziej zanieczyszczającymi środowisko a krajami najbiedniejszymi, które najbardziej ucierpią w wyniku zmian klimatycznych.
 Drugą grupę przeciwników planu Unii, stanowiły bowiem kraje z tzw. grupy BRICS (Brazylia, Indie, Chiny i Południowa Afryka) czyli największe kraje z grupy rozwijających się, które jednocześnie są jednymi z największych na świecie emitentów gazów cieplarnianych. Chiny i Indie apelowały, aby poczekać z przyjęciem nowych zobowiązań do kolejnego raportu międzyrządowego panelu naukowców (IPCC), czyli do roku 2015, aby „móc realnie ocenić ryzyko zmian klimatu". Z grupy BRICS szybko wyłamały się Brazylia i RPA, które poparły stanowisko Unii. Chiny i Indie, które zostały same na polu walki, nie chciały okazać się czarnymi charakterami i niszczycielami porozumienia, jednak długo nie wyrażały zgody na udział w jakichkolwiek odgórnych zobowiązaniach.



Porozumienie w sprawie planu działania przyjęto w niedzielę nad ranem, po tym jak przewodnicząca tegorocznej konferencji, minister spraw zagranicznych RPA, Maite Nkoana-Mashabane zmusiła najważniejszych negocjatorów do wyjścia i rozpoczęcia rozmów w kuluarach. Delegaci min. Chin, Indii, USA, Wlk. Brytanii, Francji, Szwecji, Brazylii i Polski zgodzili się rozpocząć pracę nad nowym porozumieniem klimatycznym, które miałoby moc prawną i co najważniejsze, obejmowałoby zarówno kraje rozwinięte jak i rozwijające się. Ponadto, warunki takiego porozumienia mają być wypracowane najpóźniej do roku 2015 i wejść w życie w roku 2020. 



Porozumienie, okrzyknięte "Durban platform" (Platforma z Durbanu), różni się znacząco od umów uzgadnianych na poprzednich spotkaniach COP. Największym osiągnięciem tegorocznych negocjacji jest zgoda Chin, największego emitera CO2 na świecie, oraz USA, czyli drugiego największego emitera, na przystąpienie do przyszłych międzynarodowych zobowiązań redukcji emisji.



Znaczenie nowego porozumienia



Pod względem dyplomatycznym, umowa z Durbanu jest niewątpliwym sukcesem. Po tegorocznych negocjacjach nie spodziewano się osiągnięcia jakiegokolwiek porozumienia, dominowały obawy, że nawet jedyny istniejący do tej pory instrument zobowiązujący do redukcji emisji, czyli Protokół z Kioto, wygaśnie wraz z jego pierwszym okresem rozliczeniowym. 

Po raz pierwszy w historii udało się namówić do udziału kraje takie jak Chiny, Indie i USA. Ich ewentualny wkład pozostaje jednak nadal w sferze deklaratywnej i został oddalony do 2020 roku. Od udziału w drugiej części Protokołu odstąpiły ponadto Japonia, Rosja i Kanada.           



Trzeba także zauważyć, że Protokół z Kioto, który od początku obowiązywania nazywany był "bezzębnym porozumieniem", ze względu na brak udziału wszystkich państw, pomimo swojej skuteczności w działaniu na rzecz poprawienia sytuacji w najbiedniejszych krajach nie przyczynił się znacząco do redukcji emisji na świecie. Wyznaczany przez niego średni cel 5proc. redukcji emisji dla krajów uprzemysłowionych, w świetle tempa postępujących zmian klimatycznych okazuje się niewystarczający.

W istocie, przedłużenie obowiązywania Protokołu z Kioto, oddali w czasie perspektywę globalnej współpracy na rzecz klimatu. Porozumienie z Durbanu określa przede wszystkim dalszy plan rozmów, a nie plan działań. 
Nie było w Durbanie mowy o tym jak bardzo i jak szybko kraje powinny ograniczać swoje emisje dwutlenku węgla.



Tylko w tym miesiącu dwie niezależne agencje międzynarodowe – Program Środowiskowy NZ i Międzynarodowa Agencja Energii (IEA) opublikowały raporty mówiące o tym, że świat ma jeszcze tylko kilka lat aby podjąć działania, które byłyby skuteczne w walce z globalnym ociepleniem. Raport UNEP wskazuje ponadto, że nawet jeśli kraje, które wyznaczyły sobie cele redukcji emisji do 2020 roku i wypełnią je całkowicie, to nadal wielkość emisji w tym czasie przekroczy poziom wymagany aby zatrzymać ocieplenie na poziomie 2 stopni Celsiusza, uznawany przez ONZ za krytyczny dla zapobieżenia niebezpiecznym skutkom zmian klimatu. 
Badania IEA wskazują, iż kraje nie wymienione w Załączniku I Protokołu z Kioto, prześcigną kraje rozwinięte w emisji gazów cieplarnianych już około roku 2020. Zwiększą tym samym swój udział w światowych emisjach z 38proc. w 2002 roku do 52proc. w 2030, podczas gdy kraje z Załącznika I obniżą go z 60proc. do 47proc. Innymi słowy, w 2020 roku ponad 70proc. wzrostu emisji pochodzić będzie z krajów rozwijających się. Przyjęte w Durbanie rozwiązanie, przewidujące wejście w życie prawnie wiążących zobowiązań dopiero w roku 2020 może okazać się nieskuteczne w walce ze zmianami klimatycznymi.



Dlaczego tak trudno od wielu lat osiągnąć międzynarodowe porozumienie na temat wspólnych zobowiązań do ograniczania emisji gazów cieplarnianych?

Przyjęta w 1988 roku Konwencja Montrealska dot. freonów zagrażających powłoce ozonowej okazała się bardzo skuteczna w wyeliminowaniu używania tych związków w przemyśle. Sukces ten nie był jednak wyłącznie wynikiem politycznego porozumienia i woli państw – freony udało się wyeliminować dzięki opatentowaniu nowych substancji, które mogły je zastąpić. Wynalezienie tych substancji nastąpiło w wyniku wyścigu technologicznego wielkich koncernów przemysłowych – Dupont i Imperial Chemical. Dwutlenku węgla, który uważany jest za główną przyczynę efektu cieplarnianego nie da się tak łatwo wyeliminować. Kraje takie jak Chiny, Indie, USA, ale też Polska są bardzo zależne od paliw kopalnych, uważanych powszechnie za „najbrudniejsze". Przymus przestawienia na inne źródła energii nie zaprzeczalnie osłabiłby ich gospodarki i ograniczył tempo wzrostu. Powstaje więc pytanie – czy można wymagać od tych krajów, aby działały na korzyść środowiska kosztem swoich gospodarek?                         



Główny problem może polegać na tym, że mało kto wierzy w raporty IPCC i inne opracowania, które wieszczą tragiczne skutki antropogenicznie wywołanych zmian klimatycznych. Trudno weryfikować prognozy przewidujące zjawiska mające nastąpić w okresie odległym o 20, 50 lat. W krajach półkuli północnej, czyli w głównej mierze tych najbardziej uprzemysłowionych, ewentualne skutki zmian klimatycznych odczują być może dopiero następne generacje. Jednak w niektórych krajach, takich jak nisko położone państwa wyspiarskie (np. Malediwy, które już za 20 lat mogą zniknąć pod wodą), czy najbiedniejsze kraje afrykańskie zmagające się z suszą i klęskami głodu, ocieplenie klimatu odczuwalne jest już teraz.



Unia Europejska od początku utworzenia konwencji UNFCCC i pierwszych negocjacji klimatycznych była liderem w propagowaniu działań na rzecz ograniczania emisji.  Konferencje klimatyczne są areną, na której UE w najbardziej widoczny sposób pokazuje swoją świadomość ekologiczną, szczególnie w porównaniu do realistycznego podejścia USA czy Chin. Liberalna Unia długo wierzyła, że można jednocześnie dbać o różne aspekty swoich interesów, w ostatnich miesiącach zmuszona jest jednak do porzucenia swojego idealistycznego podejścia.

Kryzys gospodarczy głęboko dotknął kraje bloku, problemy ekonomiczne i fiskalne odsuwają w cień problemy środowiska. W obliczu kryzysu, UE nie chce być już osamotnionym działaczem na rzecz klimatu. Paradoksalnie, w cieniu walki o utrzymanie solidarności europejskiej, negocjacje klimatyczne wydają się być symbolicznym sprawdzianem dla liberalistycznych ideałów leżących u podstaw Wspólnot Europejskich. W Durbanie Unia potwierdziła, iż nawet w czasach kryzysu jest w stanie bronić tych wartości. Co więcej, namówić do udziału także inne kraje.